柳暗花明：地方審查機(jī)關(guān)的改革
上面主要描繪了作為合法性審查職權(quán)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)的行為邏輯，它奉行“不拒”、“不答”的“兩不”政策在很大程度上是基于無(wú)奈。全國(guó)人大常委會(huì)面臨的這種政治難題在短時(shí)期內(nèi)可能難以得到破解，因此人們可能也很難期望其突然會(huì)改變低調(diào)的行為作風(fēng)，突然開(kāi)始建立有意義的與上書(shū)者的互動(dòng)機(jī)制，因?yàn)楫吘顾嗟爻袚?dān)起違憲審查以及全國(guó)性法律和行政法規(guī)的合法性審查職責(zé)。
根據(jù)《憲法》和《立法法》，國(guó)務(wù)院在審查部門規(guī)章和地方規(guī)章的合法性方面也承擔(dān)著重要的職責(zé)。盡管它同樣會(huì)遇到某些敏感的政治問(wèn)題，然而，這個(gè)難題無(wú)論在范圍還是敏感程度上都難以與全國(guó)人大常委會(huì)相比，更何況它需要審查的對(duì)象主要還是下級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)章(包括部委規(guī)章和地方規(guī)章)。然而，令人遺憾的是，國(guó)務(wù)院基本上采取了與全國(guó)人大常委會(huì)同樣的策略，對(duì)于上書(shū)者同樣也沒(méi)有建立反饋機(jī)制。制定于2001年的《法規(guī)規(guī)章備案條例》盡管規(guī)定了公民、法人和其他組織具有向其提出合法性審查的建議，但對(duì)建立反饋機(jī)制卻只字未提。
然而，值得慶幸的是，中央合法性審查機(jī)關(guān)的形象事實(shí)上并不能全然代表所有合法性審查機(jī)關(guān)的形象。根據(jù)《憲法》、《立法法》和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，享有規(guī)范性法律文件合法性審查職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)并不只限于全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，地方人大常委會(huì)和地方政府在一定范圍內(nèi)也享有類似的權(quán)力。這些地方國(guó)家機(jī)關(guān)的合法性審查實(shí)踐很少為公眾所關(guān)注，絕大部分受到關(guān)注的公益上書(shū)也并非向它們提出的，然而，這似乎并沒(méi)有妨礙其建立相關(guān)的制度，也沒(méi)有妨礙其在實(shí)踐上邁出可能比全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院更大的步伐。
據(jù)筆者調(diào)查，迄今為止(2009年11月20日)，全國(guó)至少有18個(gè)�、叩氖∪舜蟪Ｎ瘯�(huì)專門制定了規(guī)范省人大常委會(huì)或者各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的規(guī)范性文件備案審查程序的地方性法規(guī)。這18件地方性法規(guī)都規(guī)定了公民、法人和其他組織可以提出合法性審查的建議的權(quán)利。更為重要的是，在這18件地方性法規(guī)中，16件都在不同程度上規(guī)定了對(duì)公民、法人和其他組織建議的回應(yīng)機(jī)制(只有重慶市與河南省例外)，其中12件地方性法規(guī)將對(duì)建議者的回應(yīng)作為合法性審查機(jī)關(guān)應(yīng)予履行的法律義務(wù)，4件地方性法規(guī)(廣東省、江蘇省、河北省和天津市)只是規(guī)定合法性審查機(jī)關(guān)“可以”或者“可以根據(jù)需要”將審查結(jié)果告知建議提出者。在12件規(guī)定了強(qiáng)制性回應(yīng)義務(wù)的地方性法規(guī)中，10件還特別規(guī)定了進(jìn)行這種回應(yīng)的時(shí)間期限。這些地方性法規(guī)一般都要求審查工作結(jié)束后10日、15日或者20日內(nèi)將審查結(jié)果書(shū)面告知建議人，也有的要求合法性審查機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT委員會(huì)在60日內(nèi)對(duì)送交的規(guī)范性文件提出審查意見(jiàn)，并將審查情況告知提出審查要求和建議的單位或者個(gè)人。
像全國(guó)人大常委會(huì)一樣，在地方人大常委會(huì)收到公民建議書(shū)后一般也要經(jīng)過(guò)比較冗長(zhǎng)的內(nèi)部處理程序，只有建議書(shū)在前一階段被某一工作機(jī)構(gòu)認(rèn)可之后，才可能進(jìn)入下一個(gè)階段。這就涉及在哪個(gè)或哪些階段履行告知義務(wù)的問(wèn)題。在規(guī)定了合法性審查機(jī)關(guān)強(qiáng)制性回應(yīng)機(jī)制的12個(gè)地方性法規(guī)中，不同省份的做法并不一樣，但總體而言，它們對(duì)合法性審查機(jī)關(guān)在不同階段對(duì)上書(shū)的處理結(jié)果都作了不同程度的規(guī)定。有的省份規(guī)定，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)收到公民建議書(shū)即給予回復(fù)收到情況，有的則規(guī)定只有有關(guān)工作機(jī)構(gòu)認(rèn)定無(wú)審查必要時(shí)或者認(rèn)定不存在違法情形的才給予回復(fù)；有的還特別規(guī)定，在收到不屬于自身審查范圍的建議書(shū)時(shí)，有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行告知建議人向其他機(jī)關(guān)提出的義務(wù)。但總體而言，這些省份一般都至少會(huì)規(guī)定在審查工作結(jié)束后將審查結(jié)果書(shū)面告知建議人這樣的義務(wù)。在履行告知義務(wù)時(shí)一般還會(huì)涉及告知的內(nèi)容問(wèn)題。在履行告知義務(wù)時(shí)，有的省份只是規(guī)定，在某個(gè)程序階段某個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的審查結(jié)果為否定建議人的建議時(shí)，只需要將這一結(jié)果告知建議人(如寧夏、云南)；但大部分省份的規(guī)定則更進(jìn)了一步，它們要求在否定建議人的建議時(shí)，不僅要求將結(jié)果告知建議人，而且還要求向其“說(shuō)明理由”。當(dāng)然，也有個(gè)別省份(如福建)規(guī)定在某個(gè)審查階段的告知需要說(shuō)明理由，有的階段則沒(méi)有如此規(guī)定。
在回應(yīng)機(jī)制方面，福建省和浙江省地方性法規(guī)的規(guī)定相對(duì)比較有代表性。2007年制定的《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》規(guī)定了三個(gè)合法性審查的回應(yīng)機(jī)制，它們分別是：常務(wù)委員會(huì)指定的工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為無(wú)審查必要的，報(bào)經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)(辦公室主任)或者常務(wù)委員會(huì)分管負(fù)責(zé)人同意后，向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織或者公民說(shuō)明理由；有關(guān)專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)收到常務(wù)委員會(huì)指定的工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為不存在本規(guī)定第10條所列情形之一的，由常務(wù)委員會(huì)指定的工作機(jī)構(gòu)告知提出審查要求或者審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織或者公民；常務(wù)委員會(huì)指定的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件審查工作結(jié)束后10日內(nèi)，將審查結(jié)果告知提出審查要求或者審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織或者公民。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，在前兩個(gè)審查階段，如果出現(xiàn)否定建議人建議的情況，審查機(jī)關(guān)就有義務(wù)履行告知義務(wù)；并在審查工作結(jié)束后，無(wú)論結(jié)果是肯定還是否定建議人的建議，都有義務(wù)履行告知義務(wù)。這種規(guī)定可以有效地克服全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)部程序規(guī)定的回應(yīng)機(jī)制的缺陷，避免出現(xiàn)內(nèi)部審查程序不進(jìn)入最后階段就不給建議人回應(yīng)的情況。
同樣制定于2007年的《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》在回應(yīng)機(jī)制上也有一定的特色。它規(guī)定，對(duì)于公民的建議，合法性審查機(jī)構(gòu)的接收登記機(jī)構(gòu)收到審查建議后15日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將收到情況書(shū)面告知提出審查建議的單位和個(gè)人，并進(jìn)行研究。此外，它還規(guī)定，具體審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在審查工作結(jié)束后15日內(nèi)，將審查處理情況告知提出審查要求和建議的單位或者個(gè)人。這種規(guī)定最大的特色在于，它明確要求審查機(jī)關(guān)的工作機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)必須向有關(guān)建議人確認(rèn)收到建議書(shū)的情況。這種規(guī)定目前在國(guó)內(nèi)似乎至今仍僅此一例。這種回執(zhí)信盡管只是程序性的，然而，它能夠讓提出建議的公民和組織很快就確認(rèn)有關(guān)機(jī)關(guān)收到自己建議的情況，從而極大地增強(qiáng)了建議人的參與感。這種回執(zhí)信與最后審查結(jié)果的告知函一道比較完整地構(gòu)筑起了合法性審查程序的回應(yīng)機(jī)制。浙江省還有一個(gè)比較有特色的規(guī)定是其對(duì)合法性審查工作的公開(kāi)性要求。它特別規(guī)定，“縣級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)每年向人民代表大會(huì)會(huì)議書(shū)面報(bào)告上一年度規(guī)范性文件備案審查工作情況，并向社會(huì)公開(kāi)”。這種對(duì)合法性審查工作情況的公開(kāi)性要求在國(guó)內(nèi)也是一個(gè)比較大的創(chuàng)舉。這些年來(lái)，公眾之所以對(duì)合法性審查機(jī)構(gòu)的工作缺乏了解，一個(gè)最為重要的原因就在于，這些信息極度缺乏公開(kāi)性。浙江省的做法無(wú)疑為全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的合法性審查工作樹(shù)立了一個(gè)榜樣。
在合法性審查工作方面，走在中央合法性審查機(jī)關(guān)前面的似乎并不僅僅是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，而且還包括某些地方行政機(jī)關(guān)，至少?gòu)哪承┑胤秸?guī)章的規(guī)定看是如此。國(guó)務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案條例》并沒(méi)有對(duì)回應(yīng)機(jī)制作任何規(guī)定，但至少有13個(gè)�、嗟氖≌�(guī)章要求對(duì)公民、組織向政府提出的合法性審查建議進(jìn)行回應(yīng)，它們或者要求行政機(jī)關(guān)“將處理結(jié)果書(shū)面告知”建議人(如甘肅省)，或者要求向建議人“反饋審查和處理結(jié)果”(如遼寧)，或者要求對(duì)建議人提出的建議“應(yīng)當(dāng)核實(shí)并給予答復(fù)”(寧夏)。其中某些省份還特別規(guī)定了履行告知義務(wù)的期限，如河北省規(guī)定，對(duì)合法性審查建議書(shū)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)在60日內(nèi)核查處理完畢，同時(shí)將處理結(jié)果通知提請(qǐng)人；河南省規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)收到書(shū)面審查建議，對(duì)屬于本級(jí)人民政府管轄的，應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定審查處理，并在30日內(nèi)向建議人告知處理結(jié)果。
由此可見(jiàn)，無(wú)論在建立對(duì)公民和組織合法性建議的回應(yīng)機(jī)制方面，還是在合法性審查工作的公開(kāi)性方面，很多地方合法性審查機(jī)關(guān)都邁出了比中央合法性審查機(jī)關(guān)方面更大的步伐。在中央合法性審查機(jī)關(guān)沒(méi)有將對(duì)建議人的回應(yīng)作為責(zé)任和義務(wù)的情況下，很大一部分地方合法性審查機(jī)關(guān)已經(jīng)將對(duì)合法性審查建議的建議人進(jìn)行答復(fù)和回應(yīng)作為其必須履行的法律義務(wù)；在中央合法性審查機(jī)關(guān)對(duì)其合法性審查工作還刻意保持神神秘秘、諱莫如深之時(shí)，很多地方合法性審查機(jī)關(guān)卻開(kāi)始大方地作出回應(yīng)，甚至對(duì)有關(guān)的合法性審查的工作情況予以公開(kāi)。盡管地方合法性審查機(jī)構(gòu)的合法性審查工作并不受人關(guān)注，公眾和媒體也很少注意到那些向這些機(jī)關(guān)提出的公益上書(shū)，然而，也有某些證據(jù)表明，地方合法性審查機(jī)關(guān)也確實(shí)已經(jīng)在合法性審查工作方面作出了一些成績(jī)。例如，2008年，浙江省人大常委會(huì)共收到了4件公民合法性審查建議，根據(jù)浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的報(bào)告，它應(yīng)該以適當(dāng)方式對(duì)建議人進(jìn)行了及時(shí)答復(fù)；湖南省人大常委會(huì)在2009年3月前共收到過(guò)公民合法性審查建議6件，其中5件審查建議指向的規(guī)范性文件不屬于省人大常委會(huì)的審查范圍，湖南省人大常委會(huì)為此將這5件不予審查的理由告知了相關(guān)的建議人，對(duì)另外一件則按規(guī)定交有關(guān)專門委員會(huì)審查。⑨當(dāng)然，地方合法性審查機(jī)關(guān)之所以能夠在建立回應(yīng)機(jī)制方面邁出比中央更大的步伐，一個(gè)重要的原因在于，它們的合法性審查工作主要涉及地方性規(guī)范性文件之間的沖突問(wèn)題，因此一般并不需要像全國(guó)人大常委會(huì)那樣面臨難以處理的政治難題。然而，無(wú)論如何，地方審查機(jī)關(guān)在法律上建立諸多回應(yīng)機(jī)制的努力和實(shí)踐至少可以讓我們看到，如果能夠放下政治包袱，那么我國(guó)的合法性審查制度也可以實(shí)現(xiàn)一定程度的改革，即便將來(lái)建立一個(gè)以充分保障公民合法性審查請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)的完善合法審查機(jī)制也并非沒(méi)有可能。
摘自：劉東華著《公益法律研究(第1卷)》
