我國土地征用制度的立法缺陷及立法建議
萬天飛
我國土地征用制度適用的主要法律法規(guī)是全國人民代表大會頒布的《中華人民共和國土地管理法》和國務(wù)院頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，以及國土資源部發(fā)布的一系列規(guī)章，包括《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》等一些規(guī)章，還有各個省、自治區(qū)、市自己頒布的地方性法規(guī)，再就是黨中央、國務(wù)院發(fā)布的政策文件，如國發(fā)[2004]28號文《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。應(yīng)該說中央對征地還是很重視的，有一系列的法律法規(guī)和政策文件，但是，我們國家在土地征用和實(shí)施過程中的問題還是很多，矛盾還是很突出的，且引發(fā)了大量的征地糾紛。筆者認(rèn)為這還是與我們國家征地制度的立法中的某些缺陷有一定的關(guān)系，在論述立法缺陷和完善建議之前，筆者先簡單講一下我國土地征用程序和實(shí)施程序：
1．征用土地程序。 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條，《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第3．5條的規(guī)定，國家征用農(nóng)民集體所有土地的，被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)，將征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案應(yīng)當(dāng)在被征用土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告，公告內(nèi)容包括征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、文號、時間和用途，被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑，農(nóng)戶辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙�、地點(diǎn)等。該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施。
被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人如果認(rèn)為征用土地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)沒有批準(zhǔn)職權(quán)，批準(zhǔn)征地用途不是公共利益，或者批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合法律規(guī)定，有權(quán)提出異議，申請行政復(fù)議，對復(fù)議結(jié)論仍然不服的，還可以提起行政訴訟。
2．征地補(bǔ)償安置方案的制定及實(shí)施程序。 《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第6條、第7條和第8條規(guī)定，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。 有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)批準(zhǔn)的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日內(nèi)以被征用土地的所有權(quán)人為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容包括，本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。 被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的，應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人要求舉行聽證的，土地行政主管部門還應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。征地補(bǔ)償、安置方案最后應(yīng)報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)。 對于我國土地征用制度的立法，大家看法各不相同，從筆者辦理的征用土地的案件來看，筆者認(rèn)為立法存在很大的缺陷，以下筆者從三個方面加以闡述并提出完善的建議：
一、《中華人民共和國土地管理法》第46條、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條、《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第3條、第4條和第5條的規(guī)定中的公告方式存在重大立法缺陷
從筆者和本所主任王才良律師共同代理的多起征地糾紛案件中，發(fā)現(xiàn)了一個非常普遍的問題，那就是農(nóng)民土地被征用后，從來沒有看到過任何征地批文和安置實(shí)施方案，而在農(nóng)民進(jìn)行了訴訟之后，政府部門又偷偷地張貼這些公告，然后再拍照將其作為證據(jù)提交給法庭。但是，在《中華人民共和同土地管理法》第46條、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條、
《國土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》第3條、第4條和第5條的規(guī)定中，公告方式只規(guī)定了在被征用土地所在地的村、組內(nèi)以書面形式公告。筆者認(rèn)為該種公告方式至少是有欠缺的，因?yàn)樗�只是�?guī)定了這一種公告方式，而且，這種公告方式操作性太差，公告張貼在村、組的什么地方也沒有明確。 筆者認(rèn)為該法律條文至少應(yīng)該加以修改完善，增加公告方式，不僅應(yīng)該在村、組內(nèi)以書面形式公告，而且，還應(yīng)該在當(dāng)?shù)赜杏绊懙拿襟w(報(bào)紙、電視、廣播和政府網(wǎng)絡(luò))上公布，使廣大被征地農(nóng)民知道。在現(xiàn)在信息異常發(fā)達(dá)的社會，這一點(diǎn)是不難做到韻。
二、亟待建立征地補(bǔ)償裁決制度，建立完善的具有操作性強(qiáng)的征地補(bǔ)償裁決機(jī)制
現(xiàn)在，我們國家的征地補(bǔ)償裁決制度只有兩部法規(guī)規(guī)章進(jìn)行了規(guī)定，分別是《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬定征地補(bǔ)償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”和《征用土地公告辦法》第15條的規(guī)定：“因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。”但是它們只是一些原則上的規(guī)定，如何申請、裁決的時間、裁決的部門、裁決的操作在這些條文中沒有任何規(guī)定。部分省、市、自治區(qū)制定了地方性法規(guī)對裁決進(jìn)行了具體地規(guī)定，如《湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議案件裁決辦法》和《安徽省征地補(bǔ)償爭議裁決辦法》。中央也發(fā)布了文件要建立完善的征地補(bǔ)償裁決制度，如《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)第14條規(guī)定：“(十四)健全征地程序。在征地過程中，要維護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。在征地依法報(bào)批前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。要將被征地農(nóng)民知情、確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的必備材料。要加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法極 益。經(jīng)批準(zhǔn)的征地事項(xiàng)，除特殊情以外，應(yīng)予以公示�！�
筆者個人認(rèn)為應(yīng)該盡快由國土資源部發(fā)布征地補(bǔ)償安置爭議的協(xié)調(diào)和一裁決的操作規(guī)程，至少應(yīng)包括以下幾部分：征地補(bǔ)償裁決的申請人、裁決的受理部門、受理時間、裁決的程序、一般作出裁決的時間和對裁決不服的處理方式。
三、沒有拆遷集體土地房屋的規(guī)定
在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中沒有關(guān)于拆遷集體土地房屋的規(guī)定，但是，現(xiàn)在大量的征地糾紛中都由集體土地上的房屋被拆遷的情況，而在法律條文中又沒有規(guī)定，造成拆遷集體土地的房屋處于無法可依的情況。有的地方制定了地方性的規(guī)定，如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》和《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》。 筆者認(rèn)為可以以三條途徑解決拆遷集體土地房屋沒有法律規(guī)定的問題，第一是集體土地征用為國有土地之后，直接按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。但是，在我國現(xiàn)在的國情下，這種情況實(shí)施起來有一定的困難。第二是由全國人民代表大會或者國務(wù)院制定法律法規(guī)來規(guī)范集體土地的房屋拆遷。第三是由國土資源部下發(fā)規(guī)章來規(guī)定集體土地的房屋拆遷。按照我們國家的實(shí)際情況，我個人認(rèn)為第三種情況是符合我們國家國情的。 國土資源部擬定的集體土地的房屋拆遷的規(guī)章至少要包括以下幾部分：集體土地的房屋拆遷的管理部門、集體土地的房屋拆遷的程序、時間、是否要作出裁決、拆遷補(bǔ)償與安置等。
綜上，《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱土地管理法)是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾做過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，對我國的土地制度做了重大修改，確立了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓的制度。為了使土地管理法的有關(guān)內(nèi)容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內(nèi)容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經(jīng)采用過這種方式。根據(jù)2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》進(jìn)行第二次修正。雖然經(jīng)過多次的修改，但是絕大部分條款并沒有改動，筆者個人認(rèn)為很大一部分條款已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的國情，應(yīng)該對《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行一次大范圍的改動。建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的土地管理制度，更好地為建立社會主義新農(nóng)村服務(wù)。