瀆職罪主體 --《刑法諸問(wèn)題新界說(shuō)(二十一世紀(jì)法學(xué)熱點(diǎn)系列)》
按照1979年刑法的規(guī)定，瀆職罪的主體是國(guó)家工作人員；而按照1997年刑法的規(guī)定，瀆職罪的主體則是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。我們知道，相對(duì)于國(guó)家工作人員，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員這一概念內(nèi)涵多而外延小�！爸攸c(diǎn)治吏”是瀆職罪主體由寬變窄的堂皇理由。然而，瀆職罪主體的新舊立法變化究竟如何呢?
一、“國(guó)家工作人員”的復(fù)歸 在筆者看來(lái)，新刑法對(duì)瀆職罪主體的規(guī)定存在如下不足，而應(yīng)采用1979年刑法的規(guī)定：
(一)突出了重點(diǎn)，丟棄了非重點(diǎn)
新刑法將瀆職罪的主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員表明著這樣一種考慮，即隨著黨政分開(kāi)和政企分開(kāi)，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員直接代表國(guó)家行使管理職權(quán)，而非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員便無(wú)職可瀆了�？梢�(jiàn)，“重點(diǎn)治吏”以維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的正常而健康運(yùn)轉(zhuǎn)是立法者的明確意圖。但是，我們的政治體制改革仍在進(jìn)行并可能要持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，而相當(dāng)一部分國(guó)家管理職能至今仍分散在非國(guó)家機(jī)關(guān)的企事業(yè)單位之中，因此，國(guó)家管理主體多元化現(xiàn)象還將大量而長(zhǎng)期存在。那么，按照新刑法的規(guī)定，那些發(fā)生在非國(guó)家機(jī)關(guān)之內(nèi)但卻在實(shí)際履行國(guó)家管理職能的機(jī)構(gòu)之中的瀆職犯罪便不能按照瀆職罪來(lái)進(jìn)行懲治和預(yù)防了。易言之，新刑法對(duì)瀆職罪主體的規(guī)定超越了我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，有不當(dāng)超前立法之弊。正如有人說(shuō)：“將瀆職罪的犯罪主體規(guī)定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是不顧我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的、純學(xué)術(shù)的概念游戲。”①既然如此，那么可以說(shuō)，新刑法在瀆職罪問(wèn)題上抓住了重點(diǎn)而丟棄了非重點(diǎn)。抓住重點(diǎn)本身是沒(méi)錯(cuò)的，但抓住重點(diǎn)不等于只要重點(diǎn)。新刑法對(duì)瀆職罪主體的規(guī)定恰恰背棄了“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的原則。
(二)被迫解釋?zhuān)`背罪刑法定原則
可喜的是，司法機(jī)關(guān)對(duì)非國(guó)家機(jī)關(guān)之中的瀆職犯罪沒(méi)有無(wú)動(dòng)于衷。最高人民檢察院先后公布了《對(duì)<關(guān)于中國(guó)證監(jiān)會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示)的答復(fù)函》、《對(duì)(關(guān)于中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主體認(rèn)定的請(qǐng)示)的答復(fù)》、《關(guān)于鎮(zhèn)財(cái)政所所長(zhǎng)是否適用國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的批復(fù)》和《關(guān)于企業(yè)事業(yè)單位的公安機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中其工作人員能否構(gòu)成瀆職侵權(quán)犯罪主體問(wèn)題的批復(fù)》、《關(guān)于合同制民警能否成為玩忽職守罪主體的批復(fù)》和《關(guān)于屬工人編制的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工商所所長(zhǎng)能否依照刑法第397條的規(guī)定追究刑事責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》等，而最高人民法院也公布了《關(guān)于未被公安機(jī)關(guān)正式錄用的人員、獄醫(yī)能否構(gòu)成失職致使在押人員脫逃罪主體的批復(fù)》。這些司法文件都明確將相關(guān)人員納入瀆職罪主體。但是，前列司法文件一方面因侵蝕立法權(quán)而有違罪刑法定原則，另一方面因?qū)賯�(gè)案解釋而無(wú)普適性。于是，迫于“兩高”的建議，全國(guó)人大常委會(huì)于2002年12月28日圍繞瀆職罪主體作出如下立法解釋?zhuān)骸霸谝勒辗伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制，但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”對(duì)這一解釋?zhuān)珖?guó)人大常委會(huì)法工委刑法室副主任黃太云曾指出：“本立法解釋所要解決的不是這類(lèi)人的‘血統(tǒng)’、‘身份’問(wèn)題，而是要解決當(dāng)這些人在行使國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的過(guò)程中，有瀆職行為構(gòu)成犯罪時(shí)，如何適用刑法追究刑事責(zé)任的問(wèn)題。”①由于擴(kuò)張解釋在必須符合立法原意的同時(shí)又不能超出條文可能具有的含義，可見(jiàn)，該立法解釋一如前列司法文件同樣違背了罪刑法定原則。也可見(jiàn)，該解釋對(duì)罪刑法定原則的違背系出于無(wú)奈。而該解釋之所以出于無(wú)奈地違背罪刑法定原則，根本原因在于立法者于新刑法之中對(duì)瀆職罪主體的緊縮操之過(guò)急。換句話(huà)說(shuō)，若新刑法對(duì)瀆職罪主體依采舊刑法的規(guī)定，則也就沒(méi)有被迫解釋而違背罪刑法定原則的問(wèn)題了。 綜上，對(duì)瀆職罪的主體，立法仍采“國(guó)家工作人員”一語(yǔ)為宜。
二、國(guó)家工作人員的特征
作為瀆職罪主體的國(guó)家工作人員應(yīng)具備什么樣的特征呢?在新刑法將瀆職罪主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員之后，理論界和實(shí)務(wù)界圍繞著如何認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員而進(jìn)行著“身份論”和“公務(wù)論”之爭(zhēng)：前者認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)為具有國(guó)家干部身份的人，而國(guó)家干部身份又是以所謂干部編制為體現(xiàn)。有人將這一派觀(guān)點(diǎn)形象地比喻為“血統(tǒng)論”②；后者認(rèn)為，是否為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員
應(yīng)以是否從事公務(wù)來(lái)衡量，這一派觀(guān)點(diǎn)又稱(chēng)為“職責(zé)論”①。可以說(shuō)，“身份論”和“公務(wù)論”之爭(zhēng)更容易在國(guó)家工作人員的認(rèn)定上而起。筆者認(rèn)為，作為瀆職罪主體的國(guó)家工作人員應(yīng)具備的特征應(yīng)能集中體現(xiàn)公務(wù)性②，否則，瀆職一說(shuō)將成無(wú)源之水、無(wú)本之木。換句話(huà)說(shuō)，應(yīng)以公務(wù)性作為認(rèn)定是否為國(guó)家工作人員的終極標(biāo)準(zhǔn)。如此，則作為瀆職罪主體的國(guó)家工作人員應(yīng)具備如下特征：其一，其活動(dòng)在性質(zhì)上系國(guó)家管理活動(dòng)。國(guó)家管理活動(dòng)涉及社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面，而國(guó)家工作人員的活動(dòng)必屬?lài)?guó)家管理活動(dòng)的某一方面；其二，其從事國(guó)家管理活動(dòng)時(shí)假借國(guó)家的名義。之所以要假借國(guó)家名義，是因?yàn)槠渌鶑氖碌膰?guó)家管理活動(dòng)須以公權(quán)力為后盾。只有假借國(guó)家的名義，才能使其從事的國(guó)家管理活動(dòng)體現(xiàn)出全局性和整體性。假借國(guó)家名義是活動(dòng)的國(guó)家管理性質(zhì)的標(biāo)志；其三，其從事國(guó)家管理活動(dòng)時(shí)須具有從事該活動(dòng)的合法資格。概括地講，國(guó)家工作人員對(duì)此資格的獲得來(lái)自?xún)蓷l途徑：一是法律的明確規(guī)定。由此獲得的資格可稱(chēng)為法定資格；二是已經(jīng)具備這種活動(dòng)資格的國(guó)家機(jī)關(guān)的委托或授權(quán)。由此獲得的資格可稱(chēng)為托授資格�？梢哉f(shuō)，第一個(gè)特征對(duì)國(guó)家工作人員行為公務(wù)性的說(shuō)明是內(nèi)在的，而后兩個(gè)特征對(duì)國(guó)家工作人員行為公務(wù)性的說(shuō)明則是外在的。上述三個(gè)特征構(gòu)成了作為瀆職罪主體的國(guó)家工作人員的三個(gè)條件。
三、國(guó)家工作人員的分類(lèi)
將新舊刑法對(duì)國(guó)家工作人員的解釋和國(guó)家工作人員應(yīng)具有的特征及預(yù)防瀆職犯罪的應(yīng)然要求結(jié)合起來(lái)，則國(guó)家工作人員應(yīng)有如下大致分類(lèi)：
(一)黨政機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)中的公務(wù)人員
國(guó)家機(jī)關(guān)中的公務(wù)人員毫無(wú)疑問(wèn)地應(yīng)視為純粹的國(guó)家工作人員。那么，黨政機(jī)關(guān)的工作人員是否也應(yīng)構(gòu)成瀆職罪主體呢?這里涉及黨的各級(jí)機(jī)關(guān)和各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，進(jìn)而涉及瀆職罪現(xiàn)行立法的疏漏問(wèn)題。有論者說(shuō)：“中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)也屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)�！雹龠�有論者說(shuō)：“在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，人民政協(xié)是各民主黨派和社會(huì)團(tuán)體參政議政的重要形式。中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各級(jí)機(jī)關(guān)均具有國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，故在這些機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，應(yīng)適用國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的有關(guān)規(guī)定�！雹诠P者認(rèn)為，從現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)憲法》第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的規(guī)定來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)只包括全國(guó)人民代表大會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院。很明顯，憲法沒(méi)有把各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)肯定為國(guó)家機(jī)關(guān)，即從憲法的角度，黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)并非國(guó)家機(jī)關(guān)。1982年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)的罪犯的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)1982年《決定》)在規(guī)定“國(guó)家工作人員”時(shí)說(shuō)：“本決定所稱(chēng)國(guó)家工作人員，包括在國(guó)家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、各級(jí)行政機(jī)關(guān)、各級(jí)司法機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、國(guó)營(yíng)企業(yè)、國(guó)家事業(yè)機(jī)構(gòu)中工作的人員，以及其他各種依照法律從事公務(wù)的人員�！笨梢�(jiàn)．1982年《決定》也不認(rèn)為各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)之列。據(jù)上，筆者認(rèn)為，既然憲法是根本法，刑法是以憲法為依據(jù)而制定出來(lái)的部門(mén)法，那么，在國(guó)家機(jī)關(guān)這一概念上刑法應(yīng)與憲法保持一致。當(dāng)然，刑法中國(guó)家機(jī)關(guān)這一概念的外延不能大于憲法中國(guó)家機(jī)關(guān)這一概念。因此，把黨的各級(jí)機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)視為國(guó)家機(jī)關(guān)是站不住腳的。也就是說(shuō)，不能把黨的各級(jí)機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)中的工作人員視為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。有論者談到“其他依照法律規(guī)定從事公務(wù)的人員”的范圍時(shí)說(shuō)：“所謂‘依照法律’包括兩層含義：其一，這類(lèi)國(guó)家工作人員的身份是依照法律取得的；其二，所從事的公務(wù)是依照法律進(jìn)行的。如中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織的工作人員，各級(jí)政協(xié)的工作人員，各民主黨派中的專(zhuān)職工作人員……”①顯然，論者把各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)中的工作人員劃歸“其他依照法律從事公務(wù)的人員”中去了。筆者認(rèn)為，雖然《中華人民共和國(guó)憲法》第5條第3款規(guī)定“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，但我們只能從中理解出各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)在活動(dòng)時(shí)不能違反憲法和法律，這與“依照法律從事公務(wù)”是兩個(gè)完全不相干的問(wèn)題，不可混為一談。我們通常說(shuō)黨的各級(jí)機(jī)關(guān)及其工作人員要“依照黨章進(jìn)行活動(dòng)”，如果把黨的各級(jí)機(jī)關(guān)的工作人員歸入“其他依照法律從事公務(wù)的人員”中去，那么黨章和法律還有什么區(qū)別呢?所以，不能把各級(jí)黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員歸入“其他依照法律從事公務(wù)的人員”中去。顯然，也不能把黨的各級(jí)機(jī)關(guān)和政協(xié)各級(jí)機(jī)關(guān)的工作人員歸人刑法規(guī)定的國(guó)家工作人員的其他四類(lèi)人員中。那么，現(xiàn)實(shí)生活中，黨的機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)中的工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守而給國(guó)家和人民利益造成重大損失而應(yīng)予刑罰處置的怎么辦?可能有人說(shuō)，實(shí)踐中的這種情況就按濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪處置。筆者認(rèn)為，這只能看做是司法實(shí)踐中的“權(quán)宜之計(jì)”，而擺在我們面前的有罪刑法定原則。因此，現(xiàn)行瀆職罪立法的疏漏便至少包括忽視了與憲法的銜接而疏漏了黨政機(jī)關(guān)工作人員，即疏漏了黨政機(jī)關(guān)。 需要提請(qǐng)注意的是，國(guó)家機(jī)關(guān)中的公務(wù)人員不同于國(guó)家機(jī)關(guān)工j作人員，因?yàn)橛械膰?guó)家機(jī)關(guān)工作人員如門(mén)衛(wèi)在國(guó)家機(jī)關(guān)中所從事的并不是公務(wù)。
(二)受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)托授從事公務(wù)的人員
出于特定需要，有的國(guó)家機(jī)關(guān)將本由其自身履行的國(guó)家管理職能按照一定程序委授給非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織代為履行，①而被委授的組織則以委授機(jī)關(guān)的名義履行相應(yīng)的國(guó)家管理職能。那么，被委授組織中具體履行委授事項(xiàng)的工作人員理當(dāng)視為國(guó)家工作人員，如受衛(wèi)生行政部門(mén)委授行使食品衛(wèi)生檢查監(jiān)督職能的衛(wèi)生防疫站的工作人員和受文化局委授負(fù)責(zé)開(kāi)辦文化娛樂(lè)場(chǎng)所審批工作的文化市場(chǎng)管理辦公室的工作人員。另外，村民委員會(huì)中協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從事代征、代繳以及經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有土地等行政管理的人員也屬于受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委授從事公務(wù)的人員，而應(yīng)被視為國(guó)家工作人員。
(三)有關(guān)依法行使國(guó)家行政管理職能的組織中的公務(wù)人員
除了國(guó)家機(jī)關(guān)，我國(guó)尚有一些非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織在事實(shí)上履行國(guó)家管理職能。這些組織可分為四種類(lèi)型：一是法律、法規(guī)直接授權(quán)的組織，如證券法授權(quán)的證監(jiān)會(huì)和保險(xiǎn)法授權(quán)的保監(jiān)會(huì)。這兩種組織雖不是國(guó)家機(jī)關(guān)，但卻履行著原由中國(guó)人民銀行所履行的監(jiān)督管理職權(quán)；二是由行政機(jī)關(guān)調(diào)整為事業(yè)單位的組織，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和地震局等；三是由行政機(jī)關(guān)調(diào)整為公司的組織，如糧食局(公司)、商業(yè)局(公司)和煙草專(zhuān)賣(mài)局(公司)；四是非國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)立的具有國(guó)家機(jī)關(guān)性能的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如鐵路、林業(yè)和油田等系統(tǒng)內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢、審計(jì)和公安司法機(jī)構(gòu)。在上述組織中具體從事國(guó)家管理職能的人員應(yīng)屬于公務(wù)人員而應(yīng)視為國(guó)家工作人員。
(四)因協(xié)助、聘用等關(guān)系而在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員
這類(lèi)人員雖沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)編制，但其于國(guó)家機(jī)關(guān)之中基于協(xié)助、聘用等關(guān)系而從事著公務(wù)活動(dòng)；而當(dāng)其從事著公務(wù)活動(dòng)時(shí)，亦當(dāng)視為國(guó)家工作人員，如法院的人民陪審員和監(jiān)所內(nèi)的武警戰(zhàn)士。
摘自：馬榮春著《刑法諸問(wèn)題新界說(shuō)(二十一世紀(jì)法學(xué)熱點(diǎn)系列)》
