公共利益的域外比較
1．日本
日本雖立有《政府征收法》，但日本政府很少動用政府征收權(quán)，充分體現(xiàn)政府對私人財產(chǎn)的尊重和保護(hù)。例如，日本“最牛的釘子戶”因不肯搬遷，致使東京成田國際機(jī)場1號跑道拖延十多年才竣工，2號跑道無法修到規(guī)定長度致使飛機(jī)起降屢發(fā)險情，3號跑道至今還停留在圖紙上不能動工。2006年11月24日，時任日本首相的安倍晉三主持內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)財政會議時提出，希望成田機(jī)場可以24小時起降飛機(jī)，然而也未能如愿。成田機(jī)場是日本最重要的國際機(jī)場，1966年，日本政府在新東京國際機(jī)場的幾處選址均遭到強(qiáng)烈反對后；便作出決定，遭到了當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對，許多業(yè)主發(fā)起了“一坪抵制運動”，將自家的土地以一坪(3．3平方米)為單位出手，以大量增加土地所有者，提高政府談判的難度。1971年，日本政府依據(jù)《土地征收法》采取強(qiáng)制措施，才征收取得機(jī)場1號跑道及配套設(shè)施所需要的土地。一些“釘子戶”在自己的土地上搭建了很高的鐵塔，妨礙飛機(jī)起降，與警察發(fā)生過嚴(yán)重對立甚至流血沖突，最后政府承諾不再強(qiáng)行動用《土地征收法》，機(jī)場與一些“釘子戶”訂立合同，明確約定夜間禁止飛機(jī)起降，以免影響他們的休息。直到1978年3月30日，1號跑道建成5年后才啟用。1999年為了承辦2002年韓日世界杯，當(dāng)局啟動了2號跑道的修建工程，只好避開“釘子戶”，改道向北，原定2500米的跑道只修建2018米，一些大型客機(jī)無法起降。2005年7月15日，日本有關(guān)方面決定放棄向南延長跑道的談判，決定將跑道向北延伸。規(guī)劃中的3號跑道至今沒能動工。①
征收的項目能否成立，關(guān)鍵在于該項目是否具有公益性。②日本的《土地征收法》第三條采用列舉主義的方式，列出了可以進(jìn)行征收或者征用的土地房屋的項目。只有符合該列舉出來的事項，才可以進(jìn)行土地房屋征收征用。反之，即使被認(rèn)為具有高度公共性的項目，只要未被列入《土地征收法》第三條的范圍，也無法采取征收的方式取得土地與房屋。
即使屬于《土地征收法》第三條所列出的項目，也并非理所當(dāng)然馬上就可以進(jìn)行征收。由于征收是將項目的公益性優(yōu)先于財產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)的制度設(shè)計，因此，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進(jìn)行項目認(rèn)定。通過項目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項目計劃以及為此該項目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。
2．意大利
舊城改造因公共利益的需要才能進(jìn)行，當(dāng)政府與居民對公共利益理解產(chǎn)生矛盾時，所采取的解決方法，一是強(qiáng)化社區(qū)內(nèi)部制衡的作用，將被拆遷人的利益補(bǔ)償通過社區(qū)來實現(xiàn)，避免被拆遷人直截了當(dāng)與政府發(fā)生關(guān)系，也避免政府在舊城改造中孤軍混戰(zhàn)的局面；二是通過地區(qū)議會召開聽證會，讓被拆遷人參加聽證，使之面對面地闡述正反意見；三是事先將被拆遷人的利益示在媒體上，通過透明的操作程序，取得被拆遷人的理解與支持，化解可能產(chǎn)生的矛盾。
3．美國
在美國建國初期，私有財產(chǎn)排除政府干預(yù)、神圣不可侵犯的原則深入人心。①在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，基于公共使用征收的立法原意得到普遍尊重。工業(yè)革命的興起逐漸沖擊私有財產(chǎn)保護(hù)的絕對性。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵資源開發(fā)，政府的征收活動在增加，這就意味著越來越多的私人財產(chǎn)成為公共利益的犧牲品。
1873年密歇根州米爾搭姆(Milldam)法令規(guī)定，通常情形為私人公司建造水力公司征收土地成為禁止，僅在“極大必需”的時候，才準(zhǔn)許私人公司征收土地的權(quán)利。在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初，美國其他很多州的最高法院在適用征收原則問題上持謹(jǐn)慎態(tài)度，即對公共使用采取狹義理解。1896年密蘇里太平洋鐵路公司訴內(nèi)布拉斯加州案件中，美國聯(lián)邦法院認(rèn)為，該州法案要求密蘇里太平洋鐵路公司準(zhǔn)許農(nóng)民們在其財產(chǎn)上建造安裝機(jī)器設(shè)備。雖然這些農(nóng)民獲得利益，但社會大眾不能實際享受到該利益，法院因此認(rèn)為該項計劃實質(zhì)上是為了私人的利益剝奪私人財產(chǎn)，屬于違憲行為。
在該案發(fā)生20年之后，最高法院在林杰公司訴洛杉磯縣政府案中，認(rèn)為并非只有在整個地區(qū)甚至也不是任何人數(shù)眾多的區(qū)域直接享受到其利益或參與其中，才能構(gòu)成公共使用，在決定征收財產(chǎn)是否為公共使用所必需時，不僅僅應(yīng)該看到當(dāng)前公眾的需要，也要考慮在將來可以預(yù)期的需要。②1981年，美國底特律市政府征收了465英畝的土地，并廉價轉(zhuǎn)讓給通用汽車公司建造汽車制造廠。市政府認(rèn)為，如果城市不能給通用公司提供新廠址，工廠將搬遷他處，將會喪失6 000個就業(yè)崗位，存在減少稅收等不利因素。最高法院維持了征收行為。③在1984年的“米德基夫案”中，美國聯(lián)邦最高法院首次明確闡述了征收的“公用”的含義：只要征收權(quán)的行使和可見的公共目的理性相關(guān)，法院就必須判決征收符合公用目的。此乃“米德基夫標(biāo)準(zhǔn)”(Midkifftest)。①
4．德國
在經(jīng)歷了近代公益征收、古典征收、魏瑪時代的“擴(kuò)張性征收”以及基本法時代的公益征收之后，德國的公共征收制度趨于完善�！段含攽椃ā返谝话傥迨龡l規(guī)定：“只因公共福利，根據(jù)法律規(guī)定方可財產(chǎn)征收，除聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當(dāng)補(bǔ)償。”此乃世界上最早將征收的程序規(guī)定于憲法中。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，《德國基本法》第十四條第(三)項在繼承魏瑪憲法相關(guān)規(guī)定的前提下，又發(fā)展了公共征收制度，將“公共使用”擴(kuò)張為“公共利益”、“公共福祉”，并在憲法中得以體現(xiàn)，將公共利益視為最高層次，一般的行政權(quán)是實現(xiàn)國家任務(wù)的公權(quán)力行為，也是公共利益范疇。而政府征收是剝奪財產(chǎn)所有權(quán)的行為，所以政府征收不僅是為了一般的公共利益，而是重大公共利益。1950年德國巴登邦高等法院判決決定，并非所有公共利益都成為政府征收的理由，盡管為了實現(xiàn)國家及其他公共任務(wù)，國家斟酌這些任務(wù)而采取的措施符合公共利益的需求，但是，不一定能滿足公共利益之要件。②對重大公共利益的認(rèn)定，要遵循“量最廣、質(zhì)最優(yōu)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)�！傲孔顝V、質(zhì)最優(yōu)”在不同時期、不同發(fā)展階段的內(nèi)容是存在差異的。此，德國拉倫茲教授提出了以人民生存權(quán)及人類尊嚴(yán)為“公共利益”的最高價值。應(yīng)當(dāng)說形式法治的執(zhí)法者和法官無法對“公共利益”作出客觀的、合乎理性的判斷，實質(zhì)法治方能施展智慧法治之力量。
5．加拿大
加拿大地域遼闊，所有的土地在名義上都屬于女皇所有，這種所有實際上是虛化的，其處置權(quán)即使用權(quán)大部分歸私人所有，聯(lián)邦政府、省政府和市政府也擁有自己的土地。所有權(quán)與使用權(quán)相分離。征用土地是國家為了公共利益強(qiáng)制向私人收回土地的行為。征地的目的必須為公共利益服務(wù)，征地的范圍被限制在為公眾服務(wù)的交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)、文物保護(hù)、教育、醫(yī)療等社會福利。公共利益的概念是狹義的，土地征用的范圍和條件很嚴(yán)格。一旦土地征用是為公眾服務(wù)，法定的征地機(jī)構(gòu)就可以行使土地征用權(quán)。④
6．韓國
韓國有關(guān)部門征用土地除了依據(jù)《土地征收法》與《公共用地征得及損失補(bǔ)償特例法》外，還依據(jù)項目審批程序特例法、裁決申請期限的特別規(guī)定、管轄的特例、補(bǔ)償費的債券的特例，緊急用地特例法等都屬特別法，其法律效力優(yōu)于一般法。因此，在韓國對于所謂特別法規(guī)定的項目都按《土地征收法》程序?qū)徟��！锻恋卣魇辗ā返谌龡l列舉了可以進(jìn)行土地征收或使用的項目，其中第八款規(guī)定“依法可以征用或使用土地的其他項目”，它概括規(guī)定了其他法律認(rèn)可的公共事業(yè)。
韓國規(guī)定公用土地的征用必須有非常嚴(yán)格的目的性和強(qiáng)制性，即征用公共用地是為了公共利益的需要，土地所有者在項目發(fā)起人不放棄征用該土地的情況下，必須提供。根據(jù)韓國1991年修訂的《土地征收法》的規(guī)定，項目發(fā)起人為了公益事業(yè)要征用或使用土地時，必須依據(jù)總統(tǒng)令，接受建設(shè)交通部部長對項目的審查并獲得批準(zhǔn)。根據(jù)《土地征收法》第二十五條，該項目在獲準(zhǔn)公告之后，項目發(fā)起人為了征得或取消該土地使用權(quán)，應(yīng)按總統(tǒng)令，與土地所有者及關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)商不能達(dá)成一致時，項目發(fā)起人則應(yīng)自該項目獲準(zhǔn)公告之日起一年內(nèi)向管轄的土地征收委員會提出征用申請裁決。如果協(xié)商達(dá)成一致，也要征得土地所有者的同意，報土地征收委員會審核。經(jīng)審核認(rèn)可，即被視同為與依據(jù)《土地征收法》裁決具有同等法律效力。據(jù)此，項目發(fā)起人、土地所有者及關(guān)系人不得再就協(xié)議內(nèi)容發(fā)生爭議。最后根據(jù)征用辦理程序的順序，分階段實施。
韓國的土地征收委員會分為中央與地方兩級。建設(shè)交通部設(shè)有中央土地征收委員會，管轄國家確定的項目以及韓國稱為道的行政機(jī)構(gòu)、漢城及人口超過100萬的大城市提出的項目。如果是跨越兩個以上人口超過100萬的大城市的項目，依然歸中央土地征收委員會管轄。在各個城市內(nèi)的征用項目則由地方土地征收委員會裁決。韓國在土地交易中，實施嚴(yán)格的許可審批制。此外，由總統(tǒng)令認(rèn)可的政府投資機(jī)構(gòu)及公共團(tuán)體，為了公共公益事業(yè)的需要使用土地時，為了確保公益用地，可以指定應(yīng)該征購的購買方，由其進(jìn)行所謂的協(xié)商征購。②
總之，上述國家在征收中對公共利益的理解，突出了尊重私權(quán)、聽證、制衡政府、禁止為商業(yè)目的進(jìn)行征收等理念，值得我國在完善征收制度、公共利益立法等方面借鑒。
摘自：王達(dá)著《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例解讀》
