《行政法原論(修訂版)》



第二節(jié) 行政機關(guān)組織法

一、行政組織與行政組織法

(一)行政組織

組織是指由相互聯(lián)系和作用的部分所構(gòu)成的具有系統(tǒng)功能的有機整體。日本行政專家岡部史郎指出：“組織就是復(fù)數(shù)以上的人或集團，通過上、下或并列的秩序，確定其地位和作用，形成作為整體的具有協(xié)作關(guān)系的形態(tài)。”①
組織通�？梢詣澐肿匀唤M織和社會組織兩大類。社會組織又可劃分為國家組織、政黨組織和其他社會組織。而國家組織又可劃分為國家行政組織和其他國家組織。其中，所謂國家行政組織是指依法設(shè)立并行使行政職權(quán)的國家組織。一般認為，行政組織就是指這種國家行政組織，包括行政機關(guān)和行政機構(gòu)。
但就廣義而言，除了國家行政組織即國家行政機關(guān)和行政機構(gòu)，其他社會組織在得到法律、法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托的情況下也享有并行使著一定的行政職權(quán)。此時，這些非國家行政機關(guān)和行政機構(gòu)的其他社會組織也通常被認為是一種行政法意義上的行政組織。因此，從廣義上講，無論其原始的組織性質(zhì)如何(國家組織或其他社會組織)，只要依法獲得并行使行政職權(quán)，就都是行政組織。當然，在這些行政組織中，行政機關(guān)無疑是最典型和最重要的行政組織，也是行政組織法規(guī)范的重點(下文中的行政組織主要指行政機關(guān)這類行政組織)。

(二)行政組織法

行政組織法，簡而言之，就是規(guī)范行政組織的法。就其具體內(nèi)容而言，大致有三個部分：行政組織的設(shè)立及其職權(quán)職責、行政組織的規(guī)模大小及其人員和經(jīng)費設(shè)備、行政組織的組成人員。其中，規(guī)范第一類事務(wù)的法是行政機關(guān)組織法，規(guī)范第二類事務(wù)的法是行政機關(guān)編制法，規(guī)范第三類事務(wù)的法是國家公務(wù)員法。行政組織法就是這三類組織法律規(guī)范的總稱。
行政組織法作為規(guī)范行政權(quán)的設(shè)定及行政權(quán)的承擔者——行政組織的一類法律規(guī)范，對于加強行政組織的整體法律控制，推進行政組織的法治化進程和促進行政機關(guān)依法行政，以及適應(yīng)行政改革的需要，無不具有極其重大的意義。因此，行政組織法不僅構(gòu)成了行政法的重要組成部分，也應(yīng)當為行政法學體系所包容，成為行政法學研究的基本內(nèi)容之一。這里，值得指出的是，在我國早期行政法學研究中，行政組織法曾占有重要的地位，許多教科書都要花很大的篇幅來論述行政組織法問題。然而，自九十年代以來，對行政組織法卻不夠重視，對行政組織法的研究被行政主體理論所取代。這主要是因為許多學者認為，傳統(tǒng)的行政組織法理論往往側(cè)重于從組織學、管理學的角度研究行政組織或行政機關(guān)的內(nèi)部構(gòu)成機制與行政效率問題，并沒有從法學的角度充分回答行政組織或行政機關(guān)在法律上的主體資格和法律地位，而行政法學對行政組織的研究應(yīng)從主體地位上展開，著重解決行政組織是否具有行政主體資格問題。正是在這種認識的指導下，行政組織法理論不受重視，而行政主體理論卻倍受人們的青睞和極力推崇。我們認為，行政主體理論固然有其存在的價值，但對行政主體的研究是無法代替對行政組織法的研究的，要想真正理順行政組織之間的關(guān)系，合理設(shè)置機構(gòu)和分配權(quán)力，需要對行政組織法涉及到的問題全面展開研究，完善行政組織法體系。實際上，行政主體理論是對行政組織的動態(tài)研究，強調(diào)行政組織的“外功”；行政組織法理論則是靜態(tài)的研究，強調(diào)行政組織的“內(nèi)功”，兩種理論具有互補性，忽視其中任何一種理論的研究都是片面的，不恰當?shù)摹?br>
二、行政機關(guān)組織法的概念

行政機關(guān)組織法是行政組織法之一種，是指規(guī)定行政機關(guān)的性質(zhì)與地位、設(shè)置與權(quán)限、相互關(guān)系、及基本工作制度和法律責任的法律規(guī)范的總稱。它的核心內(nèi)容是關(guān)于行政機關(guān)設(shè)置及其權(quán)限的規(guī)定。通常，在立法上，行政機關(guān)組織法還包括有關(guān)行政機構(gòu)設(shè)置和人員定編等的規(guī)定即行政機關(guān)編制法的內(nèi)容。
從表現(xiàn)形式上來看，行政機關(guān)組織法是一類法律規(guī)范的總稱，具體包括：第一，憲法典中關(guān)于行政機關(guān)設(shè)置及其職權(quán)職責的規(guī)定。例如，我國現(xiàn)行憲法典第三章第三節(jié)關(guān)于國務(wù)院的規(guī)定，第五節(jié)關(guān)于地方人民政府的規(guī)定，及第六節(jié)關(guān)于民族自治地方的自治地方人民政府的規(guī)定等都屬于行政機關(guān)組織法規(guī)范。第二，專門的行政機關(guān)組織法。我國這方面的法律、法規(guī)較多，有《中華人民共和國國務(wù)院組織法》①，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)②，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》①等。此外，國務(wù)院的許多部委和直屬機構(gòu)，以及省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等也制定有專門的組織通則或簡則。第三，部門行政法律、法規(guī)中關(guān)于行政機關(guān)設(shè)置及其職權(quán)職責的規(guī)定。這類條款幾乎在每一部門行政法律文件中都有。如《中華人民共和國海關(guān)法》②第3條規(guī)定： “國務(wù)院設(shè)置海關(guān)總署，統(tǒng)一管理全國海關(guān)。國家在對外開放的口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地點設(shè)立海關(guān)�！�…”；第4條規(guī)定：“海關(guān)可以行使下列權(quán)力：……”。再如，《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》③第2條規(guī)定：“在中華人民共和國國際通航的港口、機場及陸地邊境和國界江河的口岸(以下簡稱國境口岸)，設(shè)立國境衛(wèi)生檢疫機關(guān)，依照本法規(guī)定實施傳染病檢疫、監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國國境衛(wèi)生檢疫工作。”此外，行政機關(guān)組織法還包括一些有關(guān)機構(gòu)改革的臨時性規(guī)范文件，如國務(wù)院推行的“三定方案”等。

三、行政機關(guān)組織法的基本內(nèi)容

健全的立法須有完備的內(nèi)容，內(nèi)容的完備與否直接影響到法之功能的有效發(fā)揮。從現(xiàn)行有效的《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》的規(guī)定來看，行政機關(guān)組織法主要涉及行政機關(guān)的組成、設(shè)置、性質(zhì)、隸屬關(guān)系、職責權(quán)限、任職期限、工作原則以及副職設(shè)置等內(nèi)容。這些規(guī)定固然對行政機關(guān)的規(guī)制起了一定作用，但有很大局限性。從應(yīng)然狀態(tài)看，行政機關(guān)組織法應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：

(一)行政機關(guān)的性質(zhì)與地位

性質(zhì)與地位是指行政機關(guān)在整個國家機構(gòu)或整個行政組織系統(tǒng)中所具有的最基本的性質(zhì)和職權(quán)職責。如憲法典第85條規(guī)定：“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)�！边@一條界定了國務(wù)院的性質(zhì)——最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，及國務(wù)院的地位——最高國家行政機關(guān)。又如<民族區(qū)域自治法》第15條規(guī)定了自治地方人民政府的特有性質(zhì)——民族自治地方的自治機關(guān)，及地位——對本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作，各民族自治地方的人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都應(yīng)服從國務(wù)院。

(二)行政機關(guān)的設(shè)置及權(quán)限

行政機關(guān)的設(shè)置及權(quán)限是行政機關(guān)組織法的核心內(nèi)容，應(yīng)予以明確規(guī)定。由于設(shè)置行政機關(guān)的多少直接決定著公民負擔的大小以及公民活動受限制的程度，因此只能依法進行。行政機關(guān)的權(quán)限即行政機關(guān)職權(quán)的界限，包括行政機關(guān)的職權(quán)大小及限制性條款等，也必須明確地規(guī)定在組織法中。只有這樣，才能劃清各機關(guān)之間權(quán)力妁界限，防止越權(quán)和濫用職權(quán)，并減少由于權(quán)限交叉而造成的糾紛，提高管理效率。
行政機關(guān)的設(shè)置還是一個程序問題，行政機關(guān)組織法除了要規(guī)定行政機關(guān)的設(shè)置標準和規(guī)模之外，還應(yīng)對行政機關(guān)的設(shè)置程序作出規(guī)定，以避免行政機關(guān)設(shè)置過程中的隨意性和人為因素的干預(yù)，確保行政機關(guān)設(shè)置的科學性。所謂行政機關(guān)的設(shè)置程序，是指行政機關(guān)的設(shè)立、撤銷或合并的程序。根據(jù)《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》和《國務(wù)院行政機構(gòu)和編制條例》的規(guī)定，國務(wù)院組成部門的設(shè)置有國務(wù)院總理提請全國人民代表大會決定，在全國人民代表大會閉會期間，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會決定；國務(wù)院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)，部委管理的國家局以及國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置由國務(wù)院決定；國務(wù)院各部門內(nèi)部司局級機關(guān)的設(shè)置由國務(wù)院決定；地方省級人民政府各工作部門的設(shè)置由國務(wù)院批準；地方各級人民政府工作部門的設(shè)置由上一級人民政府批準。

(三)行政機關(guān)之間的關(guān)系

行政機關(guān)之間的關(guān)系實際上涉及的是行政權(quán)力在不同行政機關(guān)之間的分配和劃分，主要應(yīng)由行政機關(guān)組織法予以調(diào)整和規(guī)范。行政機關(guān)之間的關(guān)系可分為縱橫兩大類型的關(guān)系。
1．縱向關(guān)系
行政機關(guān)之間的縱向關(guān)系，是指在行政組織系統(tǒng)中基于隸屬性所形成的上下級行政機關(guān)之間的關(guān)系。這種關(guān)系又可分為兩種：一種是領(lǐng)導關(guān)系，即上下級行政機關(guān)之間的命令與服從關(guān)系。在領(lǐng)導關(guān)系中，上級行政機關(guān)享有命令、指揮和監(jiān)督等項權(quán)力，有權(quán)對下級機關(guān)違法或不當?shù)臎Q定等行為予以改變或撤銷。下級行政機關(guān)負有服從、執(zhí)行上級行政機關(guān)決定、命令的義務(wù)，不得違背或拒絕，否則就要承擔一定的法律后果。上下級行政機關(guān)之間的領(lǐng)導關(guān)系具體又有垂直領(lǐng)導關(guān)系和雙重領(lǐng)導關(guān)系兩種類型。垂直領(lǐng)導關(guān)系中的行政機關(guān)，一般只直接接受某個上級行政機關(guān)的領(lǐng)導，如地方海關(guān)只接受海關(guān)總署領(lǐng)導。雙重領(lǐng)導關(guān)系中的行政機關(guān)則要同時接受兩個上級行政機關(guān)的直接領(lǐng)導，如地方各級公安機關(guān)既要接受上級公安機關(guān)的領(lǐng)導，又要接受本級人民政府的領(lǐng)導。另一種是指導關(guān)系，即上下級行政機關(guān)之間的一種行業(yè)或業(yè)務(wù)上的指導與監(jiān)督關(guān)系。在指導關(guān)系中，上級主管部門享有業(yè)務(wù)上的指導權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但沒有對下級行政機關(guān)的直接命令、指揮權(quán)。上下級行政機關(guān)之間究竟應(yīng)實行垂直領(lǐng)導關(guān)系、雙重領(lǐng)導關(guān)系抑或是指導關(guān)系，應(yīng)根據(jù)他們的性質(zhì)及職權(quán)要求等來確定，并由行政機關(guān)組織法加以規(guī)定。
2．橫向關(guān)系
行政機關(guān)之間的橫向關(guān)系，指無隸屬關(guān)系的行政機關(guān)之間的關(guān)系。兩個行政機關(guān)，不管是否處于同一等級，只要他們無隸屬關(guān)系，概屬橫向關(guān)系。這種關(guān)系又有三種情況：一種是權(quán)限劃分關(guān)系，如人民政府各部門之間的權(quán)限劃分，這類權(quán)限劃分的結(jié)果是各種行政管轄權(quán)。第二種是公務(wù)協(xié)助關(guān)系，又稱職務(wù)上的協(xié)助，是指對于某一事務(wù)無管轄權(quán)的行政機關(guān)，基于有管轄權(quán)行政機關(guān)的請求，依法運用職權(quán)予以協(xié)助。這種公務(wù)協(xié)助關(guān)系在我國的組織法中并不少見。例如，《海關(guān)法》第7條規(guī)定，海關(guān)執(zhí)行公務(wù)受到抗拒時，可請求公安機關(guān)和人民武裝警察部隊提供職務(wù)協(xié)助。第三種是監(jiān)督制約關(guān)系，如審計部門、監(jiān)察部門、財政部門與其他行政機關(guān)就有這種監(jiān)督與制約關(guān)系�！吨腥A人民共和國審計法》①第2條規(guī)定：“國家實行審計監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機關(guān)。國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督�！� 《中華人民共和國行政監(jiān)察法》②第2條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，依照本法對國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察�！�

(四)基本工作制度與法律責任

基本工作制度是指行政機關(guān)辦理業(yè)務(wù)、開展內(nèi)部活動的主要工作原則、方式和方法，如民主集中制、首長負責制和會議制度等。這些基本工作制度與行政機關(guān)的結(jié)構(gòu)形式、層級關(guān)系，乃至國家性質(zhì)都密切相關(guān)，應(yīng)予明確地規(guī)定在行政機關(guān)組織法中。就首長負責制而言，<國務(wù)院組織法》第2條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負責制�？偫眍I(lǐng)導國務(wù)院的工作。副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作�！薄兜胤浇M織法》第62條規(guī)定：“地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長分別主持地方各級人民政府的工作�！本蜁�議制度而言， 《國務(wù)院組織法》第4條規(guī)定：“國務(wù)院會議分為國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院全體會議由國務(wù)院全體成員組成。國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成�？偫碚偌�和主持國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。”《地方組織法》第62條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府會議分為全體會議和常務(wù)會議�！�…省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長召集和主持本級人民政府全體會議和常務(wù)會議。政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定�！�
法律責任是指違反行政機關(guān)組織法的規(guī)定，有關(guān)責任人員和機關(guān)、機構(gòu)應(yīng)承擔什么樣的法律后果。對此，我國現(xiàn)行的各個組織法還沒有規(guī)定，這不能不說是一個缺陷。從立法技術(shù)上看，如果一個法律規(guī)范沒有法律責任，那么這個法律規(guī)范就是不科學的，至少是不完整的，不僅難以貫徹實施，而且削弱了其應(yīng)有的威懾作用。因此，亟待完善行政機關(guān)組織法中關(guān)于法律責任的規(guī)定。

(五)其他事項

除上述內(nèi)容外，行政機關(guān)組織法還需要規(guī)定一些其他的事項，如本法的立法依據(jù)、生效要件等。同時對于行政機關(guān)的編制管理也應(yīng)作必要的原則性規(guī)定。


① 鄒鈞：《日本行政管理概論》，吉林人民出版社1986年版，第65頁。
① 1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第5次會議通過，1982年12月10日全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長令第14號公布施行。
② 1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，根據(jù)1982年12月 10日第五屆全國人民代表大會第五次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的若干規(guī)定的決議》第一次修正，根據(jù)1986年 12月2日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第二次修正，根據(jù)1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第三次修正。
① 1984年5月3日第六屆全國人民代表大會第2次會議通過，1984年5月31日中華人民共和國主席令第13號公布。
② 1987年1月22日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過， 1987年1月22日中華人民共和國主席令第51號公布。
③ 1986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過， 1986年12月2日中華人民共和國主席令第46號公布。
① 1994年8月31日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過，1994年8月31日中華人民共和國主席令第32號公布。
② 1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過， 1997年5月9日中華人民共和國主席令第85號公布。