可以說，土地使用期限屆滿后土地使用權(quán)及地上物如何處置，一直是令立法者頭痛不已的難題。人們的希望全部寄托在《物權(quán)法》的制定上，然而《物權(quán)法》的規(guī)定看來仍不能讓人滿意。筆者認(rèn)為，我們?cè)诹⒎〞r(shí)的思路選擇可能有問題，并對(duì)如下問題可能欠缺考慮： (1)當(dāng)初《暫行條例》對(duì)不同用途的土地所規(guī)定的最高使用期限的依據(jù)是什么?比如，為什么住宅用地的最高期限是70年而不是50年或100年7汶一如此明確的量化標(biāo)準(zhǔn)是如何計(jì)算出來的?有何科學(xué)依據(jù)或法理依據(jù)?據(jù)說當(dāng)初借鑒參考了香港的有關(guān)規(guī)定，可是中國(guó)大陸的土地制度和香港的土地制度有可比性嗎?如果這一期限的規(guī)定本身就缺乏合理依據(jù)，那么很可能這一規(guī)定本身就是錯(cuò)誤的。就錯(cuò)誤的問題怎么可能找出正確的答案和解決辦法呢? (2)當(dāng)初立法者規(guī)定土地使用權(quán)的最高期限，其主要考慮的就是我國(guó)土地所有權(quán)不能買賣，能進(jìn)行買賣和交易的只能是使用權(quán)，而土地使用權(quán)的交易是在所有權(quán)人保留所有權(quán)的前提下進(jìn)行的，因此這種交易具有明顯的租賃性質(zhì)。既然土地使用權(quán)的出讓具有租賃性質(zhì)，當(dāng)然土地使用權(quán)作為出租物就不能沒有使用期限。 但是，如果強(qiáng)調(diào)土地使用權(quán)的租賃性質(zhì)，則租賃期滿后所有人收回租賃物及租賃物上的附著物而無需補(bǔ)償就是天經(jīng)地義的。為什么我們還要考慮土地使用權(quán)收回后的補(bǔ)償問題呢?筆者認(rèn)為，我們之所以要在收回土地使用權(quán)時(shí)給受讓人以補(bǔ)償，是因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)的出讓在本質(zhì)上是一種物權(quán)交易。雖然交易的客體是物的使用權(quán)，但在我國(guó)實(shí)行所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度之下，使用權(quán)的出讓已經(jīng)具有獨(dú)立性，因此這種交易行為設(shè)立的是一種物權(quán)關(guān)系而非債權(quán)關(guān)系。也正因?yàn)槿绱�，土地出讓金必須一次性或短時(shí)間內(nèi)分次交清，即使是最長(zhǎng)的使用期限為70年的住宅用地使用權(quán)出讓合同，出讓金的交納也是如此，而不像租賃關(guān)系那樣通常按年度交納。由此我們可以看出，立法者以土地使用權(quán)出讓的租賃性質(zhì)為支撐，實(shí)際建立的卻是一種物權(quán)關(guān)系，而在物權(quán)關(guān)系中又融入了債權(quán)的內(nèi)容和表達(dá)方式，這可能正是我們?cè)谕恋厥褂脵?quán)期限屆滿時(shí)，對(duì)于是選擇物權(quán)化的處理方式還是選擇債權(quán)化的處理方式感到左右為難的真正原因。 (3)對(duì)于土地使用權(quán)期限屆滿后的處理，沒有考慮對(duì)以出讓和劃撥兩種不同方式取得土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)人公平對(duì)待問題，因此有可能造成房屋產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的嚴(yán)重不公平。
我們知道，國(guó)有土地的供應(yīng)主要采用無償(低償)劃撥和有償出讓兩種方式，前者沒有使用期限的限制。雖然從理論上說，以無償方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)家可以隨時(shí)收回，但收回的前提必須是因?yàn)楣�共利益需要，而且在收回時(shí)必須給予土地使用人和房屋產(chǎn)權(quán)人以補(bǔ)償安置。同時(shí)，補(bǔ)償安置的原則之一就是，其新的安置用房或貨幣補(bǔ)償款所能購(gòu)置的房屋的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)至少不低于被拆除的房屋。因此，劃撥土地使用權(quán)的無期限性不僅在事實(shí)上成為一種永久使用權(quán)(收回的同時(shí)還必須給使用人新的土地)，而且地上房屋也具有永久產(chǎn)權(quán)，即使拆除也可以獲得充分補(bǔ)償。我國(guó)實(shí)行住房制度改革以后，人們通過“公房出售”方式購(gòu)買的房屋或者經(jīng)濟(jì)適用住房，其占用范圍的土地基本上都是劃撥土地。此外，在實(shí)行住房制度改革以前就早已大量存在的城市私房，其占用的土地也均無使用期限的限制。如果對(duì)其進(jìn)行拆遷，即使這些房屋已經(jīng)使用了幾十年、上百年，破敗不堪，殘值所剩無幾，也必須給予充分的安置補(bǔ)償。以上房屋產(chǎn)權(quán)人，無論其房屋是住宅還是非住宅，其被收回土地使用權(quán)和拆除房屋后不僅都能獲得高于原房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的安置補(bǔ)償，而且根本無需再交納土地使用權(quán)出讓金。可是采用有償出讓方式取得土地使用權(quán)的房屋產(chǎn)權(quán)人!不僅土地使用權(quán)有期限的限制。而且期滿后要么被無償收回，要么需補(bǔ)交出讓金，要么只能獲得相當(dāng)于房屋殘值的補(bǔ)償。而對(duì)于能否續(xù)期、續(xù)期多久、交多少費(fèi)用等問題，房屋的產(chǎn)權(quán)人基本沒有發(fā)言權(quán)�？墒俏覀冎�道，以出讓方式取得土地使用權(quán)，建成房屋并對(duì)外出售，其房?jī)r(jià)中所包含的土地成本大都在40％以上。為什么為土地支付了巨額對(duì)價(jià)的房屋產(chǎn)權(quán)人，對(duì)土地所享受的權(quán)益卻比以無償(低償)方式取得土地的房屋產(chǎn)權(quán)人要少，其土地被收回所享受的待遇要低得多呢?這種制度設(shè)計(jì)對(duì)以不同方式取得土地的房屋產(chǎn)權(quán)人采取不同對(duì)待的合理性是什么?用不了多久，成千上萬以出讓方式取得土地使用權(quán)的房屋產(chǎn)權(quán)人就會(huì)面臨土地使用期限屆滿的問題，到時(shí)候國(guó)家真的可以無償并且強(qiáng)制性地收回土地而無需對(duì)產(chǎn)權(quán)人給予安置補(bǔ)償或者讓產(chǎn)權(quán)周再次交納巨額土地出讓金才能允許其繼續(xù)使用土地嗎?如果答案是肯定的鐲為什么對(duì)劃撥土地的產(chǎn)權(quán)人不能采取同樣的對(duì)待呢?也許有人會(huì)說劃撥用地的使用目的是公益性質(zhì)，而出讓用地是經(jīng)營(yíng)用地，兩者用途不同。但我們鈕道，在劃撥土地上建經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的情形在全國(guó)并非個(gè)別現(xiàn)象，而出讓土地上的建設(shè)項(xiàng)目也并非全都毫無公益性。
綜上所述，我們可以看出，對(duì)于土地使用期限屆滿后的處理問題，在現(xiàn)有的土地制度框架之下，我們確實(shí)難以設(shè)計(jì)一種既可以平衡各方面利益關(guān)系，又有充分法理基礎(chǔ)、周密可行的解決辦法。這不是學(xué)者和立法專家的無能，《物權(quán)法》僅僅做了有限的立法變化而將大部分問題繼續(xù)擱置，也實(shí)屬無奈。因?yàn)閱栴}是由我國(guó)獨(dú)特的土地使用制度決定的，因制度本身先天缺陷而產(chǎn)生的問題，有時(shí)無論怎樣努力也是難以解決的。
因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先修改和完善我們現(xiàn)有的土地使用制度。既然土地使用權(quán)最高期限的規(guī)定本身就未加充分論證，缺乏合理性，那么就應(yīng)當(dāng)首先對(duì)此加以修改。規(guī)定土地使用權(quán)最高期限的是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，對(duì)此加以修改可能比立法性修改程序要相對(duì)簡(jiǎn)單一些。在對(duì)使用期限究竟規(guī)定多長(zhǎng)才更加合理一時(shí)不能作出準(zhǔn)確論證的情況下，筆者建議可參考土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延包的方法，由國(guó)家根據(jù)土地的不同用途統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)續(xù)期期限，除根據(jù)公共利益需要收回土地外，一律自動(dòng)延長(zhǎng)若干年限。其次，土地期限自動(dòng)延長(zhǎng)后，使用者無需再一次性交納巨額土地出讓金，可考慮參照征收房產(chǎn)稅的辦法，由土地使用者按年交納土地使用稅。這一稅種同樣只適用于經(jīng)營(yíng)性用房，對(duì)居住用房則不予征收。這種有所區(qū)別并且較輕的賦稅，不會(huì)增加產(chǎn)權(quán)人太重的負(fù)擔(dān)，即使其無力負(fù)擔(dān)，也可以通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)。最后，無論是提前收回還是期限屆滿后收回土地使用權(quán)，國(guó)家必須給使用人以充分的補(bǔ)償和安置，而且安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于土地使用權(quán)收回前的房屋使用標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，使用權(quán)收回時(shí)地上房屋等不動(dòng)產(chǎn)的歸屬不能依照約定處理。因?yàn)樵诋?dāng)今政府壟斷土地的一級(jí)出讓市場(chǎng)的情況下，土地出讓合同中的許多約定并不是平等協(xié)商的結(jié)果。為了獲得土地，受讓人除了全盤接受出讓人的合同條件外幾乎沒有其他選擇。如果按照土地出讓合同中的約定確定房屋的歸屬，那么其幾乎都要?dú)w出讓方——政府所有。如此簡(jiǎn)單處理不僅有失公平，而且會(huì)引發(fā)新的社會(huì)問題。到時(shí)候政府真可以依據(jù)當(dāng)初的一紙出讓合同約定，強(qiáng)遷土地使用人而不用對(duì)其進(jìn)行安置和補(bǔ)償嗎?何況關(guān)于期限屆滿地上物歸屬的約定均是土地使用權(quán)受讓方——開發(fā)商與政府土地管理部門簽訂的，而地上房屋建成后是由眾多獨(dú)立的小業(yè)主取得房屋產(chǎn)權(quán)。開發(fā)商當(dāng)然知道自己不是未來建成房屋后的產(chǎn)權(quán)人，因此作出土地期限屆滿將房屋無償交還出讓人的承諾，這對(duì)他來說沒什么影響�？墒撬麄兊某兄Z能夠自動(dòng)轉(zhuǎn)化為今后購(gòu)房小業(yè)主的義務(wù)嗎?因此，《物權(quán)法》關(guān)于非住宅建設(shè)用地使用期限屆滿，地上房屋歸屬依約定處理的規(guī)定仍不盡合理，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)“依照約定”等于直接宣布?xì)w政府所有。故關(guān)于土地使用期限屆滿地上房屋的歸屬在目前情況下不能依“約定”，而只能法定。由于現(xiàn)在法定的結(jié)果也是歸政府，因此毫無疑問，這樣的規(guī)定應(yīng)當(dāng)予以修改。其實(shí)歸政府所有也不是不可以，但政府有義務(wù)給原使用人以合理的安置和補(bǔ)償。
摘自：張慶華著《土地物權(quán)疑難法律問題解析(建筑房地產(chǎn)法實(shí)務(wù)指導(dǎo)叢書)》