二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書
(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是農(nóng)村土地承包合同生效后國(guó)家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證。調(diào)查中，“對(duì)您或您家所承包的土地，您是否已拿到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書”，338人回答了此問題。結(jié)果顯示，對(duì)于耕地承包，有40．5％的人回答“已經(jīng)拿到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書”，而59．5％的人回答“沒有”。相比之下，林地承包情況好得多，對(duì)“您或您家所承包的山林，您是否已拿到山林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書”，作答的98人中，98．0％的人回答“已經(jīng)拿到了山林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書”，僅有2％的人回答“沒有”�？梢姡�第二輪土地承包到現(xiàn)在已過去數(shù)年，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的發(fā)放狀況仍然不能令人滿意。
《農(nóng)村土地承包法》第23條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。法律雖然規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的權(quán)責(zé)，但缺乏有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的申領(lǐng)主體、頒發(fā)主體、頒發(fā)程序、政府所作頒發(fā)決定的法律效力以及申領(lǐng)主體不服決定的救濟(jì)等方面可操作性的規(guī)定，特別是沒有規(guī)定政府辦理發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書事宜的期限，使得對(duì)政府懈怠、拖延發(fā)放證書的行為難以追究。
針對(duì)上述方面不足，農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》(2003)做出了較為具體的規(guī)范，在一定程度上完善了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書管理特別是發(fā)放制度。(1)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的申領(lǐng)主體是承包合同中的承包方。(2)明確證書的頒發(fā)主體是縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門。(3)完善證書的頒發(fā)程序，規(guī)定了主管部門處理證書申領(lǐng)事務(wù)的較短期限。但是，該規(guī)定仍然存在較大不足：其一，如果主管部門不按規(guī)定登記、頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，申領(lǐng)證書的主體對(duì)主管部門處理證書申領(lǐng)的決定不服的，并沒有恰當(dāng)?shù)木葷?jì)途徑。其二，沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的內(nèi)容。因此，我們建議，未來立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定承包方可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者直接向法院提起行政訴訟；有必要明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書中應(yīng)當(dāng)包括承包方所有成員的姓名。
(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的效力
從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的外部效力看，最高人民法院《審理農(nóng)村土地承包案件適用法律的解釋》第20條規(guī)定，在其他方式承包中，發(fā)包方就同一土地訂立兩個(gè)以上承包合同的，按照下列情形，分別處理：(1)已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；(2)均未依法登記的，生效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；(3)依前兩項(xiàng)規(guī)定無法確定的，已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但爭(zhēng)議發(fā)生后一方強(qiáng)行先占承包的行為和事實(shí)，不得作為確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)。
可見，在其他方式承包中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書有對(duì)抗效力，先登記并領(lǐng)取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的人能對(duì)抗簽訂合同在先的人。登記并取得證書是對(duì)抗要件。而多個(gè)承包人均未依法登記的情形下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由生效在先合同的承包人取得，無法確定合同生效先后時(shí)由實(shí)際合法占有使用承包地的人取得承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是因?yàn)�，其他方式的承包與一般承包合同大致相同，賦予登記和證書對(duì)抗效力有助于減少紛爭(zhēng)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。
對(duì)于家庭承包的土地，如果發(fā)生同一地塊上簽訂有數(shù)個(gè)承包合同的情形，《審理農(nóng)村土地承包案件適用法律的解釋》沒有涉及。不過，最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定(征求意見稿)》第6條規(guī)定，發(fā)包方就同一土地訂立兩個(gè)以上承包合同的，家庭承包的，由先成立承包合同的承包方取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)�？梢姡�最高人民法院曾設(shè)想調(diào)整家庭承包情形下同一地塊之上存在數(shù)個(gè)承包合同的爭(zhēng)議，并認(rèn)為在家庭承包中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書沒有對(duì)抗效力，先登記并領(lǐng)取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的人并不能對(duì)抗簽訂合同在先的人。我們分析，征求意見稿的觀點(diǎn)，可能是考慮到家庭承包土地是在全村全組范圍內(nèi)公開進(jìn)行的，其承包關(guān)系的公示性強(qiáng)，即使不借助登記和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的公示效力，仍然能在利益所及范圍內(nèi)眾所周知。我們贊同這一立場(chǎng)。
從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的內(nèi)部效力看，對(duì)參與家庭承包的成員而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是他們之間享有平等的權(quán)利的書面憑證，在成員之間出現(xiàn)糾紛的時(shí)候可以起到證明的作用。其他方式的承包中，其內(nèi)部成員通常不是同一家庭內(nèi)的成員，他們之間發(fā)生權(quán)益爭(zhēng)執(zhí)的可能性也較大，所以，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證對(duì)于明晰他們的權(quán)利義務(wù)有較大作用。