五、對擅自改變土地用途出讓合同的處理
——受讓方擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，出讓方請求解除合同的，應(yīng)予支持
[基本案情]
2000年6月5日，某市國土資源局(以下簡稱國土局)發(fā)布《國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓須知》(以下簡稱《須知》)，對市區(qū)某地塊招標(biāo)出讓具體事項進(jìn)行公告。同年6月14日，某聯(lián)建公司按《須知》規(guī)定，向國土地局繳納投標(biāo)保證書。同日，國土局發(fā)給聯(lián)建公司投標(biāo)書。同年6月16日，國土局組織競投，聯(lián)建公司以2400萬元中標(biāo)。當(dāng)日，國土地局發(fā)給聯(lián)建公司中標(biāo)通知書，并辦理了公證。次日，國土局和聯(lián)建公司簽訂《成交確認(rèn)書》。同時，國土局將投標(biāo)結(jié)果在當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎�。根�?jù)《成交確認(rèn)書》的約定，國土局和聯(lián)建公司于同年7月10日簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》(以下簡稱《出讓合同》)約定：宗地總面積為53 328平方米(80畝)；出讓宗地用途為工業(yè)用地；出讓年限為五十年；出讓金為2400萬元，于本合同簽訂之日起三十日內(nèi)繳納。國土局于聯(lián)建人公司繳清全部出讓金的當(dāng)日將出讓宗地交付聯(lián)建公司。任何一方違約，須支付對方違約金為出讓金的20％。
合同簽訂后，雙方均依約履行各自的義務(wù)。
聯(lián)建公司在開發(fā)建設(shè)中，未經(jīng)國土局同意，擅自將工業(yè)用地改為商業(yè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。國土局發(fā)現(xiàn)后，要求聯(lián)建公司根據(jù)《出讓合同》約定的用途利用土地，不得擅自改變土地用途。但聯(lián)建公司對國土局的要求不予理睬。
國土局向某市中級人民法院提起訴訟，請求解除與聯(lián)建公司的《出讓合同》，收回國有土地使用權(quán)。
聯(lián)建公司辯稱，原告要求解除《出讓合同》沒有法律依據(jù)，且被告已經(jīng)投資建設(shè)，不同意原告收回土地。要求法院駁回原告的訴訟請求。
(裁判要旨]
某市中級人民法院審理認(rèn)為：聯(lián)建公司在《出讓合同》履行過程中，事先未經(jīng)國土局同意，事后也未經(jīng)國土局追認(rèn)改變土地用途，擅自改變土地用途，將住宅用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，并進(jìn)行了開發(fā)建設(shè)。該行為是違約行為。根據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，國土局要求解除雙方的《出讓合同》應(yīng)予支持。但《出讓合同》解除后，國土局應(yīng)當(dāng)返還聯(lián)建公司繳納的出讓金，并支付聯(lián)建公司開發(fā)建設(shè)的支出，經(jīng)評估為120萬元。聯(lián)建公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任，向國土局支付違約金。據(jù)此，判決：一、解除國土局與聯(lián)建公司的《出讓合同》；二、國土局返還聯(lián)建公司已繳納的出讓金2400萬元；三、國土地局支付聯(lián)建公司開發(fā)建設(shè)的支出120萬元；四、聯(lián)建公司支付國土局違約金480萬元。上述各項相抵，國土局支付聯(lián)建公司2040萬元，于本判決生效之次日起十日內(nèi)支付。
一審宣判后，聯(lián)建公司不服一審判決，向某省高級人民法院提起上訴。
二審法院在審理中，經(jīng)法院主持調(diào)解，雙方當(dāng)事人自愿達(dá)如下調(diào)解協(xié)議：一、雙方同意解除《出讓合同》；二、國土局返還聯(lián)建公司繳納的出讓金2400萬元；三、國土局支付聯(lián)建公司開發(fā)建設(shè)的支出100萬元；四、聯(lián)建公司支付國土局違約金240萬元。上述各項相抵，國土局支付聯(lián)建公司2260萬元。
[對《土地使用權(quán)解釋》第六條的理解與適用]
上述案例，在實踐中較為常見。國土局和聯(lián)建公司對《出讓合同》的效力沒有異議，對聯(lián)建公司擅自改變土地用途并進(jìn)行投資建設(shè)也沒有異議。爭議的焦點是聯(lián)建公司擅自改變土地用途，國土局是否有解除合同的權(quán)利，及解除合同后的法律后果，即對《土地使用權(quán)解釋》第六條的理解與適用。
(一)對我國現(xiàn)行立法的檢討
如上所述，我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度。土地用途一旦確定，一般不得改變。在特定情形下，一是經(jīng)出讓方和規(guī)劃行政主管部門同意，可以改變土地用途；二是土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃變化導(dǎo)致土地用途變化，可以改變土地用途。否則，出讓方和受讓方均不得擅自改變土地用途。對此，我國現(xiàn)行法有明確規(guī)定�！锻恋毓芾矸ā返谒臈l第四款規(guī)定：“使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地�！薄锻恋胤▽嵤l例》第六條第二款規(guī)定：“依法改變土地用途的，必須持批準(zhǔn)文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行變更登記�！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外�！薄段餀�(quán)法》草案第一百四十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)�！�
上述規(guī)定均規(guī)定土地用途不得擅自變更，但對于受讓方擅自變更土地用途應(yīng)如何處理，沒有規(guī)定具體的救濟(jì)方式。因此，在司法實踐中，認(rèn)識不一。為此，《土地使用權(quán)解釋》第六條規(guī)定：“受讓方擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，出讓方要求解除合同的，應(yīng)予支持�！�
(二)對《土地使用權(quán)解釋》第六條的理解與適用
一般而言，司法解釋，是指我國最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的職權(quán)，在實施法律的過程中，對如何具體運用法律問題作出的具有普遍司法效力的解釋。 因此，司法解釋的解釋對象是法律，或者說司法解釋必須以現(xiàn)行的法律為依據(jù)，沒有法律依據(jù)的“解釋”不是司法解釋。《土地使用權(quán)解釋》屬于司法解釋，《土地使用權(quán)解釋》的法律依據(jù)是《民法通則》、《合同法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律。因此，對《土地使用權(quán)解釋》第六條理解與適用的前提，應(yīng)首先搞清楚該條制定的法律依據(jù)。其目的在于指導(dǎo)法官對條款的理解與適用。對于該條的法律依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條及《合同法》第九十四條第(五)項。 《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條只規(guī)定出讓
合同的當(dāng)事人“必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地”，但對于“受讓人擅自改變土地使用權(quán)合同約定的土地用途”的法律效果卻沒有規(guī)定。因此，該條屬于不完全法條。 既然是不完全法條，就構(gòu)成法律漏洞。構(gòu)成法律漏洞的不完全法條需要引用另外一個法條的規(guī)定來補充。 被引用的法條就是《合同法》第九十四條第(五)項，即根據(jù)“法律規(guī)定的其他情形”，當(dāng)事人可以解除合同。結(jié)果就是《土地使用權(quán)解釋》第六條規(guī)定。該條便構(gòu)成了一個完全法條。 既然是完全法條，當(dāng)然可以成為裁判規(guī)范。 因此，《土地使用權(quán)解釋》
第六條的構(gòu)成要件是：讓方擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途；法律效果是出讓方可以請求解除合同。
(三)實務(wù)中應(yīng)當(dāng)注意的問題
1．受讓方擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，只有出讓方才能解除合同。制定該條的法律依據(jù)是《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條及《合同法》第九十四條第(五)項。
2．對于擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定為依據(jù)。一般不對當(dāng)事人在合同約定的土地用途的合理性進(jìn)行審查，也不支持受讓方以原合同中關(guān)于土地用途的約定不合理為由進(jìn)行的抗辯。