第一節(jié)現(xiàn)行自然資源基本法律
制度評(píng)析及改革
自然資源基本法律制度是一個(gè)國(guó)家的自然資源法律體系中的基礎(chǔ)性構(gòu)件。綜合考察中國(guó)現(xiàn)行的自然資源法律制度及其運(yùn)行結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)這與自然資源法的原則精神和價(jià)值追求還有較大的距離和出入。為此，我們必須重樹(shù)自然資源法律制度的改革發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)構(gòu)建自然資源的法律制度體系。
一、現(xiàn)行自然資源基本法律制度的綜合評(píng)價(jià)
自然資源法律制度的作用在于科學(xué)界定自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬，正確處理自然資源管理、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)等環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，為相關(guān)自然資源法律關(guān)系主體的各種活動(dòng)提供基礎(chǔ)性的行為規(guī)則體系。它一方面旨在確定自然資源主體的權(quán)利與義務(wù)；另一方面又以規(guī)范自然資源主體開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源和國(guó)家對(duì)自然資源管理過(guò)程中的行為為目標(biāo)。因而有效的自然資源法律制度將有助于各種自然資源權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，為人們開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)自然資源帶來(lái)秩序和可靠的預(yù)期。那么我國(guó)現(xiàn)行的自然資源法律制度是否符合這些要求，能否在合理利用自然資源中起到應(yīng)有的作用?它存在哪些需要改進(jìn)和不能適應(yīng)形勢(shì)要求的地方?在此，我們首先需要對(duì)現(xiàn)行自然資源法律制度作以綜合評(píng)價(jià)。
現(xiàn)行自然資源法律制度體系是由10余部自然資源單行法和相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章確認(rèn)和組成的法律制度系統(tǒng)。他們各自的制度對(duì)于調(diào)整和規(guī)范本領(lǐng)域自然資源法律關(guān)系起到了重要作用，尤其是各自然資源法中所規(guī)定的自然資源規(guī)劃、保護(hù)制度，對(duì)于我國(guó)自然資源有序、健康發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境。但是隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的形成和實(shí)施、我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，原有的自然資源法律制度已經(jīng)很難適應(yīng)形勢(shì)的需要，難以保證在資源合理利用與保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源的價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益，支撐我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。盡管20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)中央立法機(jī)關(guān)加快了相關(guān)自然資源法律的創(chuàng)制和修改的步伐，但由于現(xiàn)行的立法模式所決定，自然資源法所固有的問(wèn)題與缺陷仍在不同程度上廣泛地存在著。 通過(guò)對(duì)于我國(guó)各個(gè)自然資源法的分類(lèi)、比較、分析，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的自然資源法律制度在設(shè)置和運(yùn)行上仍存在著以下不足：(1)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的許多自然資源法律制度尚未建立，現(xiàn)有的自然資源法律制度有待創(chuàng)新或賦予新的內(nèi)容。(2)單純依靠各個(gè)自然資源單行法創(chuàng)設(shè)的自然資源法律制度難以對(duì)各類(lèi)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)中的法律關(guān)系做出全面調(diào)整。尤其是隨著自然資源的范圍和種類(lèi)不斷發(fā)生變化，這種缺陷表現(xiàn)得將更為突出和明顯，因此，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的自然資源基本法律制度來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范不同類(lèi)型的自然資源關(guān)系，彌補(bǔ)現(xiàn)行自然資源法律制度調(diào)整的“空白區(qū)域”。(3)難以反映自然資源的共同規(guī)律和特征。上述這些都是目前我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)與管理中存在嚴(yán)重問(wèn)題的不合理的制度因素。我們應(yīng)通過(guò)建立統(tǒng)一的自然資源基本法律制度來(lái)解決和克服自然資源領(lǐng)域內(nèi)存在的自然資源濫采濫伐、資源分割管理、資源浪費(fèi)等影響我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。
二、自然資源基本法律制度改革的目標(biāo)要求
自然資源法是通過(guò)立法形式規(guī)范公民、法人、其他組織以及自然資源管理部門(mén)等有關(guān)主體在自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理過(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)合理、有效地利用自然資源，進(jìn)而協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系目的的。其中，自然資源基本法律制度在這一目的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性調(diào)整和保障作用。因此，構(gòu)建自然資源基本法律制度的目的就是為實(shí)現(xiàn)自然資源法的價(jià)值目標(biāo)，即自然資源法的正義宗旨提供基本制度的支撐。具體而言，這就需要我們?cè)谶M(jìn)行自然資源基本法律制度的構(gòu)建時(shí)，注意滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)或要求，這也是我們?cè)谶M(jìn)行自然資源基本法律制度設(shè)計(jì)和安排時(shí)的基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
(一)自然資源基本法律制度必須充分尊重自然資源依存的客觀(guān)規(guī)律，反映自然資源的共性特征
這是自然資源作為一種自然要素的整體存在在法律上對(duì)基本法律制度的一種要求和反映，也是自然資源基本法律制度區(qū)別于一般法律制度的重要標(biāo)志。因?yàn)椋�自然資源的特別法律制度是以尊重和體現(xiàn)不同自然資源種類(lèi)的個(gè)性特征為基礎(chǔ)的。自然資源是一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，能產(chǎn)生生態(tài)價(jià)值或經(jīng)濟(jì)效益，以提高人類(lèi)當(dāng)前或可預(yù)見(jiàn)未來(lái)生存質(zhì)量的自然物質(zhì)和自然能量的總和。不同的自然資源確實(shí)有著各自的屬性與特征，滿(mǎn)足著人類(lèi)生存與發(fā)展的各個(gè)層面的不同需要。但從系統(tǒng)的角度，自然資源又是由一系列單元和層面構(gòu)成的一個(gè)極其復(fù)雜的多維網(wǎng)絡(luò)體，并按一定規(guī)律在四維空間內(nèi)發(fā)展變化。只有人類(lèi)把各種自然資源都看成人與自然這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，并正確處理這種資源與其它資源子系統(tǒng)之間關(guān)系時(shí)，人類(lèi)才能高效利用這種資源�？梢�(jiàn)，資源系統(tǒng)觀(guān)要求我們?cè)谶M(jìn)行相應(yīng)的立法實(shí)踐時(shí)，必須從整體上把握各種資源所共同構(gòu)成的大資源系統(tǒng)，以它為指導(dǎo)，系統(tǒng)地進(jìn)行自然資源管理與法治建設(shè)。換一個(gè)角度說(shuō)，就是從自然資源的總體上看，從它們與生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)合上看，不同的、形態(tài)各異自然資源又有著共同的特性，反映了整體存在的規(guī)律性，構(gòu)成了自然資源基本法律制度依存的客觀(guān)基礎(chǔ)。其中，自然資源的整體性特征構(gòu)成了自然資源基本法律制度依存的根本；自然資源的有效性為確立自然資源價(jià)值觀(guān)，實(shí)行資源有償使用制度提供了客觀(guān)依據(jù)；自然資源的稀缺性為社會(huì)以法律手段保障自然資源的永續(xù)利用提供了基本動(dòng)因；自然資源的多宜性為自然資源綜合利用法律制度的創(chuàng)建提供了依據(jù)，也為資源管理主體的多頭疊置創(chuàng)造了條件；自然資源的地域性要求在自然資源立法中，既要因地制宜，又要地區(qū)公平協(xié)調(diào)，資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；自然資源的國(guó)際共同性為自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理等方面的國(guó)際合作和國(guó)際法律規(guī)制奠定了客觀(guān)基礎(chǔ)。
(二)自然資源基本法律制度必須充分尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，反映自然資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性
這是自然資源在作為一種自然要素的同時(shí)，又作為一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程，特別是自然資源作為物質(zhì)生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程時(shí)，對(duì)基本法律制度提出的客觀(guān)要求。具體到法律上，自然資源基本法律制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行必須確保自然資源的有償使用，優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)自然資源的資產(chǎn)化管理。在傳統(tǒng)體制下，我國(guó)形成了以行政手段進(jìn)行自然資源管理的模式，實(shí)行的是對(duì)自然資源無(wú)償占有、無(wú)償開(kāi)發(fā)利用的制度，形成了“資源低價(jià)或無(wú)價(jià)”的局面。這一模式在當(dāng)時(shí)條件下發(fā)揮了一定的作用，但忽視自然資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，特別是其稀缺性和價(jià)值性，所帶來(lái)的必然是自然資源的過(guò)度開(kāi)采、濫用和浪費(fèi)等嚴(yán)重的不經(jīng)濟(jì)后果。要避免和防止此類(lèi)現(xiàn)象的再度發(fā)生，以保證現(xiàn)有自然資源支撐我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，實(shí)行自然資源產(chǎn)權(quán)管理、有償使用以及資源產(chǎn)業(yè)化是一條根本出路。我國(guó)自然資源法律應(yīng)當(dāng)為保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境，自然資源基本法律制度也應(yīng)將其作為一項(xiàng)基本任務(wù)加以體現(xiàn)和保障實(shí)施。這就意味著自然資源基本法律制度必須注重對(duì)自然資源的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)效益與社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的最佳結(jié)合。自然資源既是人類(lèi)賴(lài)以生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是生態(tài)系統(tǒng)不可或缺的組成部分，因而人們?cè)陂_(kāi)發(fā)利用自然資源的同時(shí)，還必須采取必要的措施，合理地保護(hù)自然資源，以維持整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與平衡。唯有如此，才能使自然資源持續(xù)的維系人類(lèi)的生產(chǎn)和生活，成為人類(lèi)生生不息的物質(zhì)源泉。因此，在構(gòu)建我國(guó)自然資源基本法律制度必須充分考慮自然資源的生態(tài)效益，將開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)自然資源結(jié)合起來(lái)。
(三)自然資源基本法律制度必須充分尊重法的基本運(yùn)行規(guī)律，反映自然資源法的法律屬性
盡管自然資源法的產(chǎn)生和存在根源于自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的客觀(guān)要求，但是自然資源法并不混同于它的規(guī)制對(duì)象和依存機(jī)制，仍然保留著自然資源法作為一種法律現(xiàn)象所固有的獨(dú)特性質(zhì)和特點(diǎn)。自然資源基本法律制度作為自然資源法的基本構(gòu)成部分，當(dāng)然也有著自身的運(yùn)行規(guī)律和要求，即基本法律制度的制定、執(zhí)行、適用、遵守、監(jiān)督及保障機(jī)制的系統(tǒng)性。這就意味著自然資源基本法律制度的構(gòu)建不是憑空的，主觀(guān)臆想的，它需要得到法律的明確確認(rèn)或者至少是全面體現(xiàn)，離不開(kāi)相關(guān)制度的支持和相應(yīng)機(jī)構(gòu)的實(shí)施；它既需要所有法律關(guān)系主體的自覺(jué)遵守，還需要特殊情況之下國(guó)家強(qiáng)有力的保障；它既需要保持法律文化的國(guó)別差異，更需要適應(yīng)自然資源法在國(guó)際交流與合作時(shí)的公共趨同性。這就要求在進(jìn)行自然資源基本法律制度的建構(gòu)與安排時(shí)，必須注意正確處理它與一般和特別自然資源法律制度之間的關(guān)系、基本法律的制定與其社會(huì)承受和遵守、國(guó)內(nèi)的實(shí)施與國(guó)際義務(wù)的負(fù)擔(dān)等多方面的關(guān)系。
三、自然資源基本法律制度改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
目的的確定只是為我們構(gòu)建自然資源基本法律制度指明了方向。但是一定法律制度的制定和實(shí)施尚需相應(yīng)文化理論基礎(chǔ)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的滿(mǎn)足。否則，必將是空中樓閣，缺乏實(shí)施的條件和可能。但這并不否認(rèn)基本法律制度的設(shè)計(jì)和安排可以保持一定的超前性。
(一)可持續(xù)發(fā)展理論是建構(gòu)自然資源基本法律制度的思想基礎(chǔ)
正如前文所述，可持續(xù)發(fā)展思想涉及資源、環(huán)境、技術(shù)、市場(chǎng)、政策和法律等諸多方面，但從總體和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有資源和環(huán)境才是決定生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素，而其中又以資源之利用為中心問(wèn)題。在資源利用的過(guò)程中，按照資源的更新性及利用的重復(fù)性，可以將自然資源區(qū)分為兩大類(lèi)：可再生資源和不可再生資源。對(duì)于這兩種自然資源，可持續(xù)發(fā)展思想的內(nèi)涵是不同的，其持續(xù)利用的途徑也是有所區(qū)別的，因此，在構(gòu)建自然資源基本法律制度時(shí)，必須將上述可持續(xù)發(fā)展思想考慮進(jìn)去，體現(xiàn)在自然資源基本法律制度之中。
(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展為構(gòu)建自然資源基本法律制度奠定了經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)
適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，包括自然資源管理和自然資源法律在內(nèi)的政治上層建筑都在做出調(diào)整與變化。要想使自然資源法律真正體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，更有力的保障我國(guó)自然資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理活動(dòng)的有序進(jìn)行，就離不開(kāi)自然資源基本法律制度的構(gòu)建與創(chuàng)新。只有建立起包括自然資源權(quán)屬、流轉(zhuǎn)、宏觀(guān)調(diào)控在內(nèi)的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行機(jī)制要求的自然資源基本法律制度，才能實(shí)現(xiàn)自然資源的最佳效益和永續(xù)利用。
(三)國(guó)家對(duì)于自然資源問(wèn)題和法律的高度重視是構(gòu)建自然資源基本法律制度的政策基礎(chǔ)
由于中國(guó)的特殊國(guó)情所決定，由于國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的極為重要的地位所決定，包括自然資源基本法律制度的構(gòu)建在內(nèi)的所有體制改革和制度建設(shè)，都離不開(kāi)政策的強(qiáng)有力的推動(dòng)和支持。黨中央在多次大會(huì)的報(bào)告中明確指出，我國(guó)是人口眾多、資源相對(duì)不足的國(guó)家，在現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系。資源開(kāi)發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，提高資源利用效率。統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與整治，嚴(yán)格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護(hù)的法律，實(shí)施資源有償使用制度。這些概括和結(jié)論既客觀(guān)分析了我國(guó)目前面臨的自然資源形勢(shì)，又明確指出了我國(guó)今后自然資源工作的重點(diǎn)和方向。我國(guó)的自然資源立法活動(dòng)也必須要圍繞這一綱領(lǐng)性文件來(lái)進(jìn)行，通過(guò)構(gòu)建有效的自然資源基本法律制度體系來(lái)貫徹其中有關(guān)自然資源可持續(xù)利用方面的精神。
四、自然資源基本法律制度的體系結(jié)構(gòu)
自然資源法的基本法律制度是對(duì)于自然資源整體性和系統(tǒng)性的確認(rèn)和體現(xiàn)。但是，不同種類(lèi)的自然資源關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制的差異，決定了自然資源基本法律制度在性質(zhì)和結(jié)構(gòu)上的不同。從總體上來(lái)講，我們可以把自然資源基本法律制度劃分成兩大運(yùn)行體系，在不同的基本法律制度體系內(nèi)部有著不同的制度結(jié)構(gòu)安排。其中，一類(lèi)是建立在自然資源的自然屬性基礎(chǔ)上的圍繞自然資源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、節(jié)約等內(nèi)容而形成的基本法律制度體系；另一類(lèi)則是建立在自然資源的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性基礎(chǔ)上的圍繞自然資源的優(yōu)化配置而形成的基本法律制度體系。兩類(lèi)不同的基本法律制度體系分別蘊(yùn)含著不同的法律制度內(nèi)容，遵循著不同的制度運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮著不同的法律調(diào)整功能。這里我們還須注意的是，在上述兩類(lèi)基本法律制度之外，還存在著一類(lèi)保障兩種法律調(diào)整機(jī)制得以實(shí)際發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性自然資源法律制度。它是任何一部自然資源法律都不可缺少的基本制度內(nèi)容，它的基本功能就是為自然資源關(guān)系的法律調(diào)整提供基礎(chǔ)性的制度支撐。有關(guān)不同制度體系的具體內(nèi)容，我們將在本章和下一章做出詳細(xì)的理論分析與闡釋。