《歐盟銀行法研究》


第四節(jié) 歐盟銀行法對(duì)中國(guó)的若干啟示

歐盟銀行法是頗具特色的。它所具有的許多原則和制度，如相互承認(rèn)原則、單一許可原則等，產(chǎn)生于特定的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件下，因而只能在歐盟內(nèi)部適用，但也有不少法律原則和立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)及其他國(guó)家或地區(qū)的銀行立法和監(jiān)管實(shí)踐具有一定的借鑒意義，值得我們深入研究和探討。在此，筆者僅從完善中國(guó)金融立法及監(jiān)管制度的角度談幾點(diǎn)意見。

一、注重運(yùn)用法律手段建立和維護(hù)金融市場(chǎng)秩序

如前所述，歐共體銀行法與巴塞爾銀行監(jiān)管體制都涉及國(guó)際銀行監(jiān)管法律和實(shí)踐的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，但歐共體銀行法比巴塞爾體制更具活力和成效。歐共體銀行法的特征，在于它具有巴塞爾體制所不具有的法律權(quán)威①。與巴塞爾體制不同，歐共體銀行法并不僅僅是對(duì)成員國(guó)有關(guān)銀行監(jiān)管的“一般原則”和“最佳實(shí)踐”所作的建議性陳述，而是以《羅馬條約》和《單一歐洲法》為基礎(chǔ)，以《第二銀行指令》為核心，以一系列審慎監(jiān)管指令為主體所組成的一個(gè)法律規(guī)則體系。歐共體在實(shí)現(xiàn)銀行服務(wù)一體化方面的成功經(jīng)驗(yàn)，在于它十分注重運(yùn)用法律手段來(lái)落實(shí)共同體的既定經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，建立和維護(hù)單一市場(chǎng)秩序。
中國(guó)現(xiàn)階段正在推行金融體制改革。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)既定的跨世紀(jì)的宏偉目標(biāo)，加快金融改革的步伐，在短時(shí)期內(nèi)建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)體系、金融市場(chǎng)體系和金融調(diào)控監(jiān)管體系，提高金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平，基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)金融秩序的明顯好轉(zhuǎn)，歐盟的經(jīng)驗(yàn)值得吸取。也就是說(shuō)，必須加強(qiáng)金融法制建設(shè)，更多地運(yùn)用法律手段來(lái)規(guī)范銀行及其他金融業(yè)的活動(dòng)，建立和維護(hù)金融秩序，培育和促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展。不可否認(rèn)，自1993年以來(lái)，中國(guó)的金融法制建設(shè)已取得了顯著的成就，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院以及中國(guó)人民銀行先后制定和頒布了為數(shù)不少的金融法律、法規(guī)和行政規(guī)章，初步形成了以《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等基本法律為基礎(chǔ)，以其他法律法規(guī)及規(guī)章為補(bǔ)充的多層次的金融法律框架。但應(yīng)當(dāng)看到，由于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代商業(yè)銀行制度實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)，金融市場(chǎng)的發(fā)育程度較低，有關(guān)金融市場(chǎng)和金融秩序以及金融可持續(xù)發(fā)展等方面仍存在諸多問(wèn)題，尚待通過(guò)進(jìn)一步的立法及嚴(yán)格實(shí)施法律來(lái)解決。
歐盟銀行法的真正價(jià)值，體現(xiàn)在它為促進(jìn)共同體銀行市場(chǎng)的形成、有序和發(fā)展，適當(dāng)?shù)爻休d了自己作為部門法的社會(huì)功能。當(dāng)然，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，不是要機(jī)械地照搬其銀行法中的某項(xiàng)規(guī)定或某些條款，而是要根據(jù)中國(guó)的國(guó)情確立一些行之有效的銀行機(jī)構(gòu)制度及其監(jiān)管原則，形成一個(gè)系統(tǒng)而完備的法律框架，并切實(shí)遵照?qǐng)?zhí)行，充分發(fā)揮法律在建立和維護(hù)金融秩序、保障金融業(yè)的安全、促進(jìn)金融市場(chǎng)的健康發(fā)展等方面的作用。

二、金融服務(wù)業(yè)的自由化與審慎監(jiān)管兩者并重

如前所述，歐盟銀行法區(qū)別于世界貿(mào)易組織的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》及其《金融服務(wù)協(xié)議》的一個(gè)顯著之處，在于它不僅強(qiáng)調(diào)“服務(wù)貿(mào)易自由化”，而是服務(wù)于雙向政策目標(biāo)，即自由化(Liberalization)和審慎監(jiān)管(Prudential Supervision)，且二者相互交融，彼此促進(jìn)。
從一定意義上說(shuō)，歐盟銀行法是歐共體對(duì)銀行業(yè)“放松管制”(Deregulation)、實(shí)現(xiàn)服務(wù)自由化的一項(xiàng)重要工具。作為其核心的《第二銀行指令》，其最根本宗旨就是要消除限制“設(shè)立和提供服務(wù)自由”的內(nèi)部障礙，以實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)一體化，前述相互承認(rèn)原則、單一許可原則的提出和實(shí)施，本身就是歐共體法促進(jìn)銀行服務(wù)自由化的生動(dòng)寫照。但從總體上看，歐共體銀行法并非單純強(qiáng)調(diào)“放松管制”，而是將銀行服務(wù)的“自由化”與銀行業(yè)的“審慎監(jiān)管”作為一對(duì)“孿生”的政策目標(biāo)加以相提并論的。協(xié)調(diào)各成員國(guó)的銀行許可要求和持續(xù)監(jiān)管規(guī)則，以建立共同體銀行法律框架，強(qiáng)化審慎監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)，始終是各歐共體銀行指令的基本內(nèi)容。對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵭袑徤鞅O(jiān)管不應(yīng)被當(dāng)作對(duì)銀行機(jī)構(gòu)所施加的一種負(fù)擔(dān)，而應(yīng)被視為一個(gè)“安全與穩(wěn)健”、透明與公正的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所的保證。在這樣一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所中，所有的歐共體銀行機(jī)構(gòu)都能進(jìn)行有效的競(jìng)爭(zhēng)①。事實(shí)上，歐共體銀行業(yè)的一體化也正是伴隨著一整套共同體“最低標(biāo)準(zhǔn)”的確立而逐漸形成的。歐共體銀行法實(shí)質(zhì)上已成為歐共體實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)自由化的基礎(chǔ)和保障。
歐盟銀行法給我們以深刻的啟示。目前，全球經(jīng)濟(jì)金融自由化、一體化的進(jìn)程日益加快，而中國(guó)銀行業(yè)及金融市場(chǎng)的發(fā)育程度則相對(duì)較低。在當(dāng)前條件下，中國(guó)的銀行立法應(yīng)將銀行服務(wù)自由化與審慎監(jiān)管兩個(gè)方面并重，切不可片面地強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面，而忽視另一個(gè)方面。金融自由化是大趨勢(shì)，且勢(shì)不可擋，這是中國(guó)銀行業(yè)及其主管當(dāng)局必須正視的問(wèn)題。但是，如果忽視審慎監(jiān)管，金融自由化就缺乏必要的基礎(chǔ)。近些年來(lái)，接連不斷的國(guó)際金融危機(jī)及銀行業(yè)監(jiān)管失效事件已一再發(fā)出警告：在一個(gè)國(guó)家，一個(gè)地區(qū)，如果沒有合理而審慎的監(jiān)管，有效和長(zhǎng)期的自由化是不可能實(shí)現(xiàn)的；而且，銀行業(yè)的安全與穩(wěn)健，直接牽涉整個(gè)金融及經(jīng)濟(jì)乃至全社會(huì)的安全。因此，中國(guó)有關(guān)立法要充分重視“審慎監(jiān)管”。在實(shí)行金融開放的大前提下，體現(xiàn)并滲透國(guó)家對(duì)銀行業(yè)及其金融市場(chǎng)的監(jiān)管和控制，運(yùn)用“看得見的手”來(lái)督導(dǎo)“看不見的手”，以維護(hù)金融市場(chǎng)的有序和健康發(fā)展，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，監(jiān)管本身不是目的，而只是實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)的公平與效率、安全與秩序的保證，是實(shí)現(xiàn)金融自由化的工具。

三、市場(chǎng)準(zhǔn)入管制中靈活運(yùn)用互惠原則

市場(chǎng)準(zhǔn)人管制是指東道國(guó)對(duì)外國(guó)實(shí)體進(jìn)入其國(guó)內(nèi)銀行市場(chǎng)所實(shí)施的管理和控制。它反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)于外資銀行的基本態(tài)度。在國(guó)際銀行服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，市場(chǎng)準(zhǔn)人問(wèn)題是一個(gè)十分重要且又非常敏感的問(wèn)題，它被WTO列為金融服務(wù)談判的一個(gè)中心議題。由于各國(guó)或各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況不同，金融業(yè)發(fā)展水平不一，其在金融市場(chǎng)準(zhǔn)人方面所實(shí)行的政策原則也存在差異。美國(guó)的《國(guó)際銀行法》一貫主張對(duì)外資銀行實(shí)行國(guó)民待遇原則；歐共體的《第二銀行指令》慎重推出互惠待遇原則；而朋艮務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》則在最惠國(guó)待遇的一般原則之下，要求各成員國(guó)就市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇承擔(dān)特定義務(wù)�，F(xiàn)中國(guó)的金融立法正面臨政策原則的選擇和定位。
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在金融市場(chǎng)準(zhǔn)人管制方面實(shí)行的是一種保護(hù)主義的政策原則。為了保護(hù)本國(guó)的金融市場(chǎng)和銀行業(yè)的發(fā)展，有關(guān)立法對(duì)外國(guó)實(shí)體的進(jìn)入及其業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍都規(guī)定了一定的禁止性或限制性措施。經(jīng)過(guò)十多年的金融改革和開放，我國(guó)金融業(yè)的對(duì)外開放已取得了顯著的成效，在華外資金融機(jī)構(gòu)已達(dá)700多家，國(guó)有商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力已大為增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管體制也初步形成。從理論上講，對(duì)外開放國(guó)內(nèi)銀行業(yè)市場(chǎng)并對(duì)外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)實(shí)行國(guó)民待遇，既是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，也是我國(guó)金融業(yè)國(guó)際化的必要措施，同時(shí)還是我國(guó)履行WTO義務(wù)的必然要求。但鑒于目前國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的發(fā)達(dá)程度和金融監(jiān)管的水平，主張我國(guó)現(xiàn)階段就完全開放銀行業(yè)市場(chǎng)，包括允許外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)以本國(guó)國(guó)民的同等條件進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)并實(shí)行國(guó)民待遇，則是不現(xiàn)實(shí)的。通過(guò)對(duì)歐共體銀行法的研究，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有政策原則的基礎(chǔ)上，在不違背WTO協(xié)定義務(wù)的前提下，靈活運(yùn)用互惠原則，可以較好地把握處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開放的尺度。
歐共體《第二銀行指令》的互惠條款讀起來(lái)復(fù)雜，實(shí)質(zhì)上就是要以第三國(guó)對(duì)待本國(guó)歐共體信用機(jī)構(gòu)的同等態(tài)度來(lái)對(duì)待該第三國(guó)銀行對(duì)歐共體銀行市場(chǎng)的準(zhǔn)入。實(shí)行互惠原則的結(jié)果，可能是互利互惠，彼此對(duì)應(yīng)地開放本國(guó)市場(chǎng)，也可能是互不相讓而出現(xiàn)單方面的制裁或報(bào)復(fù)。這一原則的適用在政策上具有相當(dāng)?shù)撵`活性，因此可以充分利用。
應(yīng)當(dāng)指出的是，中國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行互惠原則的目的與歐共體的政策目的是有區(qū)別的。歐共體實(shí)行的互惠原則實(shí)際上是在國(guó)民待遇基礎(chǔ)上的對(duì)等互惠，其政策著眼點(diǎn)在于保證歐共體信用機(jī)構(gòu)能在第三國(guó)獲得有效的市場(chǎng)準(zhǔn)人和同等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，當(dāng)然，它也包含不使非歐共體銀行在其母國(guó)不對(duì)歐共體開放金融市場(chǎng)的情況下“坐收”歐洲單一市場(chǎng)的利益。而中國(guó)實(shí)行的互惠原則實(shí)際上是在差別待遇基礎(chǔ)上的對(duì)等互惠，其政策的著眼點(diǎn)恐怕還在于保護(hù)本國(guó)的金融市場(chǎng)和銀行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)推進(jìn)國(guó)內(nèi)銀行向海外拓展。
總之，在現(xiàn)行主客觀條件下，中國(guó)完全實(shí)行國(guó)民待遇不切合實(shí)際。將互惠原則融會(huì)到現(xiàn)行政策和立法原則中去，在對(duì)外金融關(guān)系中靈活運(yùn)用互惠手段，可以因事因時(shí)制宜，積極而穩(wěn)步地實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)軌，實(shí)現(xiàn)中國(guó)銀行業(yè)及其監(jiān)管與國(guó)際市場(chǎng)接軌，在逐步開放國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的同時(shí)積極開拓海外市場(chǎng)。


① 參見李仁真《論歐盟銀行法的構(gòu)架和特征》， 《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第1期，第52頁(yè)。
① See Michael Gruson＆Ralph Reisner，RegulationOfForeignBanks— United States and International，Butterworth Legal Publishers，1991，Chapter 11．2．