第二章財產(chǎn)征收與相關(guān)概念的區(qū)別
征收與征稅是兩種典型的國家對私人財產(chǎn)權(quán)的剝奪方式。國內(nèi)之所
以未采用公用征收、公用征調(diào)等概念，是因?yàn)椤罢魇铡币辉~，在我國
行政法上另有特殊的含義。依照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政征收包括稅
收和行政收費(fèi)兩種形式，它與征用的顯著差異是行政主體以強(qiáng)制方式無
償取得相對人的財產(chǎn)所有權(quán)，二者屬于性質(zhì)完全不同的行政行為。因
此，將征用作為行政征收行為，與行政收費(fèi)、行政征調(diào)行為并列是不妥
的。至于“征調(diào)”，有人認(rèn)為是征用制度的一部分，筆者不完全同意這
一觀點(diǎn)。因?yàn)檎髡{(diào)在我國長期以來有其特定含義，它是指“政府征集和
調(diào)動人員和物資。”①在實(shí)際運(yùn)作中，這種征集和調(diào)動有些是有償?shù)模?br>有些則是無償?shù)�；有些發(fā)生在財產(chǎn)所有權(quán)或其他特權(quán)的轉(zhuǎn)移，有些則不
發(fā)生這樣的轉(zhuǎn)移。這種行為不完全符合征用的補(bǔ)償性特征和強(qiáng)制轉(zhuǎn)移財
產(chǎn)所有權(quán)或其他物權(quán)的特征。因此，根據(jù)我國的實(shí)際情況，將人員或勞
務(wù)的征調(diào)，以及不發(fā)生所有權(quán)或其他物權(quán)轉(zhuǎn)移的物的征調(diào)歸類到征用中
不合適的。
公用征收與狹義的行政征收都具有強(qiáng)制性、法定性等特征，但兩者
具有顯著不同：(1)公用征收是有償?shù)�，國家只有在給予補(bǔ)償?shù)那闆r
下才能對財產(chǎn)實(shí)施征收，而行政征收是無償?shù)模?2)公用征收不是固定
的，只是在社會公共利益需要的情況下才實(shí)施征收，而行政征收是按照
法律預(yù)先規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)節(jié)進(jìn)行的，具有相對穩(wěn)定性；(3)公用
征收的程序更為復(fù)雜和嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)嚴(yán)格遵循法律的正當(dāng)程序。公共征用是
指為了公共利益目的，政府按照法律規(guī)定，憑借國家強(qiáng)制力，不經(jīng)財產(chǎn)
權(quán)利人的同意而強(qiáng)制、暫時使用相對人財產(chǎn)或勞務(wù)的行為。這種征用一
般是在國家處于戰(zhàn)爭、發(fā)生突發(fā)公共事件或處于緊急狀態(tài)、緊急需要的
情況下，并且不導(dǎo)致財產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，具有一定的補(bǔ)償性，政府在使
用后應(yīng)返還財產(chǎn)，不能返還或有損害時應(yīng)予以賠償或補(bǔ)償。對于勞務(wù)，
一般也應(yīng)給予補(bǔ)償，但法律另有規(guī)定的除外。
二、財產(chǎn)征收與財產(chǎn)征用的區(qū)別
目前，關(guān)于財產(chǎn)征收與財產(chǎn)征用的學(xué)說主要有：一是征收獨(dú)立說。
{亥說將征收完全獨(dú)立于征用之外。認(rèn)為征收是國家依照法律規(guī)定的條件
無償?shù)貙⒓w或者個人的某項(xiàng)財產(chǎn)收歸國家所有的一種措施，例如征收
祠堂、廟宇、學(xué)校等團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其公地，具有強(qiáng)制性和無償
性。與此同時，該說認(rèn)為征用是與征收完全不同的另一個概念。而征用
則是指國家為了某種需要依法以強(qiáng)制方式在一定期間內(nèi)有償或無償?shù)貙?br>財產(chǎn)征為公用的措施。二是征收與征用混合說。該說將征收與征用沒有
作嚴(yán)格區(qū)分，在名稱上統(tǒng)稱為“征用”，或“土地征用”。該說認(rèn)為：
征用是國家為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)的需
要，依法將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有。被征用的土地之所有權(quán)歸于國
家，使用權(quán)歸于用地建設(shè)單位。用地建設(shè)單位要向被征用的集體組織支
付規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)。
對于征收與征用是否應(yīng)當(dāng)區(qū)分存在，筆者認(rèn)為將兩者區(qū)分對待是比
較科學(xué)的。理由有以下幾點(diǎn)：一是從辭義上分析，征收與征用在性質(zhì)上
不同�！笆铡币庠凇敖邮铡�，“用”意在“使用”。故通過“征”的方
式，前者是將被征之物完全納入在自己的控制之下，且具有永久性；后
者則是通過對被征之物的利用來實(shí)現(xiàn)其目的，且具有期限性。二是從法
律制度上分析，征收與征用追求的目的不同。雖都是經(jīng)過“征”的過
程，但在“征”的最終目的上有別：“征收”的最終目的旨在獲得對被
征客體的最終支配權(quán)；“征用”的最終目的旨在通過“用”而滿足征者
的需求，而非追求對被征客體的最終支配權(quán)。顯然，在不動產(chǎn)征收中，
盡管被征收的土地依然存在，但是為了實(shí)現(xiàn)征收者諸如基本建設(shè)或房屋
開發(fā)的目的，土地上的建筑物或其他定著物均面臨被事實(shí)處分的可能。
而不動產(chǎn)被事實(shí)處分完全是最終支酉己權(quán)行使的結(jié)果。故“征收”與
“征用”應(yīng)當(dāng)是不同的。三是從行為上分析，征收與征用的標(biāo)的物和效
力不同�！罢魇铡钡臉�(biāo)的物是不動產(chǎn)，“征用”的標(biāo)的物可以是不動產(chǎn)，
亦可以是動產(chǎn)�！罢魇铡迸c“征用”均是具有公法性質(zhì)的行為，且均涉
及物權(quán)轉(zhuǎn)移的效力，但征收的效力是導(dǎo)致被征收者財產(chǎn)所有權(quán)或他物權(quán)
的最終轉(zhuǎn)移且產(chǎn)生補(bǔ)償費(fèi)用請求權(quán)；征用的效力則是導(dǎo)致被征用者的財
產(chǎn)使用權(quán)移轉(zhuǎn)(可消耗動產(chǎn)除外)且產(chǎn)生使用費(fèi)請求權(quán)、返還財產(chǎn)請
求權(quán)和損害賠償請求權(quán)。如果被“征用”的標(biāo)的物是可消耗的動產(chǎn)如
食品、燃料等，返還的應(yīng)是同質(zhì)同量的種類物。此外，在國外立法體例
上，有將“征收”與“征用”區(qū)分規(guī)定的立法體例，可供我們參考。
例如《意大利民法典》第一千零二十條：“[征用或者征收]如果用益
物因公共利益的需要被征用或者征收，則用益權(quán)轉(zhuǎn)移到相應(yīng)的補(bǔ)償金
上。”在意大利法律中，征用是指僅在戰(zhàn)爭或和平時期的軍事活動期間
內(nèi)，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)依法定程序?qū)λ说呢敭a(chǎn)權(quán)利給予例外的、必需的強(qiáng)
制征調(diào)。例如，可以征用食品、燃料等，同時要對被征用者的財產(chǎn)損失
給予賠償。征收則強(qiáng)調(diào)是為滿足公共利益的需要，物權(quán)人在獲得補(bǔ)償?shù)?br>情況下失去物權(quán)的一種法律制度，例如市政府為了建造一家醫(yī)院而使一
位市民失去了其土地所有權(quán)并得到金錢補(bǔ)償。由此可見，在意大利民法
中：征用的發(fā)生被嚴(yán)格限定在一定的條件下，被征用的客體多為動產(chǎn)。
征收的發(fā)生被嚴(yán)格限定在一定的目的上，被征收的客體通常為不動產(chǎn)。
但是，無論是征用或是征收，對被征者的補(bǔ)償是征用人或者征收人所必
須履行的義務(wù)。
就立法實(shí)踐而言，在我國立法史上，我們曾經(jīng)引進(jìn)了《瑞士民法
典》對于征收的立法理念和規(guī)范，規(guī)定：因公用征收在登記前已經(jīng)取得
物權(quán)的，在未登記前不得進(jìn)行物權(quán)處分。這意味當(dāng)時的立法承認(rèn)對他人
不動產(chǎn)僅可以發(fā)生征收行為，且以公用目的為嚴(yán)格的限定發(fā)生條件。這
一規(guī)定在我國臺灣地區(qū)依然被遵循。在上個世紀(jì)80年代以后，我國立
法實(shí)踐將征用與征收混合在一起使用，被冠以一個統(tǒng)一的名稱：征用。
被征用的客體多為不動產(chǎn)及其權(quán)利，同時包括動產(chǎn)及其權(quán)利。但是，在
被征用的客體權(quán)利移轉(zhuǎn)上是不同的：其一，被征用的土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)
移。鑒于上世紀(jì)60年代以后土地所有權(quán)主體的團(tuán)體性(即土地所有權(quán)
或?qū)儆趪宜�，或�(qū)儆谵r(nóng)村集體組織所有)，被征用的土地均是集體
組織所有的土地，故被征用土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有；其二，被征用
土地上的建筑物，無論所有權(quán)屬于自然人個人還是屬于法人等組織，由
于其所依附的土地被征收，該建筑物同樣要被征收，故建筑物的所有權(quán)
功；發(fā)生轉(zhuǎn)移。該建筑物的所有權(quán)對價以土地附著物補(bǔ)償費(fèi)的形式被支付
給建筑物所有權(quán)人。在基本建設(shè)或房地產(chǎn)開發(fā)中，這些建筑物通常隨后
被拆除；其三，被征用土地上的其他定著財產(chǎn)，所有權(quán)同樣因其所附屬
的土地被征收而發(fā)生轉(zhuǎn)移，其對價被以補(bǔ)償費(fèi)的形式體現(xiàn)；其四，被征
用的土地、房屋等不動產(chǎn)上如果設(shè)定了獨(dú)立存在的他物權(quán)，如農(nóng)民對集
體所有的土地享有獨(dú)立存在的用益物權(quán)，該他物權(quán)隨著土地、房屋等被
征用亦被征用；其五，被轉(zhuǎn)移的動產(chǎn)，所有權(quán)并非肯定發(fā)生轉(zhuǎn)移。在沒
有轉(zhuǎn)移所有權(quán)的情況下，征用人對被征用人負(fù)有支付征用物使用費(fèi)、返
還征用物的義務(wù)。
在征收、征用是否必須予以補(bǔ)償?shù)膯栴}上，各國憲法都一致認(rèn)為必
須給予補(bǔ)償，各國憲政實(shí)踐也是如此。重點(diǎn)的問題在于征收、征用的補(bǔ)
償標(biāo)準(zhǔn)上。在德國，1949年《基本法》第十四條規(guī)定了“公平補(bǔ)償”，
原則，補(bǔ)償之標(biāo)準(zhǔn)乃以“公平”的衡量公共利益及參與人的利益后決
定。法院在司法中認(rèn)為所謂“公平”即使被征收人能夠有能力回復(fù)到
征收前的財產(chǎn)狀況。在日本，憲法第二十九條規(guī)定“正當(dāng)補(bǔ)償”，日本
學(xué)者認(rèn)為，“正當(dāng)補(bǔ)償”的意義，從自由國家的觀點(diǎn)來看的場合與從社
會國家觀點(diǎn)來看的場合不同。前者是完全補(bǔ)償?shù)囊馑迹匆耘c被征用財
產(chǎn)相等的財產(chǎn)價值“正當(dāng)補(bǔ)償”；但是后者，按照其財產(chǎn)侵害行為的公
共重要性，所謂由社會國家的標(biāo)準(zhǔn)來確定“妥當(dāng)?shù)摹被颉跋喈?dāng)?shù)摹毖a(bǔ)
償。目前美國對此同樣堅(jiān)持“公正補(bǔ)償”的原則，公正補(bǔ)償就是以
“市價”作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，除了市價補(bǔ)償被征收人的被征物損失外，被
征收人其他因征收而產(chǎn)生的損失，如遷移費(fèi)、預(yù)期利益之損失、顧客來
源(信譽(yù))損失，不屬于損失補(bǔ)償范圍之內(nèi)�？偟膩砜矗鲊谘a(bǔ)償
標(biāo)準(zhǔn)上，大體經(jīng)歷了由寬泛的全額補(bǔ)償向考慮各種個人、社會因素的適
當(dāng)、公正補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。這也是自由法治向社會法治轉(zhuǎn)變大背景下的一個
反映，表現(xiàn)了憲法在尋求個人權(quán)利與社會義務(wù)兩者平衡上的調(diào)整。為了
社會的公共利益，公民的財產(chǎn)權(quán)必須受到一定的限制，然而面對強(qiáng)大的
公權(quán)力人們?nèi)匀粨?dān)心它的濫用而帶來的災(zāi)難。確認(rèn)公正的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是
立法完成了它的任務(wù)，更重要的操作留給了司法。無論英美法系還是大
陸法系國家，司法通過對個案的裁決詮釋出了各種情況下公正的含義。
征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項(xiàng)法律制度。其共同點(diǎn)在于強(qiáng)
行性。不須得到對方的同意，強(qiáng)行的拿過來。任何權(quán)利在法律上都是受
限制的，不存在沒有任何限制的絕對權(quán)利，私有財產(chǎn)權(quán)也是如此。從現(xiàn)
代財產(chǎn)權(quán)法的理論和實(shí)踐來看，這種限制主要體現(xiàn)在對私有財產(chǎn)的征
收、征用等方面。所謂征收就是為了公共利益的需要，國家將私人所有
的財產(chǎn)征歸國有；所謂征用，就是國家為了公共利益的需要而強(qiáng)制性地
使用公民的私有財產(chǎn)。我國現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定了征收征用，但沒有規(guī)
定補(bǔ)償條款。這確實(shí)是現(xiàn)行憲法的一大缺陷。針對此問題，《憲法》修
正案將現(xiàn)行《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依
照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”。修改為“國家為了公共利益的需要，可
以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償�！边@一規(guī)定為
完善征收、征用制度提供了憲法基礎(chǔ)，對于正確處理好私有財產(chǎn)保護(hù)和
公共利益，公民的權(quán)利與國家權(quán)力的相互關(guān)系，尤其是對強(qiáng)化私有財產(chǎn)
的保護(hù)關(guān)系具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體說來，《憲法》修正案區(qū)分
了征收和征用的概念。征收和征用都是通過運(yùn)用國家強(qiáng)制力而對公民的
私有財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制的形式。但它們屬于不同的法律制度。首先，二者
的法律效果不同。征收是所有權(quán)的改變，征用則是使用權(quán)的改變。征收
是國家從被征收人手中直接取得所有權(quán)，其結(jié)果是所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移；
征用則主要是在緊急狀態(tài)下的對私有財產(chǎn)的強(qiáng)制使用，一旦緊急狀態(tài)結(jié)
束，被征用的財產(chǎn)應(yīng)返還給原權(quán)利人；其次，對二者的補(bǔ)償是不同的。
在征用的情況下，因?yàn)樗袡?quán)沒有移轉(zhuǎn)，如果標(biāo)的物沒有毀損滅失，就
應(yīng)當(dāng)返還原物；而在征收的情況下，不存在返還的問題。由于征收是所
有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對被征收人造成的損失更大，對其作出的補(bǔ)償也相對更高
一些；第三，二者的適用條件不同。征用一般適用于臨時性的緊急狀
態(tài)，而征收則不一定是在緊急狀態(tài)中適用，即使不存在緊急狀態(tài)，為了
共同利益的需要也可以征收。由于征收要發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以征收
的程序比征用更為嚴(yán)格；第四，行為的客體不同。征收的客體主要是土
地等不動產(chǎn)，而征收的客體除了不動產(chǎn)外，還包括動產(chǎn)和勞務(wù)等；第
五、主觀目的不同。征用的實(shí)施必須是直接滿足公共使用的需要，而征
收的主觀目的要寬泛些，既包括直接運(yùn)用于公共目的，也包括各種有利
于公共利益的使用。長期以來，我國由于對征收和征用的概念未作區(qū)
分，立法中常常用征用來代替征收。例如《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村
集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的情形，實(shí)際上是征收。而其中規(guī)定的臨
時用地的情況，則是征用。由于未嚴(yán)格區(qū)分征收、征用的法律概念，從
而不能區(qū)分其各自適用的條件和范圍，也不利于在實(shí)踐中正確適用征
收、征用制度。而《憲法》修正案對這兩個概念作出了明確區(qū)分。這不
僅僅具有憲法層面的意義，而且將為《物權(quán)法》、《土地管理法》等法
律完善征收、征用制度確立了憲法依據(jù)。什么叫征收?簡言之，就是財
產(chǎn)所有權(quán)的變更，財產(chǎn)由原權(quán)利人變更為國家所有；什么叫征用?簡言
之，就是財產(chǎn)使用權(quán)的一時變更，國家在必要使用后，該財產(chǎn)會物歸原
主。在特定情況下征用也會轉(zhuǎn)化為征收。如在抗洪搶險中，國家征用民
用船只運(yùn)送抗洪搶險物資，這是征用；在堤防出現(xiàn)缺口時，國家動用包
括民用船只在內(nèi)的船舶沉船堵險，這里就從征用轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇铡Ｊ裁唇泄?br>益征收、征用?就是國家為了公共利益的需要，強(qiáng)制取得個人和集體的
財產(chǎn)(包括所有權(quán)和使用權(quán))，并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨�。過去我們對征
收和征用這兩個概念有時混淆使用，如我國憲法第十條第三款原來是規(guī)
定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”
這里的“征用”對象，明顯是指農(nóng)村和城市郊區(qū)農(nóng)民集體所有的土地：
這里的“征用”，究其本意，應(yīng)是指征收為主，包括征用。因?yàn)殡m然不
能排除國家為了公共利益的需要一時占有農(nóng)民集體所有土地的情況，但
就一般情況而言，是將土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變更為國家所有。本
次憲法修正案將原憲法規(guī)范修改為“國家為了公共利益的需要，可以依
照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用”，表述更為規(guī)范和準(zhǔn)確了。
