德國政府間事權(quán)的劃分行使與財(cái)政支出
一、政府間事權(quán)的劃分行使
德國《基本法》第104a條第1項(xiàng)規(guī)定，除《基本法》另有規(guī)定外，聯(lián)邦和各州分別負(fù)擔(dān)履行各自職責(zé)所需的開支。這一原則使得德國政府間的財(cái)政支出與政府間的事權(quán)劃分相掛鉤，政府承擔(dān)的事權(quán)越多，財(cái)政開支越大；承擔(dān)事權(quán)的越重要和復(fù)雜，相應(yīng)的財(cái)政支出也越大。
政府間事權(quán)的劃分在《基本法》作了相應(yīng)的規(guī)范。聯(lián)邦政府的支出范圍主要包括聯(lián)邦外交事務(wù)、聯(lián)邦財(cái)政管理和國家水路與航路管理；包括醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和工傷事故保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)和其他社會(huì)補(bǔ)助；武裝部隊(duì)的建立和投入使用；聯(lián)邦國防軍的行政管理；核能；空中交通行政管理；聯(lián)邦鐵路的交通管理；郵政與電信；德意志聯(lián)邦銀行負(fù)責(zé)的聯(lián)邦貨幣發(fā)行和管理；內(nèi)政緊急狀況的管理。根據(jù)高效率低成本的管理原則，聯(lián)邦政府經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，聯(lián)邦公路、水道航運(yùn)、空中交通和控制能源的研究利用等任務(wù)可以委托有關(guān)的州進(jìn)行執(zhí)行。④
州政府的事權(quán)范圍主要包括州政府行政事務(wù)和財(cái)政管理；社會(huì)文化和教育事業(yè)；衛(wèi)生、體育事業(yè)；法律事務(wù)和司法管理；環(huán)境保護(hù)，等等。地方政府的事權(quán)范圍主要是各種地方性事務(wù)，包括地方行政事務(wù)財(cái)政管理；地方公路建設(shè)和公共交通事務(wù)；水電和能源供應(yīng)；科學(xué)文化和教育事業(yè)，包括成人教育、學(xué)校管理、博物館和劇院等的管理和維護(hù)；社會(huì)住宅建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃；地方性公共秩序管理；健康和體育事業(yè)；醫(yī)院管理和醫(yī)療保障和地區(qū)性社會(huì)救濟(jì)，等等。
除了由聯(lián)邦、州和地方三級政府單獨(dú)承擔(dān)的事權(quán)以外，《基本法》還規(guī)定了由各級政府共同行使的事權(quán)范圍。首先是涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改善或者農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善和海岸防護(hù)的州一級事權(quán)行使，聯(lián)邦政府根據(jù)具備整體性的重要意義和通過聯(lián)邦的協(xié)作有助于改善生活條件時(shí)，可參與州一級相關(guān)事權(quán)的行使。聯(lián)邦和州可以共同資助高等院校的科研項(xiàng)目、高等院校以外科研機(jī)構(gòu)的設(shè)立和高等院校研究設(shè)施的建設(shè)，聯(lián)邦各州也可根據(jù)協(xié)議在教育計(jì)劃方面和在資助具有跨地區(qū)意義的科研機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目方面進(jìn)行協(xié)作。
二、德國三級政府的財(cái)政支出
各級政府事權(quán)的明確劃分，為確定各級財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)提供了基本依據(jù)。根據(jù)《基本法》的規(guī)定，聯(lián)邦政府承擔(dān)的任務(wù)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)安排支出；各州和地方政府承擔(dān)的任務(wù)由各州和地方政府安排支出。各州承擔(dān)完成聯(lián)邦政府委托的任務(wù)，所需開支全部由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)，但是必須專款專用。①這種做法體現(xiàn)了各級政府的財(cái)政職責(zé)，避免或減少各級政府之間為支出負(fù)擔(dān)而發(fā)生的討價(jià)還價(jià)。
現(xiàn)行制度中存在著若干偏離以上基本原則的情況，這些情況包括《基本法》第91a條關(guān)于改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸防護(hù)的財(cái)政支出；《基本法》第9lb條關(guān)于科研教育投入的財(cái)政支出；《基本法》第104a條第3項(xiàng)基于法律規(guī)定的聯(lián)邦財(cái)政支持和基于《基本法》第104b條的聯(lián)邦財(cái)政援助。
對于由各級政府共同承擔(dān)的事權(quán)，則通過一定的分?jǐn)偡椒ㄔ诟骷壵g進(jìn)行分?jǐn)�。�?lián)邦與州共同承擔(dān)的改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的事權(quán)開支，由聯(lián)邦與州兩級政府各自承擔(dān)財(cái)政支出的50％；聯(lián)邦與州共同承擔(dān)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改善和海岸防護(hù)的事權(quán)開支，聯(lián)邦政府最少負(fù)擔(dān)其中50％的財(cái)政支出，不過以公平原則為前提，聯(lián)邦政府的負(fù)擔(dān)比例必須在所有州之間保持一致。②聯(lián)邦與州共同承擔(dān)的高等教育和科研項(xiàng)目等方面的開支，則通過聯(lián)邦與州之間的協(xié)商確定。
《基本法》第104a條第3項(xiàng)規(guī)定，德國聯(lián)邦一級法律中規(guī)定由聯(lián)邦進(jìn)行財(cái)政支持并且具體事權(quán)由州一級政府操作的事項(xiàng)，可由聯(lián)邦法律規(guī)定聯(lián)邦應(yīng)該承擔(dān)全部或者部分費(fèi)用的開支。規(guī)定由聯(lián)邦進(jìn)行財(cái)政支持的法律比如《聯(lián)邦教育促進(jìn)法》、《住房補(bǔ)貼法》和《父母金及父母休假法》等。其中《聯(lián)邦教育促進(jìn)法》規(guī)定，該法所規(guī)定的相應(yīng)財(cái)政支出由聯(lián)邦政府承擔(dān)65％，州政府承擔(dān)35％；《住房補(bǔ)貼法》規(guī)定州政府所支出的住房補(bǔ)貼由聯(lián)邦政府和州政府各自承擔(dān)50％；而根據(jù)《父母金及父母休假法》①所產(chǎn)生的財(cái)政支出則全部由聯(lián)邦政府承擔(dān)。
《基本法》第104b條規(guī)定，為了防止整體經(jīng)濟(jì)的不平衡，或者為了平衡聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)不同的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，或者為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有必要在州和地方做重要投資時(shí)，聯(lián)邦政府可對州政府和地方政府給予財(cái)政援助。該類財(cái)政援助比如資助城市建筑或者鄉(xiāng)村建設(shè)、全日制學(xué)校建造，等等。財(cái)政援助的種類可以經(jīng)由聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)由聯(lián)邦法律予以規(guī)定或者根據(jù)聯(lián)邦預(yù)算法由行政協(xié)議予以規(guī)定。
三、德國政府間事權(quán)劃分與財(cái)政支出制度評價(jià)
首先，政府分權(quán)得以優(yōu)化，有效地提高了政府效率。聯(lián)邦德國的三級行政體系事權(quán)劃分明晰，各級政府各司其職。比如重大投資項(xiàng)目決策權(quán)歸屬聯(lián)邦，可以節(jié)省不必要的協(xié)調(diào)費(fèi)用，減少各級政府財(cái)政支出的效益損耗；州一級政府主管大學(xué)教育、環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)投入等，可以克服規(guī)模小而造成的高成本，降低公共事業(yè)支出成本；地方政府根據(jù)轄區(qū)居民喜好進(jìn)行公共事業(yè)投資，可以更好地滿足公眾的需要，最大程度地體現(xiàn)政府行政的質(zhì)量。三級政府的權(quán)力劃分體現(xiàn)了財(cái)政支出效率的最大化。
其次，通過立法形式確定各級政府事權(quán)的劃分使得德國政府的整體運(yùn)作形成有機(jī)整體。德國政府間的關(guān)系屬于典型的相互依存模式，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府互為唇齒，缺一不可。各級政府依照《基本法》履行各自的任務(wù)和公共服務(wù)職能，行使各自行政范圍內(nèi)的事權(quán)。一方面，聯(lián)邦政府通過對關(guān)系國計(jì)民生和涉及國家利益事權(quán)的行使、對聯(lián)邦范圍內(nèi)政策的制定和必要情況下對下屬州政府或者地方政府進(jìn)行財(cái)政援助，指導(dǎo)和影響著州政府與地方政府對各自事權(quán)的行使；另一方面，合作性的政府關(guān)系使得在政府間權(quán)力關(guān)系上聯(lián)邦政府政策的執(zhí)行與實(shí)施需要得到州政府和地方政府的支持和配合，形成聯(lián)邦政府對州政府和地方政府的政策依賴。
再次，立法形式在確定事權(quán)行使有機(jī)聯(lián)系的同時(shí)，又保證了各級政府的獨(dú)立性�！痘痉ā访鞔_規(guī)定，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的職權(quán)范圍，各級政府間的權(quán)力關(guān)系受到法律強(qiáng)有力的約束，聯(lián)邦政府不能違法干擾州政府和地方政府事權(quán)的行使。各級事權(quán)的明確劃分，不僅有利于保證整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有序運(yùn)行，同時(shí)也為聯(lián)邦貫徹執(zhí)行統(tǒng)一的財(cái)稅政策提供了必要的條件。這種將管理權(quán)適當(dāng)分散和控制權(quán)的相對集中有機(jī)結(jié)合的模式，使得德國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政體制成為其他國家的成功借鑒。
此外，事權(quán)劃分與各級政府財(cái)政支出掛鉤避免了政府間的相互責(zé)任推諉。各級政府根據(jù)各自的事權(quán)范圍，通過事前財(cái)權(quán)的劃分取得相應(yīng)的財(cái)政收入，據(jù)此承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出。事權(quán)與財(cái)政支出掛鉤的原則避免了財(cái)政資源分配的失衡和政府間財(cái)政關(guān)系的緊張，為各級政府事權(quán)行使提供了充足的資金保障，使各級政府得以依法行政，保障了行政功效的正常發(fā)揮。現(xiàn)行法律明確了事權(quán)與財(cái)權(quán)掛鉤原則下的各種實(shí)施細(xì)節(jié)，比如針對由聯(lián)邦政府委托州政府或地方政府執(zhí)行的各項(xiàng)事權(quán)，相應(yīng)的財(cái)政支出應(yīng)該由聯(lián)邦政府進(jìn)行承擔(dān)，等等，使得政府間的責(zé)任與財(cái)政支出有據(jù)可依，大大減少了行政過程中政府間的摩擦。
而且，聯(lián)邦政府與州政府共同承擔(dān)部分事權(quán)或者給予必要財(cái)政支出援助的做法有助于強(qiáng)化聯(lián)邦政府控制力。盡管總體原則上各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相掛鉤，但是聯(lián)邦政府仍然參與了州政府共同承擔(dān)事權(quán)時(shí)的部分財(cái)政支出，而且聯(lián)邦政府對于改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸防護(hù)的財(cái)政支出、科研教育投入的財(cái)政支出和其他法律規(guī)定的事項(xiàng)都會(huì)給予州政府和地方政府必要的財(cái)政支持。聯(lián)邦政府的財(cái)政支持間接地影響著各級政府間財(cái)政收入與支出的重新分配，使得聯(lián)邦政府在協(xié)調(diào)各級政府關(guān)系中扮演著核心作用，間接地強(qiáng)化了聯(lián)邦政府的控制力。
摘自：熊偉著《政府間財(cái)政關(guān)系的法律調(diào)整》
