第八章 審理農(nóng)村征地補償款
分配糾紛案件的建議
第一條村民因在主張征地補償款分配時享有村民同等待遇而與村集體組
織發(fā)生糾紛的，適用本意見。
【該條款界定了本意見的適用范圍，只針對村民不服村集體組織制定的征地
補償款分配方案，進而起訴要求享有與其他村民同等分配權(quán)利、取得同額補償款
的糾紛�！�
第二條村民因征地補償款的分配主張享有村民同等待遇而與村集體組織
發(fā)生糾紛的，屬平等民事主體之間的糾紛，當(dāng)事人起訴到人民法院，符合民事訴
訟法第108條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
【理由：根據(jù)土地管理法第8條、第10條規(guī)定，農(nóng)村的土地除法律規(guī)定屬于
國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體
所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個
以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者
村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟
組織經(jīng)營、管理。因此，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)為三級制的“農(nóng)民集體所有”，
即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組
織中的農(nóng)民集體所有”。如被征用地為某一農(nóng)民集體所有，則征地補償款亦應(yīng)屬
該農(nóng)民集體所有，征地補償款為該集體所有成員的共有財產(chǎn)；如該農(nóng)民集體決定
分配補償款，則應(yīng)予以等額分配，作為該集體的每一個成員均享有同等權(quán)利。故
因未享有村民同等待遇而與村集體組織發(fā)生糾紛的，應(yīng)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與
其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，根據(jù)最高人民法院研究室《關(guān)于人民法院對
農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》(法研[2001]51號)和
《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否
受理問題的答復(fù)》(法研[2001]116號)的意見，此類案件應(yīng)作為民事案件予以受
理。
第三條村民起訴分配征地補償款的同時請求確認土地承包經(jīng)營權(quán)的，對
確認土地承包經(jīng)營權(quán)的請求，不屬人民法院受理民事訴訟的范圍。
【理由：根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部
門分別依照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負責(zé)全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)。
縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負責(zé)本行
政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)
村土地承包及承包合同管理。第23條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包
方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營
權(quán)。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)的確認歸屬縣級以上地方人民政府，納入其對農(nóng)村土
地承包進行指導(dǎo)的職責(zé)范圍，不屬人民法院受理民事訴訟的范圍�！�
第四條村民主張就征地補償款的分配享有村民同等待遇而與村集體組織
發(fā)生糾紛的，案由確定為“征地補償款分配糾紛”；如征地補償款的性質(zhì)明確為土
地補償款或勞力安置費，則案由分別為“土地補償款分配糾紛”、“勞力安置費分
配糾紛”。 ，
【理由：此類案件的案由統(tǒng)一確定為“征地補償款分配糾紛”，既體現(xiàn)爭議標
的，又體現(xiàn)糾紛主體是村民與村集體組織之間就征地補償費用的分配產(chǎn)生的爭
議。如爭議的款項能夠具體確定為土地補償款或勞力安置費，則在案由中直接
冠以具體的細項。有的認為案由中應(yīng)加上“農(nóng)村”二字，明確為“農(nóng)村征地補償款
分配糾紛”。我們認為，我國的土地所有權(quán)只有兩類，一類是國家所有，即城市市
區(qū)的土地；一類是集體所有，即農(nóng)民集體所有，包括農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地(除由
法律規(guī)定屬于國家所有的以外)，因此，征地的對象只能是農(nóng)民集體所有的土地，
并不僅限于農(nóng)村，城市郊區(qū)的土地征用也會發(fā)生類似糾紛，故案由無須點明“農(nóng)
村”二字。】
第五條村民主張就征地補償款的分配享有村民同等待遇而與村集體組織
發(fā)生糾紛的，以主張權(quán)利受侵害的村民個人為原告。
【理由：征地補償款分配糾紛案件中，村集體組織均是采取按人平均分配補
償款的做法，而非按承包戶分配，因此，主張權(quán)利受侵害的應(yīng)為未享有村民同等
待遇的個人�！�
第六條村民委員會、村民小組依法享有訴訟主體資格。
征地補償款由村民委員會持有并由村民委員會制定分配方案，以村民委員
會為被告；征地補償款由村民委員會持有、分配方案由村民小組制定，或征地補
償款由村民小組持有、分配方案由村民委員會制定的，以村民委員會和村民小組
為共同被告；征地補償款由村民小組持有并由村民小組制定分配方案，以村民小
組為被告。
村民委員會和村民小組為共同被告的，由村民委員會和村民小組共同承擔(dān)
責(zé)任。
【理由：該條款有兩層含義，…一是確認村民小組的訴訟主體資格，二是明確村
民小組與村民委員會的訴訟主體地位。目前，在農(nóng)村土地被征用過程中，作為被
征地單位與征地單位簽訂合同的是村民委員會，征地補償款是撥人村民委員會
賬戶，然后由村民委員會將補償款發(fā)放至相關(guān)村民小組，再由村民小組具體核
查，并制作分配方案向村民委員會報批。實踐中，村民小組和村民委員會的訴訟
主體地位如何確立有爭議。
首先，村民小組是否具備訴訟主體資格。一種意見認為村民小組具備訴訟
主體資格，理由為：根據(jù)土地管理法第10條規(guī)定，村民小組對集體土地享有經(jīng)營
管理權(quán)；《農(nóng)村土地承包法》第12條的規(guī)定，村民小組可以作為發(fā)包方。實際生
活中，也是由村民小組管理各自的集體土地，由村民小組向村民委員會領(lǐng)取各自
的征地補償款，由村民小組各自制定具體的分配方案，因此，村民小組具備訴訟
主體資格。另一種意見認為村民小組不具備訴訟主體資格，因村民小組僅是村
民委員會授權(quán)下的類似辦事機構(gòu)的組織，沒有獨立的財產(chǎn)，沒有住所，不能獨立
承擔(dān)民事責(zé)任，不具備民事訴訟法規(guī)定的其他組織的資格。我們傾向于認定村
民小組具備訴訟主體資格。我國民法只規(guī)定兩類民事主體：自然人和法人，而
《民事訴訟法》規(guī)定的民事訴訟主體除自然人和法人外，還有其他組織，所謂“其
他組織”系指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。
應(yīng)該說，我國民法與民事訴訟法有關(guān)主體的規(guī)定是存在矛盾的。有學(xué)者提出民
事主體還應(yīng)包含第三類，即可獨立承擔(dān)民事責(zé)任的非法人組織，否則由《民事訴
訟法》規(guī)定的“其他組織”承擔(dān)民事責(zé)任沒有實體法依據(jù)。這種主張有其合理性
和實踐意義，但在法律未作修改之前，僅能依民事訴訟法的規(guī)定確定村民小組是
否具備訴訟主體資格，而能否獨立承擔(dān)民事責(zé)任是決定村民小組能否成為訴訟
主體的關(guān)鍵。根據(jù)上述法律規(guī)定，村民小組雖不是集體土地的所有人，卻是集體
土地的管理者，其權(quán)利來源于該集體全體成員的授權(quán)，其義務(wù)也應(yīng)由該集體的全
體成員承擔(dān)；且在實踐中，村民小組也實際持有集體財產(chǎn)，因此，村民小組具備承
擔(dān)民事責(zé)任的能力，可以成為民事訴訟主體。
其次，村民小組與村民委員會訴訟主體地位如何確定，是必須共同參加訴訟
還是可單獨參加訴訟，兩者的責(zé)任承擔(dān)形式為何。根據(jù)上述分析，我們認為，以
征地補償款的實際持有情況和分配方案的具體制定情況為判斷標準，不僅符合
權(quán)利義務(wù)對等原則，而且也便于案件的審理和判決的執(zhí)行，當(dāng)村民委員會和村民
小組共同作為一方當(dāng)事人時，其所承擔(dān)的付款責(zé)任應(yīng)是共同責(zé)任，不存在法律上
的連帶責(zé)任�！� 第七條審理征地補償款分配糾紛案件，應(yīng)按照《村民委員會組織法》的規(guī)
定，尊重村民委員會的自治權(quán)，以村民委員會議定的分配原則、辦法以及村規(guī)民
約為依據(jù)，但對村民委員會議定的分配原則、辦法以及村規(guī)民約的合法性，人民
法院應(yīng)依職權(quán)進行審查。
【理由：根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，我國農(nóng)村實行村民自治，村民委員
會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，由村民委員會
管理本村事務(wù)，有關(guān)征地補償款的分配問題，屬村內(nèi)公共事務(wù)，因此，尊重村民委
員會的自治權(quán)是處理此類糾紛案件的前提條件。但在目前我國農(nóng)村，村民的法
律意識薄弱，且殘余封建思想仍存在，故在行使自治權(quán)的過程中難免出現(xiàn)違法現(xiàn)
象。因此，作為審判機關(guān)，在尊重村民委員會自治權(quán)的同時，也應(yīng)依法對自治權(quán)
行使的合法性進行審查，村民委員會組織法也有關(guān)于村規(guī)民約的內(nèi)容不得與憲
法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)
權(quán)利的規(guī)定。鑒于我國不存在違憲審查制度，故有關(guān)村規(guī)民約的合法性問題只
能在審理具體案件時由人民法院一并審查。】
第八條對分配原則、辦法、村規(guī)民約的合法性的審查應(yīng)包括程序性審查和
實體性審查。分配原則、辦法、村規(guī)民約的制定應(yīng)符合《村民委員會組織法》的規(guī)
定，由村民會議討論決定。村民會議應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加
或者有本村2／3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過，
決定的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人
身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。
【本條規(guī)定的是審查村規(guī)民約合法性的原則，主要依據(jù)村民委員會組織法的
規(guī)定以及我國的法律、政策的規(guī)定進行審查�！�
第九條分配原則、辦法、村規(guī)民約的制定程序不符合《村民委員會組織法》
規(guī)定的，應(yīng)以程序違法直接認定分配原則、辦法、村規(guī)民約無效；分配原則、辦法、
村規(guī)民約的規(guī)定內(nèi)容與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，或侵犯村民的人
身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的，應(yīng)認定與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相
抵觸或侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容無效。
【理由：對認定全部無效和部分無效的后續(xù)處理，存在五種意見。
第一種意見認為，無論是全部還是部分無效，均應(yīng)由村民委員會重新召開村
民會議討論決定，案件中止審理。
第二種意見認為，如是因程序不合法導(dǎo)致村規(guī)民約無效的，可在審理過程中
指定一定期限要求村民委員會或村民小組重新作出，若村民委員會或村民小組
拒絕重新作出或作出的仍然與原來內(nèi)容一致，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)作出實體判決；如
是因內(nèi)容違法導(dǎo)致村規(guī)民約部分或全部無效的，由法院依職權(quán)作出實體處理。
第三種意見認為，無論全部還是部分無效，法院均可依職權(quán)作出實體判決，
這不僅具有實踐的可操作性，而且有利于案件的及時審結(jié)。
第四種意見認為，如全部無效，則先裁定駁回村民的起訴，待村民會議重新
怍出決定；如果村民不服新決定的，再另行起訴；如部分無效的，則可直接進行村
民資格的審查并作出判決。
本條規(guī)定的主旨在于分配原則、辦法、村規(guī)民約確認無效后如何處理。實踐
中對此問題的認識分歧較大。上述四種觀點，各有利弊：第一種意見——既然認
定無效，就要求村民委員會對無效的決定重新召開村民會議討論決定，符合村民
自治的規(guī)定，但以何種形式要求村民委員會重新召開村民會議作出決定，如村民
會議仍維持原決定的，該怎么處理，如村民會議遲遲未作決定案件的，中止是否
就無限期拖延，等等，均須予以考慮。第二種意見——對村民委員會或村民小組
拒絕重新作出決定，法院依何種標準作出實體判決是個問題，同理，認定部分無
效的，雖然不存在重新召開村民會議和拖延案件審理的問題，但如征地補償款已
按人數(shù)全額分配完畢，即使主張權(quán)利的村民應(yīng)享有分配權(quán)，其權(quán)利如何保障，且
征地補償款金額是確定的，按人均分配，多一人與少一人，每人的分配金額不相
同，應(yīng)以何種標準判決，涉及案件事實問題。第三種意見——雖然便于案件審
理，但違反村民自治原則，有法院代為分配之嫌，且忽視了不同分配方案會導(dǎo)致
不同的人均分配數(shù)額這一問題。第四種意見——認定部分無效的，存在與上述
第二種意見同樣的問題；認定全部無效的，裁定駁回起訴是否有法律依據(jù)，對村
民委員會重新召開村民會議討論是否有強制措施，如沒有相應(yīng)措施，對主張權(quán)利
的村民將無法提供切實有力的司法保護。
第五種意見認為，造成上述困撓的原因在于我國沒有實行違憲審查制度，如
前所述，對村規(guī)民約的合法性審查只能在個案中進行，這種審查是審判機關(guān)依職
權(quán)進行的，如確認無效亦應(yīng)作出相關(guān)處理。對因程序不合法認定全部無效的，可
先行判決村民委員會在規(guī)定期限內(nèi)重新召開村民會議作出決定，且該判決是終
審的，如村民委員會在規(guī)定期限內(nèi)不履行，從期滿之日起，對村民委員會按日處
以罰款，并向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出司法建議，要求其履行指導(dǎo)職責(zé)；對拒不履行判
決、裁定，情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。法律依據(jù)
是參照《民事訴訟法》第139條關(guān)于“人民法院審理案件，其中一部分事實已清
楚，可以就該部分先行判決”規(guī)定的精神，允許先行判決的存在，在目前無違憲審
查制度存在的情況下，對村規(guī)民約的審查程序類推適用特別程序，根據(jù)特別程序
實行一審終審的規(guī)定，并參照最高人民法院關(guān)于適用《婚姻法》的意見中規(guī)定確
認婚姻無效也實行一審終審的精神，對村規(guī)民約所作的無效判決是終審的，而如
何執(zhí)行判決，則參照行政訴訟法關(guān)于行政機關(guān)拒絕履行行政判決，法院可以采取
措施的規(guī)定，且《村民委員會組織法》亦規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作
給予指導(dǎo)、支持和幫助，向其提出司法建議亦有依據(jù)。這樣，既尊重了村民自治
權(quán)的行使，也保證了村民委員會重新召開村民會議討論決定征地補償款分配方
案，同時，通過司法的強制力也可逐步提高村民的法律意識。對部分無效的，從
目前廈門市各村分配補償款的具體情況來看，一般都有保留部分補償款，不會全
部分配完畢，因此，在確定應(yīng)支付主張權(quán)利的村民補償款時，可征詢村民委員會
的意見，是否需重新確定人均分配數(shù)額：如不需要，則按既定標準判決；如需要，
可參照全部無效的程序，要求村民委員會限期召開村民會議決定分配數(shù)額。
第五種意見的缺陷在于法律依據(jù)的缺失。】
第十條村民資格的界定原則上以“具有本村戶口的集體經(jīng)濟組織的成員”
為判斷標準，在以戶籍登記為前提條件的基礎(chǔ)上考慮該村民與村集體經(jīng)濟組織
是否建立土地承包關(guān)系如無土地承包關(guān)系的，還需考慮該村民的生活基礎(chǔ)是否
在該村、是否履行了該村村民相應(yīng)的義務(wù)；但義務(wù)兵、在校生、服刑人員和承包期
內(nèi)全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的家庭承包人員的村民資格不受上述規(guī)定限制。
【理由：村民是一個法律概念，凡是具有本村農(nóng)業(yè)戶口的，都是本村村民，但
目前商品經(jīng)濟發(fā)達、人員流動日益頻繁，戶籍制度也受到?jīng)_擊，因此，在戶籍管理
方面已非計劃經(jīng)濟時期那么嚴格，村民已由傳統(tǒng)意義上的村民轉(zhuǎn)化為廣泛意義
上的村民，即穩(wěn)定居住在某村生活的人。由于村與村之間經(jīng)濟上的貧富懸殊，加
之戶籍遷移并非強制性規(guī)定，因此存在戶籍長期與實際生活居住地脫離的現(xiàn)象，
而且普遍集中在出嫁女身上，故在征地補償款分配中，如籠統(tǒng)地以戶口認定村民
資格，處理村民待遇糾紛，顯然不適合農(nóng)村實際情況，從司法角度講也有失公平。
但戶籍作為我國目前的管理制度，仍應(yīng)作為處理此類糾紛的前提條件，其例外情
形目前僅有義務(wù)兵、在校生、服刑人員和承包期內(nèi)全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的家庭承
包人員這四種。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，入伍參軍和考入大中專院校的學(xué)生可以將戶口
遷到參軍地和就讀地，復(fù)員和畢業(yè)后如未找到工作仍回原籍，故在參軍和就讀期
間，此兩類人仍應(yīng)視為具備村民資格，無論其是否與村集體存有土地承包關(guān)系；
服刑人員的戶籍根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)遷入服刑所在地，等刑期屆滿再遷回原籍，服刑人
員雖被限制人身自由，或被剝奪政治權(quán)利，但其作為集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟權(quán)
利仍應(yīng)得到法律的同等保護，故服刑人員應(yīng)享有與其他村民同等的經(jīng)濟待遇；根
據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第26條第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷人小城鎮(zhèn)落
戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地
承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”因此，承包期內(nèi)承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，該承包方家庭
成員的戶籍雖已遷出，但仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)，換言之，該家庭人員作為集體
經(jīng)濟組織成員的身份仍未改變，應(yīng)享有與該集體經(jīng)濟組織中其他村民同等的待
遇。在具備戶籍登記的前提下，結(jié)合農(nóng)村本地情況，還應(yīng)考慮該村民與村集體經(jīng)
濟組織是否有密切聯(lián)系。土地是農(nóng)民根本的生產(chǎn)和生活資料，因此，以土地承包
關(guān)系來判斷村民是否是集體經(jīng)濟組織中的一員是最為直觀的，除此之外，能否以
其他標準判斷，實踐中有分歧。主張在無土地承包關(guān)系的情況下還應(yīng)考慮實際
生活情況的，認為只要該村民盡了村民的義務(wù)，其就應(yīng)享有權(quán)利，但就目前實踐
情況來看，如放開這一條件，則戶籍不在本村，但也盡了村民義務(wù)的，是否也可認
定具備村民資格?生活基礎(chǔ)在本村的判斷標準是什么?盡了村民義務(wù)又指什
么?這些原則依據(jù)都較為寬泛，況且如無土地承包關(guān)系，就不繳納農(nóng)業(yè)稅，判斷
村民資格的確是一個復(fù)雜的問題。當(dāng)然，土地承包法允許村民放棄承包權(quán)，但該
規(guī)定自今年3月1日實施，且放棄亦應(yīng)辦理相關(guān)手續(xù)，對此類情況，是否可參與
補償款的分配，因目前實踐中尚未出現(xiàn)，有待今后進一步研究。】
第十一條村民是否享有分配征地補償款的同等權(quán)利，應(yīng)以征地發(fā)生時享
有村民資格為條件。
【此條款是對依村民資格享有分配征地補償款權(quán)利的時間點所作的限制�！�
第十二條村委會改為居委會后，原村轄范圍內(nèi)的集體土地被征用，因此發(fā)
生的征地補償款分配糾紛適用本意見。
【此條款是針對農(nóng)村土地大部分或者全部被征用后，村委會改為居民委員會
后引發(fā)同類糾紛提出的適用意見�！�