企業(yè)社會責任監(jiān)管的性質(zhì)與價值取向

一、政府監(jiān)管的含義和類型

關(guān)于政府監(jiān)管的定義，經(jīng)濟合作發(fā)展組織(1997年、2002年)提出一個較為成熟的定義，認為監(jiān)管是政府對企業(yè)、公民以及政府自身的一種限制手段，由經(jīng)濟性監(jiān)管、社會性監(jiān)管和行政性監(jiān)管三部分組成。其中經(jīng)濟性監(jiān)管直接干預企業(yè)行為與市場運行，社會性監(jiān)管維護諸如健康安全、環(huán)境保護等社會價值，行政性監(jiān)管關(guān)注政府內(nèi)部的規(guī)程與運作機制。根據(jù)日本著名學者植草益的觀點，政府監(jiān)管可以分為經(jīng)濟性監(jiān)管和行政性監(jiān)管。經(jīng)濟性監(jiān)管“是在存在著壟斷和壟斷偏差(不對稱)問題的部門，以防止無效率資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用為要目的，通過被認可和許可的各種手段，對企業(yè)的進入、退出、價格、服務的質(zhì)量以及投資、財務、會計等方面的活動所進行的監(jiān)管”。它主要針對自然壟斷與信息不對稱問題，其對象包括電力、電信、供水、交通運輸和金融等產(chǎn)業(yè)。而社會性監(jiān)管則主要是處理外部不經(jīng)濟、信息不對稱和非價值物問題，“是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護環(huán)境和防止災害為目的，對物品和服務的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管”，具體包括安全性監(jiān)管、健康衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管等。②由此可以看出，經(jīng)濟性監(jiān)管往往調(diào)整的是同一個行業(yè)的問題，而社會性監(jiān)管調(diào)整的是多個行業(yè)中某一方面的問題，如產(chǎn)品安全、環(huán)境保護、消費者安全保護等，而并非針對某一個單獨的行業(yè)。從這個角度來看，社會性監(jiān)管所調(diào)整的社會關(guān)系與企業(yè)社會責任所關(guān)注的問題具有高度的一致性。企業(yè)社會責任的監(jiān)管機制，主要是研究政府社會性監(jiān)管的問題。

從本質(zhì)上說，社會性監(jiān)管主要是用來應對產(chǎn)生外部不經(jīng)濟和消費者與生產(chǎn)者之間信息不對稱誘發(fā)的社會問題。社會性監(jiān)管是政府監(jiān)管的重要組成部分，是以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對物品、服務的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的監(jiān)管。社會性監(jiān)管在本質(zhì)上是政府部門以增進社會福利為目的，針對某些經(jīng)濟活動可能引發(fā)的社會性問題而采取的控制性措施。從這個角度上來看，政府對企業(yè)社會責任的監(jiān)管主要涉及社會性監(jiān)管的內(nèi)容。

二、政府對企業(yè)社會責任監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

政府對企業(yè)的監(jiān)管方式一般分為兩種類型：一種是政府制定和發(fā)布企業(yè)有關(guān)的活動規(guī)則，企業(yè)按照這些規(guī)則自己進行活動，政府不介人其中，不以自己為一方主體同企業(yè)直接發(fā)生權(quán)利義務關(guān)系；另一種是政府不僅制定規(guī)則，發(fā)布有關(guān)的政策、法律或命令，而且還直接介入企業(yè)的有關(guān)活動，作為一方主體同企業(yè)發(fā)生權(quán)利義務關(guān)系。

對于企業(yè)社會責任，我國政府較多運用第一種監(jiān)管方式，即在現(xiàn)行立法中將企業(yè)社會責任的一些內(nèi)容予以直接規(guī)定，如《勞動法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》、《反不正當競爭法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)中都有企業(yè)社會責任的相關(guān)規(guī)定。

對于第二種監(jiān)管方式——對企業(yè)社會責任履行方面的激勵和引導，現(xiàn)行的社會責任監(jiān)管法規(guī)就更顯不足了。企業(yè)法律意義上的社會責任可以由法律直接予以執(zhí)行，而道德意義上的社會責任一般不能由法律直接予以規(guī)定。因此，對于法律意義上的企業(yè)社會責任，立法宜采取強制性規(guī)范的形式予以規(guī)定，而對于道德意義上的企業(yè)社會責任，法律可采取提倡性規(guī)范的形式予以明確。目前我國企業(yè)社會責任立法，由于較少采用提倡性規(guī)范，所以對道德意義上的企業(yè)社會責任的規(guī)定明顯不足。

面對政府對企業(yè)社會責任的監(jiān)管，目前我國大部分企業(yè)是被動接受監(jiān)管。由于履行社會責任會給企業(yè)帶來一定的成本支出，而且履行社會責任所帶來的效益只有長期才能顯現(xiàn)出來，加之政府對企業(yè)社會責任的監(jiān)管在有些情況下沒有到位，導致企業(yè)違法或違背道德經(jīng)營的成本較低，因此，企業(yè)往往會在這些支出與收益之間做出比較權(quán)衡，可能會選擇逃避政府監(jiān)管。企業(yè)履行社會責任與政府進行監(jiān)管之間，往往存在著一種博弈的關(guān)系。

我國目前正處于社會經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型期，各種市場經(jīng)濟秩序、道德規(guī)范還不是很健全，一方面政府是市場法規(guī)的制定者和執(zhí)行者；另一方面控制了大量資源的政府在逐步退出市場的同時，還作為國有企業(yè)的所有者直接參與到市場活動中。因此，政府的官員和監(jiān)管部門存在很大的尋租空間。企業(yè)與政府監(jiān)管部門的“合作”，使得很多企業(yè)社會責任監(jiān)管政策流于形式或無法執(zhí)行。這也成為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期特有的現(xiàn)象之一。隨著市場經(jīng)濟秩序和相關(guān)法律法規(guī)的完善，賄賂政府監(jiān)管部門所導致的腐敗行為越來越引起關(guān)注，并導致風險的加大。因此，如何在加強政府監(jiān)管企業(yè)的同時，加強對政府自身的監(jiān)管，即“對監(jiān)管者的監(jiān)管”，成為一個重要的課題。

三、構(gòu)建公法與私法相結(jié)合的監(jiān)管模式

市場需要政府監(jiān)管，而單純依靠政府又容易出現(xiàn)政府被俘獲的現(xiàn)象，因此，構(gòu)建公法與私法相結(jié)合的監(jiān)管模式就十分必要。從目前來看，我國政府對企業(yè)社會責任的監(jiān)管多實行行政監(jiān)管的方式，而行政監(jiān)管的假設前提是政府能夠?qū)κ袌鲆?guī)律及一切行業(yè)標準有著公允、準確、及時的評價，這對于現(xiàn)實中的政府來講顯然是不可能的。于是，這樣的行政監(jiān)管模式最大的特點就是：第一，把行政權(quán)擴張到私領(lǐng)域，擴張到本應由私法調(diào)整的經(jīng)濟和社會生活；第二，忽視行政指導、行政合同的能動作用，強調(diào)行政審批、行政許可和行政處罰等行政強權(quán)，并且誤以為只要是“依法”行使這些行政強權(quán)，就是法制健全，就是法治國家；第三，由于行政權(quán)的擴張，私法的調(diào)整范圍變得很窄，對私權(quán)的保護力度很弱，民事司法的地位和作用受到嚴重挑戰(zhàn)。④

與行政監(jiān)管相對應的，就是市場自主力量的監(jiān)管，也被稱為私法監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的特點是，強調(diào)私權(quán)的私法保護，要求建立完備的私法，使個體能夠依照私法規(guī)定來行使相應的權(quán)利、救濟受損的權(quán)利。這種模式可以最大限度地避免行政權(quán)的隨意性，由市場交易的當事人自主對自身權(quán)利進行保護。從一定意義上而言，這實際上也是對公法監(jiān)管和救濟的一種有效補充。可以說，許多社會問題如食品安全、藥品安全、環(huán)境污染、資源耗費、礦產(chǎn)安全等涉及社會公共安全和利益的問題，都能通過私法監(jiān)管的方式得到有效解決。

以產(chǎn)品質(zhì)量安全為例，這樣的問題就可以分為“公”和“私”兩個層面。所謂公的層面，是指產(chǎn)品質(zhì)量的認定，對產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營行為可能的潛在危害的監(jiān)督、監(jiān)測，包括組織制定產(chǎn)品安全、衛(wèi)生技術(shù)標準和管理規(guī)范，公布產(chǎn)品安全、衛(wèi)生公共信息，指導、督促生產(chǎn)經(jīng)營者落實法規(guī)、標準，查處產(chǎn)品安全、衛(wèi)生重大隱患，保障公眾產(chǎn)品安全，等等。這些問題非社會個體自治所能解決，只能屬于社會公共事務，由政府行使公權(quán)力來管理。所謂私的層面，是指產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者提供的產(chǎn)品或服務，可能會帶有一些缺陷，明顯侵害了法律保護的健康權(quán)益，或者侵害了社會個體的其他私權(quán)利，這些事情就屬于私的領(lǐng)域，可以按私法(合同法或侵權(quán)法)去解決。①長期以來，對食品安全的監(jiān)管我們主要依靠《產(chǎn)品質(zhì)量法》，這一法律最主要的特點是強調(diào)行政管理，注重政府機關(guān)運用行政權(quán)力對生產(chǎn)企業(yè)的準入門檻進行審查、對所有產(chǎn)品的標準進行規(guī)定、對產(chǎn)品質(zhì)量進行全面的監(jiān)督，其立法前提是假定政府有能力對公眾的產(chǎn)品質(zhì)量安全負有完全的保護責任。但是，在這樣的法律制度條件下，相關(guān)的質(zhì)檢部門對產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)督和管理，依然沒有真正保護到社會公眾的權(quán)益，產(chǎn)品安全事故依然頻頻發(fā)生，“三聚氰胺奶粉事件”就是政府對整個乳業(yè)監(jiān)管不力造成的后果。由此可見，單純依靠公法的行政監(jiān)管力量已經(jīng)無法實現(xiàn)監(jiān)管目的。與《產(chǎn)品質(zhì)量法》這種強調(diào)公法監(jiān)管的法律相對應的，是更加注重私法保護、處罰措施更為嚴格的《產(chǎn)品責任法》。它強調(diào)公眾運用私權(quán)利，對由產(chǎn)品質(zhì)量引致的侵害行為進行比《產(chǎn)品質(zhì)量法》更為嚴格的制裁。通過公眾自發(fā)主動地維權(quán)行為，并輔之以相應的司法制裁，生產(chǎn)企業(yè)將更為重視自身的質(zhì)量標準體系。因此，在我國現(xiàn)階段，應該更多地強調(diào)私法監(jiān)管的力量，發(fā)揮市場自治的監(jiān)督作用，有效地將公法監(jiān)管與私法監(jiān)管相結(jié)合，才能真正有效地實現(xiàn)對企業(yè)社會責任的監(jiān)管。

摘自：王丹著《政府推進企業(yè)社會責任法律問題研究/上海法學文庫》