建設(shè)用地的預(yù)審制度介紹
在與工程建設(shè)有關(guān)的法律規(guī)定中，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)是一部任何建設(shè)工程都要受它調(diào)整的法律。而其中與建設(shè)工程有關(guān)的，主要是其中的建設(shè)用地規(guī)劃許可制度。
為了合理、科學(xué)地制定和實(shí)施城市規(guī)劃，促進(jìn)城市的現(xiàn)代化和社會文明，同時(shí)為了不斷改善城市的生活條件和生產(chǎn)條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，國務(wù)院于1984年頒布了《城市規(guī)劃條例》。但隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這一條例顯得越來越不適應(yīng)控制城市發(fā)展趨勢的需要。
1989年，為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，合理地制定城市規(guī)劃和進(jìn)行城市建設(shè)，適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要，全國人大常委會頒布了《城市規(guī)劃法》。該法于1990年4月1日起實(shí)施，原國務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》同時(shí)廢止。根據(jù)該法，其立法的主要任務(wù)是實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局。同時(shí)規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，并有權(quán)對違反城市規(guī)劃的行為進(jìn)行檢舉和控告。
城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。總體規(guī)劃包括：城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，城市主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和定額指標(biāo)，城市建設(shè)用地布局、功能分區(qū)和各項(xiàng)建設(shè)的總體部署，城市綜合交通體系和河湖、綠地系統(tǒng)，各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，近期建設(shè)規(guī)劃。而詳細(xì)規(guī)劃包括：規(guī)劃地段各項(xiàng)建設(shè)的具體用地范圍，建筑密度和高度等控制指標(biāo)，總平面布置、工程管線綜合規(guī)劃和豎向規(guī)劃。
由此可知，《城市規(guī)劃法》的調(diào)整范圍雖以建設(shè)為主，但不僅限于建設(shè)方面，而其中的各項(xiàng)建設(shè)具體用地范圍、建筑密度、建設(shè)高度等控制指標(biāo)則是房地產(chǎn)開發(fā)中至關(guān)重要的內(nèi)容。
為了與《城市規(guī)劃法》配套，建設(shè)部于1990年2月23日頒布實(shí)施了《建設(shè)部關(guān)于統(tǒng)一實(shí)行建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的通知》。根據(jù)該通知，城市土地利用、建設(shè)工程規(guī)劃管理均實(shí)行法定許可制度。建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證由市或縣的人民政府城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)。
一、建設(shè)項(xiàng)目用地的預(yù)審程序
1．用地預(yù)審的目的和依據(jù)
任何建設(shè)項(xiàng)目，在正式申請國家和地方人民政府發(fā)展與改革主管部門立項(xiàng)審批之前，在正式申請國家和地方人民政府規(guī)劃主管部門審批之前，必須先向國家或地方人民政府國土資源主管部門申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目用地的預(yù)先審批。針對部分地方出現(xiàn)的“先斬后奏”，試圖通過修編使違規(guī)用地合法化的現(xiàn)象，早在2005年進(jìn)行新一輪土地規(guī)劃修編時(shí)，國土部就把“預(yù)審制”定為四項(xiàng)指導(dǎo)方針之一。
為此，2001年建設(shè)部頒發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，2004年12月建設(shè)部對該管理辦法進(jìn)行了修訂。以北京市為例，2006年5月1日北京市政府辦公廳發(fā)布《北京市建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法(試行)》。
北京市建設(shè)項(xiàng)目用地的批準(zhǔn)、核準(zhǔn)都必須經(jīng)過土地預(yù)審，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審不合格的項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。
土地預(yù)審管理辦法的核心是根據(jù)國土部門編制的當(dāng)年土地供應(yīng)計(jì)劃和利用規(guī)劃，審查建設(shè)項(xiàng)目用地合法性，尤其是涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的建設(shè)用地會進(jìn)行嚴(yán)格審核。
2．用地預(yù)審的權(quán)限劃分
建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行分級預(yù)審。需人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設(shè)項(xiàng)目，由該人民政府的國土資源管理部門預(yù)審。需核準(zhǔn)和備案的建設(shè)項(xiàng)目，由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級的國土資源管理部門預(yù)審。
二、土地預(yù)審程序
1．建設(shè)用地單位申請預(yù)審，應(yīng)當(dāng)提交下列材料
(1)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請表；
(2)預(yù)審的申請報(bào)告，內(nèi)容包括擬建設(shè)項(xiàng)目基本情況、擬選址情況、擬用地總規(guī)模和擬用地類型、補(bǔ)充耕地初步方案；
(3)需審批的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告分開審批的，提供項(xiàng)目建議書批復(fù)和可行性研究報(bào)告；項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告合并審批的，提供發(fā)展改革行政主管部門核發(fā)的項(xiàng)目辦理用地預(yù)審告知單和項(xiàng)目建議書(代可行性研究報(bào)告)；
(4)需核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，提供發(fā)展改革行政主管部門核發(fā)的項(xiàng)目辦理用地預(yù)審告知單；
(5)需備案的建設(shè)項(xiàng)目，提供發(fā)展改革行政主管部門核發(fā)的項(xiàng)目備案表和規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的規(guī)劃意見書。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審申請表，由市國土局統(tǒng)一印制。
2．用地預(yù)審的辦理程序
(1)申請和受理。項(xiàng)目建設(shè)單位持符合本辦法第6條規(guī)定的預(yù)審申請材料，按照本辦法第4條規(guī)定向國土資源行政主管部門提出申請。國土資源行政主管部門應(yīng)在受理當(dāng)場或5個工作日內(nèi)，對申請材料齊全、符合法定形式的申請予以受理，并出具《行政許可申請受理決定書》；對不予受理的出具《行政許可申請不予受理決定書》；對申請材料不齊全或者不符合法定形式的，出具《行政許可申請補(bǔ)正材料告知書》。逾期未告知的，自收到申請材料之日起即為受理。
(2)審查和決定。國土資源行政主管部門對用地單位的申請依法進(jìn)行審查。由本市國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)預(yù)審的，應(yīng)在法定期限內(nèi)作出書面行政許可決定；準(zhǔn)予行政許可的，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見；需報(bào)國土資源部預(yù)審的，出具建設(shè)項(xiàng)目用地初審意見。
(3)期限。國土資源行政主管部門應(yīng)自受理預(yù)審申請之日起20個工作日內(nèi)完成審查工作。在20個工作日內(nèi)不能完成的，經(jīng)國土資源行政主管部門行政負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10個工作日，并應(yīng)將延長期限理由告知申請人。
3．預(yù)審的主要內(nèi)容
(1)建設(shè)項(xiàng)目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；
(2)建設(shè)項(xiàng)目是否符合國家供地政策；
(3)建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定；
(4)占用耕地的，補(bǔ)充耕地初步方案是否可行，資金是否有保障；
(5)屬土地管理法第26條規(guī)定情形，建設(shè)項(xiàng)目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、建設(shè)項(xiàng)目對規(guī)劃實(shí)施影響評估報(bào)告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。
4．預(yù)審的結(jié)果
(1)國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)自受理預(yù)審申請或者收到轉(zhuǎn)報(bào)材料之日起20日內(nèi)完成審查工作，并出具預(yù)審意見。20日內(nèi)不能出具預(yù)審意見的，經(jīng)負(fù)責(zé)預(yù)審的國土資源管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長10日。
(2)預(yù)審意見應(yīng)當(dāng)包括對預(yù)審內(nèi)容審查的結(jié)論性意見和對建設(shè)用地單位的具體要求。
(3)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件有效期為2年。已經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，如需對土地用途、建設(shè)項(xiàng)目選址等進(jìn)行重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新申請預(yù)審。
摘自：戈宇著《律師房地產(chǎn)法律服務(wù)技能/新版“律師業(yè)務(wù)必備”叢書》
