(三)城市應(yīng)急管理保障系統(tǒng)
如前文所述，應(yīng)急管理保障系統(tǒng)也是具體實(shí)施防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、重
建等工作的過程，該系統(tǒng)的建立不是一勞永逸的過程，而是必須不斷完
善的。當(dāng)前來看，城市要建立起“反應(yīng)迅速、組織科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的城
市應(yīng)急管理體系，需要考慮多方面的因素。不僅要考慮到城市獨(dú)特的
自然地理、歷史文化、人口規(guī)模、政治地位等因素，還要考慮現(xiàn)行體制的
改革與轉(zhuǎn)型，尤其考慮到如何從理念和思維方式層面賦予未來的應(yīng)急
管理體制以新的面貌。當(dāng)然，我們還要借鑒國外一些國家有益的經(jīng)驗(yàn)
和做法，不斷完善我們的應(yīng)急管理體制�；�于以上認(rèn)識，我國城市在應(yīng)
急管理保障系統(tǒng)的構(gòu)建方面應(yīng)該有以下幾個(gè)方面的突破。
1．加強(qiáng)對突發(fā)事件管理的立法
新的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)必須有明確的法律依據(jù)。在考慮自身獨(dú)特性前
提下，廣泛借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)。我國城市危機(jī)法律體系應(yīng)該由以下幾
個(gè)部分構(gòu)成：(1)國家層面的法律、法規(guī)和規(guī)定；(2)城市突發(fā)事件管
理法規(guī)和規(guī)章；(3)國家和地方的司法解釋。這里的重點(diǎn)是作為地方
防災(zāi)減災(zāi)母法性質(zhì)的城市突發(fā)事件管理法規(guī)。對這部法規(guī)所規(guī)定的突
發(fā)性公事件做出明確的界定，對組成城市突發(fā)性公共管理體制的各政
府機(jī)構(gòu)及職能、對城市范圍內(nèi)緊急狀態(tài)宣布條件和程序、對市和各區(qū)縣
突發(fā)性事件管理的職責(zé)分工、對突發(fā)性事件管理中城市政府與中央有
關(guān)部門的關(guān)系、對用于抗災(zāi)減災(zāi)的資金撥付、使用和監(jiān)督、對緊急狀態(tài)
下其他人力和物力資源的調(diào)配權(quán)限的使用等作出明確的規(guī)定。城市可
以成立一個(gè)由多個(gè)領(lǐng)域?qū)＜医M成的危機(jī)立法小組，收集和研究國外和
我國港臺地區(qū)的相應(yīng)法律法規(guī)，以資借鑒。
2．重視減災(zāi)和預(yù)防
如前文所述，“危機(jī)生命周期”理論已經(jīng)為世界許多國家和地區(qū)所
采用，成為危機(jī)管理規(guī)范化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)。其中，減災(zāi)和預(yù)
防為突發(fā)事件管理的事前環(huán)節(jié)，應(yīng)急和恢復(fù)分別為事中和事后的管理
環(huán)節(jié)。很明顯，應(yīng)急管理并不是在突發(fā)事件發(fā)生之后才展開的。國外
危機(jī)管理的一個(gè)很重要的趨勢是，越來越重視危機(jī)或突發(fā)事件前的減
災(zāi)和預(yù)防工作。防范為主，準(zhǔn)備在先，是新的應(yīng)急管理模式與傳統(tǒng)危機(jī)
管理模式的根本區(qū)別。聯(lián)合國十年減災(zāi)行動、國外的可持續(xù)發(fā)展理論、
精明成長理念(Smart Growth)和我國新近提出的科學(xué)發(fā)展觀，都可以看
成人們在減災(zāi)方面所做出的戰(zhàn)略思考與努力。而各種防災(zāi)預(yù)案的制
定、應(yīng)急演練、個(gè)人生存知識和技巧的培訓(xùn)則可視為人們在危機(jī)預(yù)防環(huán)
節(jié)所做出的努力。
我國城市在構(gòu)建新型的應(yīng)急管理體制過程中，決策者應(yīng)在觀念上
實(shí)現(xiàn)從“災(zāi)后反應(yīng)文化”向“危機(jī)預(yù)防文化”的轉(zhuǎn)變，要特別關(guān)注危機(jī)管
理中的減災(zāi)和預(yù)防階段，加強(qiáng)制度建設(shè)，這是解決問題之本，是解決問
題之源。減災(zāi)和預(yù)防有許多工作可做，其中的重中之重當(dāng)屬減災(zāi)教育
和城市規(guī)劃。
3．構(gòu)建政府和社會共治的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)
應(yīng)急管理是一項(xiàng)公共性很強(qiáng)的管理活動。如果把它看成一項(xiàng)公共
服務(wù)的話，則政府不應(yīng)被視為唯一供應(yīng)者和生產(chǎn)者。企業(yè)、非政府組織
和個(gè)人在防災(zāi)減災(zāi)工作中扮演著重要角色，應(yīng)被視為合作供應(yīng)者或生
產(chǎn)者(Co-Providers 0r co·Producers)。唯有如此，應(yīng)急管理才能取得預(yù)
期的效果。我國城市應(yīng)急管理體系的構(gòu)建也要發(fā)揮以下三大力量的作
用。應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)“堅(jiān)持社會廣泛參與的原則。調(diào)動全社會各
方面的積極性，把社會、民眾的參與同政府管理有效地結(jié)合起來，形成
政府、企事業(yè)單位和志愿者隊(duì)伍相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)對體制，實(shí)現(xiàn)
突發(fā)公共事件應(yīng)對的社會化�！雹�
4．加強(qiáng)政府間的橫向和縱向互助合作
一旦危機(jī)發(fā)生后，作為危機(jī)管理最重要主體的政府需要根據(jù)危機(jī)
發(fā)生的嚴(yán)重程度、影響范圍、損失大小決定資源的調(diào)撥。有時(shí)危機(jī)造成
的嚴(yán)重后果已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)地方政府所能承受的能力，正因?yàn)槿绱恕?br>許多國家都十分重視危機(jī)發(fā)生時(shí)政府間的橫向和縱向互助合作，并將
這種合作以法律的形式固定下來，以便在必要時(shí)快捷、有序調(diào)動各方面
的資源，拯救人的生命，減少財(cái)產(chǎn)損失，恢復(fù)正常秩序，重建家園。真正
做到一方有難，八方支援。
日本東京都就與周邊八個(gè)都縣市簽訂了相互救援的區(qū)域合作協(xié)
定。②美國在這方面的制度更為完善，其危機(jī)管理的政府間合作可分
為橫向和縱向兩大類，前者又可分為三個(gè)層面：(1)州內(nèi)地方政府之間
的合作，如美國密歇根州突發(fā)事件治理法案第410款就規(guī)定，自治市和
縣可以與其他縣、自治市、公共代理機(jī)構(gòu)、民族國家聯(lián)盟，或者私人部門
代理，或者其他所有實(shí)體達(dá)成相互救援或者互惠救援協(xié)議；④(2)州際
之間的合作。美國聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助法第611款規(guī)定，聯(lián)
邦應(yīng)急管理總署署長對州際突發(fā)事件防御公約負(fù)有鼓勵、審查和協(xié)調(diào)
的責(zé)任；(3)州與鄰國之間的合作，美國聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助
法第612款規(guī)定，聯(lián)邦應(yīng)急管理總署署長應(yīng)當(dāng)向州提供所有可行的救
助，用于該州簽訂與鄰國(即墨西哥和加拿大)的突發(fā)事件防御互助協(xié)
定。就縱向而言，美國政府問的合作有兩種：(1)州政府和地方政府之
間；(2)聯(lián)邦、州和地方政府之間。各州和聯(lián)邦的突發(fā)事件應(yīng)急管理法
的一個(gè)中心目標(biāo)就是如何在必要時(shí)傾全州或全國之力應(yīng)對不測事件。
城市應(yīng)該在糧食、蔬菜、能源、水等方面尋求與周邊省市的密切合
作。可以在資源、設(shè)施和服務(wù)等領(lǐng)域與這些省市簽訂突發(fā)事件救援互
助協(xié)議。同時(shí)，在城市內(nèi)部應(yīng)鼓勵市內(nèi)各相鄰區(qū)縣之間簽訂性質(zhì)類似
的協(xié)議。就縱向而言，城市要特別處理好市政府和省政府乃至中央政
府及其各部門之間的合作關(guān)系。2004年11月出臺的《北京市突發(fā)公
共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確了應(yīng)急管理中堅(jiān)持屬地為主的原則。即實(shí)
行屬地管理，專業(yè)處置，由地方政府統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)所轄地區(qū)的中央機(jī)
關(guān)、企事業(yè)單位。當(dāng)突發(fā)事件超出北京市控制范圍時(shí)，提請黨中央、國
務(wù)院批準(zhǔn)成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會”。這是一個(gè)良好的開
端，但還需要從法律上作進(jìn)一步的規(guī)范，如在何種情形下、通過何種程
序請求中央政府的介入。
5．構(gòu)建專家系統(tǒng)，加強(qiáng)減災(zāi)科研
防災(zāi)減災(zāi)工作既是一項(xiàng)公共性很強(qiáng)的管理活動，也是專業(yè)性很強(qiáng)
的具體工作。專業(yè)化是當(dāng)今危機(jī)管理的一個(gè)重要特點(diǎn)。許多國家都建
立了各方面的減災(zāi)科研系統(tǒng)。例如在澳大利亞，聯(lián)邦政府的主要危機(jī)
管理部門是聯(lián)邦應(yīng)急管理署，屬國防部管轄，負(fù)責(zé)全國性的危機(jī)管理事
務(wù)。該署設(shè)有全國危機(jī)應(yīng)急管理學(xué)院，主要從事研究和培訓(xùn)工作，并承
擔(dān)全國危機(jī)計(jì)劃的制訂。
美國聯(lián)邦災(zāi)難救濟(jì)和突發(fā)事件救助法第306款規(guī)定，聯(lián)邦政府在
突發(fā)性事件的管理中可以聘用專家和顧問。①美國聯(lián)邦應(yīng)急管理總署
(FEMA)還建立了與高校合作的應(yīng)急管理研究項(xiàng)目。同時(shí)，美國還以
大學(xué)和學(xué)院為基礎(chǔ)建立了危機(jī)和應(yīng)急管理研究、訓(xùn)練和信息中心。
城市應(yīng)建立由減災(zāi)協(xié)會、科研單位、大專院校等多領(lǐng)域或單位專家
學(xué)者組成的應(yīng)急管理專家委員會作為專家支持系統(tǒng)，展開各種突發(fā)事
件的研究。在研究過程中既應(yīng)注重國外的優(yōu)秀成果，也要總結(jié)我們自
身的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。應(yīng)將重大典型的自然和人為危機(jī)的應(yīng)對和處理編寫成
危機(jī)管理案例，建立案例庫，并編制年度減災(zāi)白皮書，出版危機(jī)統(tǒng)計(jì)年
鑒，作為科研、教育和培訓(xùn)之用。同時(shí)，也應(yīng)加快開發(fā)緊急指揮決策支
持系統(tǒng)軟硬件技術(shù)，以提升危機(jī)事故緊急處置指揮能力。
6．及時(shí)向公眾發(fā)布防災(zāi)信息
有效地通過媒體和社區(qū)傳播信息，可以幫助市民盡快從危機(jī)事件
的沖擊中恢復(fù)到正常狀態(tài)。因此，防災(zāi)信息的發(fā)布必須是及時(shí)有效的，
保證公眾可以通過多種方式獲得危機(jī)信息。常用的信息公布方式有：
通過警察、應(yīng)急人員、電話系統(tǒng)聯(lián)系或者通過大喇叭廣播來發(fā)布預(yù)警信
息②；通過媒體提醒公眾；建立公共安全網(wǎng)站；將個(gè)人持有的手機(jī)作為
信息終端。
7．設(shè)立危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防御基金
改變目前的財(cái)政專項(xiàng)撥款制度，設(shè)立城市危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防御基金，并以
法的形式加以明確和規(guī)定。防御基金由四個(gè)方面構(gòu)成：一是本市的年
度財(cái)政專項(xiàng)撥款；二是上級政府支持本市防災(zāi)減災(zāi)的劃撥款項(xiàng)；三是本
市為危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)防御所籌得的捐款、贈品、遺贈；四是基金投資國債和有
穩(wěn)定回報(bào)的其他債券所得。
8．重視保險(xiǎn)在減災(zāi)中的作用
危機(jī)保險(xiǎn)在歐美和日本等發(fā)達(dá)國家的防災(zāi)減災(zāi)中越來越受到重
視，成為應(yīng)急管理研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。保險(xiǎn)的功效不僅在于危機(jī)發(fā)
生后的貨幣補(bǔ)償，更重要的是圍繞這種補(bǔ)償所延伸出來的其他社會
功效。
首先，它可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，政府不再是唯一的救災(zāi)救濟(jì)主體。
由于有危機(jī)保險(xiǎn)做保障，災(zāi)民災(zāi)后會很快得到補(bǔ)償，重建家園，盡快恢
復(fù)生產(chǎn)和社會秩序。
其次，它可以推進(jìn)政府和社會的共治。危機(jī)保險(xiǎn)具有很重要的公
共性特征，尤其是那些諸如地震、洪水、颶風(fēng)等巨災(zāi)，政府或政府出資的
再保險(xiǎn)公司一般會是民營保險(xiǎn)公司為危機(jī)保險(xiǎn)實(shí)行再保險(xiǎn)的對象。結(jié)
果，個(gè)人或企業(yè)、保險(xiǎn)公司和政府構(gòu)成了危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)共治的網(wǎng)絡(luò)。從
利益角度看，保險(xiǎn)公司為了自己和客戶利益必然要對危機(jī)進(jìn)行損失分
析，內(nèi)容包括潛在的危機(jī)損失分析、危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)分析和建立危機(jī)數(shù)據(jù)庫。
一些保險(xiǎn)公司甚至?xí)�請有關(guān)領(lǐng)域的專家來做這項(xiàng)工作。在此基礎(chǔ)上，
保險(xiǎn)公司會制定一系列防災(zāi)措施來減少風(fēng)險(xiǎn)，包括向客戶宣傳和介紹
如何防止危機(jī)損失，以此提高人們的防災(zāi)減災(zāi)意識。因此，保險(xiǎn)公司成
為減災(zāi)的一支重要力量。就政府而言，作為危機(jī)保險(xiǎn)的一個(gè)重要利益
相關(guān)方(再保險(xiǎn)人或強(qiáng)制保險(xiǎn)方)，它也必須加強(qiáng)對危機(jī)問題的研究，
采取切實(shí)可行的措施，預(yù)防和減少危機(jī)的發(fā)生，降低危機(jī)造成的損失。
個(gè)人作為被保險(xiǎn)人，理應(yīng)遵守國家的法律規(guī)定，并履行合同范圍內(nèi)的防
災(zāi)抗災(zāi)措施。因此，危機(jī)保險(xiǎn)也可以說是防災(zāi)減災(zāi)的一種制度化安排。
9．重視災(zāi)后的心理撫慰工作
突發(fā)事件往往事發(fā)突然，而且極易造成重大的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損
失。事件的突然發(fā)生和事故現(xiàn)場的駭人景象通常會給現(xiàn)場人員的心理
產(chǎn)生較大的影響。為了防止當(dāng)事人及相關(guān)人員產(chǎn)生心理障礙，幫助他
們走出絕望和無助的心態(tài)，最大限度地降低社會負(fù)面影響，心理專家有
組織地介入治療，是事故善后處理工作中一個(gè)不可或缺的內(nèi)容。
為了做好災(zāi)后的心理撫慰工作，城市可以集中部分專家成立心理
危機(jī)與干預(yù)中心。該中心成立后，正常狀態(tài)下可以提供一般的心理咨
詢服務(wù)，危機(jī)狀態(tài)下可以為本市乃至其他地方的公民提供災(zāi)后心理干
預(yù)和支持。