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浙江省溫州市中級(jí)人民法院
行 政 判 決 書(shū)

　　�。�2013）浙溫行終字第86號(hào)



　　　　上訴人（原審被告）蒼××住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，住所地浙江省蒼南縣××人民××道。
　　　　法定代表人虞××。
　　　　委托代理人項(xiàng)××。
　　　　委托代理人賴(lài)××。
　　　　被上訴人（原審原告）溫州市××開(kāi)發(fā)有限公司，住所地浙江省溫州市××路××大廈××樓。
　　　　法定代表人黃××。
　　　　委托代理人徐××。
　　　　委托代理人張×。
　　　　上訴人蒼××住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)蒼南××局）因溫州市××開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)華中××）訴該局城建行政處罰一案，不服浙江省蒼某縣人民法院（2013）溫蒼行初字第5號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年5月21日受理后，依法組成合議庭，于6月18日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人蒼南××局的委托代理人項(xiàng)××、賴(lài)××、被上訴人華中××的委托代理人徐××、張×到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　　　蒼南××局于2012年11月19日對(duì)華中××作出蒼住建處字（2012）41號(hào)行政處罰決定，認(rèn)定：蒼某縣靈溪鎮(zhèn)綠都三期（A組團(tuán)）位于蒼某縣靈溪鎮(zhèn)縣城中心區(qū)，建設(shè)單位為華中××，施工單位為浙江省東陽(yáng)第三建筑工程有限公司。該工程于2008年6月2日開(kāi)工，2011年10月28日竣工，工程丁同價(jià)款為5392.6254萬(wàn)元。2011年10月28日，蒼南××局核發(fā)該工程的《浙江省建設(shè)工程規(guī)劃核實(shí)確認(rèn)書(shū)》。2011年11月21日，蒼某縣建設(shè)工程丙監(jiān)督站確認(rèn)該工程具備備案條件。該工程分別于2011年11月22日、12月6日通過(guò)竣工驗(yàn)收及完成驗(yàn)收備案手續(xù)。2011年9月底，華中××通知購(gòu)房戶(hù)于2011年10月20日前辦理結(jié)算及有關(guān)手續(xù)，并向購(gòu)房戶(hù)發(fā)放結(jié)算移交流程表。2011年10月中旬，華中××向部分購(gòu)房戶(hù)代收了物業(yè)維修基金、物業(yè)管某某、契稅、印花稅、辦理產(chǎn)權(quán)土地證費(fèi)用。2011年10月中下旬，華中××向部分購(gòu)房戶(hù)交付鑰匙，并提供新建住宅使用說(shuō)明書(shū)、新建住宅質(zhì)量保證書(shū)。2011年10月中旬，部分業(yè)主進(jìn)行裝修。華中××在該工程未組織竣工驗(yàn)收的情況下，擅自將商品房交付給業(yè)主使用的行為，違反了《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第五十八條第一項(xiàng)之規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第五十八條和《中華甲共和國(guó)某政處罰法》第五十一條之規(guī)定，決定作如下處罰：責(zé)令華中××立即改正上述違法行為，并處罰款人民幣107.85萬(wàn)元。限自收到本處罰決定之日起十五日內(nèi)送交縣農(nóng)行營(yíng)業(yè)部，逾期繳付的，每日按罰款總額的3%加處罰款。
　　　　原判認(rèn)定：蒼某縣靈溪鎮(zhèn)綠都花城三期（A組團(tuán)）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程由原告開(kāi)發(fā)建設(shè)，該工程多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨(dú)立地下室一層，幼兒園一幢。該工程于2008年6月2日開(kāi)工，2011年10月28日竣工，同年11月22日竣工驗(yàn)收合格并于12月6日辦理了工程甲工驗(yàn)收備案。2011年9月30日，原告以短信方乙知購(gòu)房戶(hù)辦理結(jié)算及有關(guān)手續(xù)。原告分別于2011年10月8日、12日、17日向第9幢購(gòu)房者陳某、第11幢購(gòu)房者屠某某、第10幢購(gòu)房者黃某某移交了商品房鑰匙。2011年11月14日，被告以原告該工程未通過(guò)竣工驗(yàn)收擅自交付使用為由進(jìn)行立案調(diào)查。2012年9月7日，被告向原告告知違法事實(shí)、擬定的行政處罰（責(zé)令申請(qǐng)人立即改正，并處工程丁同價(jià)款百分之三的罰款即罰款161.77萬(wàn)元）、陳某某、申辯權(quán)及聽(tīng)證權(quán)。2012年10月17日，被告應(yīng)原告申請(qǐng)舉行了聽(tīng)證。2012年11月19日，被告作出蒼住建處字（2012）41號(hào)行政處罰決定并于同日向原告送達(dá)。原告不服而向溫州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議。溫州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)于2013年1月22日作出溫住建行復(fù)決字［2012］6號(hào)行政復(fù)議決定，維持了蒼住建處字（2012）41號(hào)行政處罰決定。原告仍不服，遂提起本案訴訟。
　　　　原判認(rèn)為：建設(shè)工程甲工驗(yàn)收與商品房分戶(hù)驗(yàn)收不是同一概念，商品房分戶(hù)驗(yàn)收屬局部驗(yàn)收，而建設(shè)工程甲工驗(yàn)收屬整體驗(yàn)收，不能以商品房分戶(hù)驗(yàn)收替代建設(shè)工程甲工驗(yàn)收。原告與購(gòu)房者簽訂的商品房買(mǎi)賣(mài)合同有兩個(gè)版本，一個(gè)是2000年修改版，另一個(gè)是2008年修改版。2000年修改版的合同版本選擇的交付條件是商品房經(jīng)驗(yàn)收合格；2008年修改版的合同版本的交付條件之一是建設(shè)工程乙工驗(yàn)收合格，并取得建設(shè)工程甲工驗(yàn)收備案證明。即使使用2000年修改版合同版本簽訂合同，也不能對(duì)抗建設(shè)工程乙工驗(yàn)收合格才能交付使用的這一行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。故對(duì)原告提出的符合合同約定交付條件，不存在“未組織竣工驗(yàn)收，擅自交付使用”的主張，不予支持�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第十七條、第十八條和《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定的竣工驗(yàn)收主體不同、參加竣工驗(yàn)收的人員或者單位不同、竣工驗(yàn)收內(nèi)容和要求也基本不同。因此，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程應(yīng)分別根據(jù)《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第十七條、第十八條和《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收，不存在適用條例的選擇問(wèn)題。缺任一竣工驗(yàn)收而交付使用的，應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的罰則進(jìn)行處罰。如均未進(jìn)行竣工驗(yàn)收而交付使用的，根據(jù)“一事不再罰”和“過(guò)罰相當(dāng)”原則，應(yīng)從重適用罰則。故對(duì)原告提出的《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》的竣工驗(yàn)收對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)工程來(lái)說(shuō)是特別法應(yīng)優(yōu)先適用的主張，不予支持�！督ㄔO(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第五十八條第（一）項(xiàng)規(guī)定，未組織竣工驗(yàn)收，擅自交付使用的，處工程丁同價(jià)款百分之二以上百分之四以下的罰款。建設(shè)部《關(guān)某某用〈建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例〉第五十八條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（建法函（2006）23號(hào)）：一、《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》中的建設(shè)工程在房屋建筑中一般指單位工程。二、工程丁同價(jià)款是指雙方甲認(rèn)可的價(jià)款�！督ㄖ�工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB50300-2001）第4.0.1條規(guī)定，建筑工程丙驗(yàn)收應(yīng)劃分為單位（子單位）工程、分部（子分部）工程、分項(xiàng)工程戊驗(yàn)批。第4.0.2條規(guī)定，單位工程的劃分應(yīng)按下列原則確定：1.具備獨(dú)立施工條件并能形成獨(dú)立使用功能的建筑物及構(gòu)筑物為一個(gè)單位工程。2.建筑規(guī)模較大的單位工程，可將其能形成獨(dú)立使用功能的部分為一個(gè)子單位工程。建設(shè)部的該答復(fù)雖然屬無(wú)權(quán)解釋?zhuān)�但其�?nèi)容體現(xiàn)了罰過(guò)相當(dāng)原則，被告在辦理相關(guān)行政處罰案件中應(yīng)予采納。原告開(kāi)發(fā)的靈溪鎮(zhèn)綠都花城三期（A組團(tuán)）計(jì)多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨(dú)立地下室一層幼兒園一幢�？煞譃�15個(gè)單位工程。原告在工程甲工驗(yàn)收前交付了該工程中的第9、10、11幢的部分商品房，被告應(yīng)按該三個(gè)單位工程的合同造價(jià)作為計(jì)算罰款的基數(shù)。被告只證明原告在工程甲工驗(yàn)收前第9、10、11幢有部分商品房交付使用，而按該工程施某某同總價(jià)款為基數(shù)進(jìn)行處罰屬證據(jù)不足。綜上所述，原告存在未經(jīng)竣工驗(yàn)收而交付使用商品房的行為，被告可依《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第五十八條第（一）項(xiàng)的規(guī)定對(duì)原告作出處理，但被告對(duì)作為罰款計(jì)算基數(shù)的工程丁同價(jià)款認(rèn)定錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)，鑒于原告存在未經(jīng)竣工驗(yàn)收而交付使用商品房的違法行為，被告應(yīng)重新作出處理。據(jù)此判決：撤銷(xiāo)被告于2012年11月19日作出的蒼住建處字（2012）41號(hào)行政處罰決定；被告依法對(duì)原告未經(jīng)竣工驗(yàn)收而交付使用商品房的行為重新作出處理決定。
　　　　上訴人蒼南××局訴稱(chēng)：《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》為行政法規(guī)，建設(shè)部無(wú)權(quán)對(duì)行政法規(guī)進(jìn)行解釋?zhuān)�原審依�?jù)建設(shè)部《關(guān)某某用〈建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例〉第五十八條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（建法函（2006）23號(hào)）認(rèn)定上訴人應(yīng)按單位工程的合同造價(jià)作為計(jì)算罰款的基數(shù)錯(cuò)誤。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的交付一般是整體交付，不可能對(duì)每個(gè)單位工程己交付，且單位工程具體造價(jià)難以計(jì)算，以此作為罰款基數(shù)不具有可操作性�！督ㄔO(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第五十八條規(guī)定的“工程丁同價(jià)款”應(yīng)理解為整個(gè)項(xiàng)目的工程總價(jià)款。何況，被上訴人以短信方乙知全體購(gòu)房戶(hù)交付，雖因客觀原因未全部交付完畢，但其主觀上存在交付全部房屋的意思表示。綜上，請(qǐng)求改判維持被訴處罰決定。
　　　　被上訴人華中××辯稱(chēng)：1、被上訴人根據(jù)《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，于2011年10月28日組織設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位對(duì)涉案工程己竣工驗(yàn)收，被訴處罰決定認(rèn)定工程甲工驗(yàn)收的日期為2011年11月22日錯(cuò)誤。根據(jù)上述條例第四十九條的規(guī)定，2011年11月22日系工程甲工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告?zhèn)浒傅臅r(shí)間。2、被上訴人雖然存在未經(jīng)竣工驗(yàn)收便交付商品房的違法行為，但系其對(duì)合同規(guī)定的交付條款理解錯(cuò)誤所致，不存在違法的主觀故意。在客觀上，僅交付了極少套數(shù)商品房，且交付后不久，違法行為就迅速被涉案房屋驗(yàn)收合格及備案所治愈，并未造成任何危害后果。根據(jù)處罰與違法行為相適應(yīng)原則及《中華甲共和國(guó)某政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定，被上訴人的違法行為顯著輕微，應(yīng)當(dāng)不予處罰。3、退一步講，即便必須進(jìn)行處罰，原判認(rèn)定的處罰基數(shù)較為合法合理；且單位工程造價(jià)是明確的，以此作為處罰基數(shù)不會(huì)造成執(zhí)法的困難，具有可操作性。綜上，請(qǐng)求在維持原判撤銷(xiāo)被訴處罰決定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確認(rèn)對(duì)被上訴人不予處罰。
　　　　雙方當(dāng)事人在一審訴訟中提交的證據(jù)均已移送至本院。雙方除對(duì)原判認(rèn)定的涉案工程甲工驗(yàn)收的日期有爭(zhēng)議外，對(duì)原判認(rèn)定的其他事實(shí)無(wú)異議，本院予以確認(rèn)。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：涉案工程甲工驗(yàn)收的日期應(yīng)如何認(rèn)定、被上訴人的行為是否應(yīng)受行政處罰及罰款基數(shù)如何某定。本院認(rèn)為：1、上訴人提供的房屋建筑工程甲工驗(yàn)收備案表“竣工驗(yàn)收日期”一欄注明的日期為2011年10月28日，但竣工驗(yàn)收意見(jiàn)欄中五方單位蓋章確認(rèn)的最后日期為2011年11月22日。根據(jù)《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定，建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收由建設(shè)單位組織設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行，竣工驗(yàn)收日期的確定應(yīng)以五方單位蓋章確認(rèn)的最后日期為準(zhǔn)，故被訴處罰決定及原判認(rèn)定涉案工程甲工驗(yàn)收日期為2011年11月22日，符合法律規(guī)定，本院予以確認(rèn)。2、《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》第五十八條規(guī)定，建設(shè)單位未組織竣工驗(yàn)收擅自交付使用的，責(zé)令改正，處工程丁同價(jià)款百分之二以上百分之四以下罰款，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。被上訴人根據(jù)《中華甲共和國(guó)某政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定，主張本案可不予處罰，理由不足，本院不予采納。上訴人根據(jù)被上訴人的違法事實(shí)，依照上述規(guī)定對(duì)被上訴人進(jìn)行處罰適用法律正確。3、建設(shè)部《關(guān)某某用〈建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例〉第五十八條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（建法函［2006］23號(hào)）認(rèn)為，《建設(shè)工程丙管理?xiàng)l例》中的建設(shè)工程在房屋建筑中一般是指單位工程�！督ㄖ�工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB50300-2001）明確，具有獨(dú)立施工條件和能形成獨(dú)立使用功能是單位程劃分的基本要求，在施工前由建設(shè)、監(jiān)理、施工單位自行商議確定，并據(jù)此收集整理施工技術(shù)資料和驗(yàn)收。該復(fù)函同時(shí)認(rèn)為，工程丁同價(jià)款是指雙方甲認(rèn)可的價(jià)款。可見(jiàn)，對(duì)單位工程價(jià)款的確定也應(yīng)以建設(shè)單位與施工單位之間存在協(xié)議商定為前提。本案中，根據(jù)上訴人提供的建設(shè)工程施某某同，綠都花城三期（A組團(tuán)）工程庚多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨(dú)立地下室一層，幼兒園一幢為一個(gè)整體工程，雙方約定的合同價(jià)款為5392.6254萬(wàn)元。被上訴人未能提供證據(jù)證明雙方對(duì)單位工程的劃分及價(jià)款另行作出約定，被訴處罰決定以涉案工程施某某同總價(jià)款為基數(shù)進(jìn)行處罰并無(wú)不當(dāng)。原判認(rèn)為涉案工程可分為15個(gè)單位工程，上訴人在處罰時(shí)應(yīng)按各自的單位工程價(jià)款作為罰款計(jì)算基數(shù)，無(wú)相應(yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，本院予以糾正。
　　　　綜上，被訴處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確，被上訴人的訴訟請(qǐng)求不符合法律規(guī)定，本院不予支持。據(jù)此，依照《中華甲共和國(guó)某政訴訟法》第六十一條第（三）項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華甲共和國(guó)某政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
　　　　一、撤銷(xiāo)浙江省蒼某縣人民法院（2013）溫蒼行初字第5號(hào)行政判決；
　　　　二、駁回被上訴人溫州市××開(kāi)發(fā)有限公司的訴訟請(qǐng)求。
　　　　本案一、二審案件受理費(fèi)各50元，共100元，由被上訴人溫州市××開(kāi)發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。
　　　　本判決為終審判決。
　　　　
　　　　
　　　　審 判 長(zhǎng)　張苗苗審判員張存審判員曾曉軍
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　二〇一三年七月八日
　　　　
　　　　本件與原件核對(duì)無(wú)異
　　　　
　　　　代書(shū)記員　陳　　　　　　　　　　　　　　雕