法律文件管理


法律文件主要是國家機(jī)關(guān)發(fā)布的具有一定效力和約束力的法律法規(guī)和規(guī)章制度，也可以是法律機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃、工作總結(jié)等，它們對法律機(jī)構(gòu)的運(yùn)行產(chǎn)生著重要影響。法律文件管理使法律文件得到有效的利用，也為及時更新法律文件的內(nèi)容提供便利。
(一)法律文件種類
法律文件種類很多，范圍比較寬泛，不僅包括正式的法律文本，也包括具體規(guī)章制度和規(guī)劃總結(jié)等公文。根據(jù)內(nèi)容和效力的差別，法律文件形成了不同的類型。
1．規(guī)范性文件
規(guī)范性文件是由賦予立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)、條例等法律文件。我國的規(guī)范性文件主要有憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、條例、規(guī)章等，這些法律法規(guī)與國家法制建設(shè)有著密切的關(guān)系，是開展司法、執(zhí)法活動管理的重要根據(jù)，在我國依法治國的進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。
2．指導(dǎo)性文件
指導(dǎo)性文件是開展法律活動的重要指示、指導(dǎo)意見、工作部署、會議通報(bào)、請示批復(fù)等，形成于政法委員會、各級執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。它們雖然沒有立法權(quán)，但其根據(jù)法定的職權(quán)擬制發(fā)布的指導(dǎo)性文件，受到國家權(quán)力的保護(hù)，對于下級單位具有強(qiáng)制性質(zhì)，以便落實(shí)中央法制建設(shè)的方針、政策以及上級的法律工作部署和活動安排。
3．規(guī)章制度
規(guī)章制度是各級執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)規(guī)范機(jī)關(guān)管理法律活動和法律事務(wù)發(fā)布的文件，雖然不是法規(guī)，但是在法律機(jī)關(guān)內(nèi)部具有比較高的權(quán)威性，是法規(guī)的具體化，對本單位和下屬單位法律管理活動起著領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用。規(guī)章制度以一定形式發(fā)號施令，以保證各級法律機(jī)關(guān)正�；顒拥拈_展，規(guī)范法律機(jī)關(guān)工作人員的具體行為。
4．規(guī)劃總結(jié)
規(guī)劃和總結(jié)是各級執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)開展法律工作實(shí)施情況的歸納概括，前者具有直接的指導(dǎo)作用，后者在于接受經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。規(guī)劃和總結(jié)保持了法律工作開展的連續(xù)性，使各種規(guī)劃得到有效的連接；總結(jié)形式的運(yùn)用有助于了解法律活動的實(shí)際效果，檢驗(yàn)開展法律活動的情況，正確反映法律活動和法律管理的成績和教訓(xùn)。
(二)法律文件要求
由于法律文件的嚴(yán)肅性和莊重性，必須注重完善法律文件的內(nèi)容和質(zhì)量。嚴(yán)格按照規(guī)定的要求進(jìn)行操作，使法律文件能夠體現(xiàn)應(yīng)有的尊嚴(yán)和權(quán)威。
1．目的明確
法律文件制定應(yīng)該目的明確，清楚地體現(xiàn)法律任務(wù)要求和制定文件的意圖。根據(jù)法律文件的不同需要，明確地告訴人們要達(dá)到什么目的，解決什么問題，對于這些重要問題決不能含糊。不僅如此，也要明確向什么機(jī)關(guān)發(fā)文，怎樣行文，以便牢牢把握法律文件制作的思路和基本方向，為法律文件的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。
2．形式規(guī)范
形式規(guī)范是法律文件莊嚴(yán)的表現(xiàn)，是法律文件形式上的重要標(biāo)志。必須嚴(yán)格確定文件種類、文件格式、文件結(jié)構(gòu)，使文稿內(nèi)容和體式相互一致。明確標(biāo)題、發(fā)文號、簽發(fā)人、密級、正文、附件、印章、發(fā)文時間和數(shù)量、送達(dá)機(jī)關(guān)、抄送機(jī)關(guān)、附注等。這些方面的完善與標(biāo)準(zhǔn)化，一定程度上強(qiáng)化了法律文件的外在品質(zhì)。
3．表達(dá)清楚
法律文件制定應(yīng)非常鄭重，內(nèi)容表達(dá)必須正確反映國家法律的基本原則思想，政策界限清楚明白，中心觀點(diǎn)明確無誤，體現(xiàn)莊重、嚴(yán)肅的語氣，能夠依文件類型不同反映不同的語言風(fēng)格。法律文件文字運(yùn)用務(wù)必準(zhǔn)確無誤，努力做到標(biāo)點(diǎn)精確、用語規(guī)范、文字簡練，盡可能達(dá)到精益求精、少出差錯的規(guī)定要求。
4．程序合法
法律文件制定必須符合一定的程序，根據(jù)規(guī)定的處理方式開展工作，遵循擬稿、會簽、核稿、送審、簽發(fā)、編號、髓記、印刷、發(fā)放等程序，一步一步走下去，嚴(yán)格按照要求，決不能馬虎從事。法律文件根據(jù)內(nèi)容不同要求也會有所選擇，有的程序比較復(fù)雜，必須分情況對待。
(三)法律文件處理
根據(jù)法律文件制作的規(guī)律，必須按照一定順序進(jìn)行處理。法律文件由于制定方式的差別，處理程序也有很大的不同，但大致處理步驟是相似的。
1．文件簽發(fā)
法律文件簽發(fā)是各級領(lǐng)導(dǎo)履行職責(zé)的重要表現(xiàn)，也是領(lǐng)導(dǎo)對送審文稿表示核準(zhǔn)的意見。通常法律文件經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)研究或者會議通過，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)或者會議意見略作文字修改，還需要經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)，經(jīng)過親筆簽發(fā)才能形成文件定稿。一般來說，文稿經(jīng)過簽發(fā)后就成為定稿，根據(jù)定稿印刷成正式文件。就法律法規(guī)而言，由于制定過程需要反復(fù)地論證審查，領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)即是正式文件。
2．文件備案
法律文件在印刷之前，必須進(jìn)行登記，索取文件編號。不同文件有不同的編號，有的文件是政黨系統(tǒng)的，有的是行政系統(tǒng)的，有的可能是某一方面的，還有的可能是某一部門的。所以需要按照規(guī)定確定文件編號，并分類造冊。為了做好這項(xiàng)工作，全國人大常委會法工委2004年專門設(shè)立法規(guī)備案審查室，負(fù)責(zé)對報(bào)送的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例審查備案。
3．文件印刷
領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)以后，文件定稿經(jīng)過打印裝訂，法律文件就正式形成了。由于對內(nèi)對外文件要求不同，法律文件印制都有專門的印刷單位，以保證法律文件的質(zhì)量。文件印刷使用紙張、規(guī)格、字體、字
號以及行距、間距、字?jǐn)?shù)都必須符合規(guī)定，才能保證法律文件格式上美觀大方、形式上整齊劃一，表現(xiàn)出法律文件應(yīng)有的莊重和嚴(yán)肅。
4．文件送達(dá)
法律文件印刷完成以后，必須經(jīng)過專人分發(fā)到各個具體部門，這既為部門領(lǐng)導(dǎo)傳閱或者全體人員學(xué)習(xí)文件提供了方便，也為法律文件正式執(zhí)行創(chuàng)造了條件。對于重要的法律文件，必須送達(dá)，并需要接收方進(jìn)行收文登記，親自簽名，不可馬虎。按照要求需要發(fā)送領(lǐng)導(dǎo)傳閱的法律文件，領(lǐng)導(dǎo)在傳閱后必須親自簽名，表示已經(jīng)收到并閱讀過。這其中有保密的需要，也是工作責(zé)任所在。
(四)法律文件發(fā)布
發(fā)布法律文件是非常嚴(yán)肅的事情，因此法律文件應(yīng)該根據(jù)發(fā)布對象采取不同的發(fā)文方式，以適應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的要求。為了使有關(guān)人員能夠全面了解文件的基本精神，必須加強(qiáng)法律文件發(fā)布的管理，為法律文件實(shí)施創(chuàng)造條件。
1．單獨(dú)發(fā)文
單獨(dú)發(fā)文是法律機(jī)關(guān)發(fā)布法律文件的常態(tài)，也是最常見的形式。它是某一法律機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使法律賦予權(quán)力的直接表現(xiàn)。通常法律機(jī)關(guān)在自己工作的權(quán)限內(nèi)直接向下級或者有關(guān)業(yè)務(wù)部門發(fā)文，以指導(dǎo)法律活動的開展，及時調(diào)整法律活動開展的重點(diǎn)，把握法律實(shí)施的方向。按照一般規(guī)定，法律文件在發(fā)布的同時，還必須抄送上級有關(guān)部門和相關(guān)部門，保證上下級之間信息的暢通，推動法律管理工作的開展。
2．聯(lián)合發(fā)文
聯(lián)合文件在于保證一個國家和一個地區(qū)法律管理活動的統(tǒng)一性，避免各行其是，造成部門之間執(zhí)法事實(shí)的不統(tǒng)一。需要多個部門共同遵守的可以聯(lián)合發(fā)文，以保證各有關(guān)部門統(tǒng)一行動和標(biāo)準(zhǔn)，做好相互配合。司法機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文形式有“兩高”文件，政法機(jī)關(guān)的聯(lián)合發(fā)文有“兩高一部”文件或者“兩高兩部”文件，當(dāng)然還有其他形式的聯(lián)合發(fā)文，如最高人民法院由于某些事項(xiàng)與財(cái)政部或者民政部的聯(lián)合發(fā)文等。省級機(jī)構(gòu)也存在著類似的情況。
3．定向發(fā)文
定向發(fā)文具有一定的針對性，有些文件是關(guān)于局部性問題或者需要一定保密級別的，對此定向發(fā)文體現(xiàn)了專門性和專題性要求。關(guān)于局部性問題，發(fā)文對其他部門開展工作關(guān)系不大，所以發(fā)布法律文件也僅僅局限發(fā)布到有關(guān)部門，以便直接指導(dǎo)工作的開展。按照國家的保密級別，有的文件只能在一定范圍內(nèi)發(fā)布。指定發(fā)布到省軍級、地市級或者縣團(tuán)級的法律文件，必須嚴(yán)格控制，決不能擴(kuò)大范圍，以免造成不良的社會影響。
4．定時發(fā)文
定時發(fā)文在法律機(jī)關(guān)主要是與法律活動有關(guān)的工作計(jì)劃、實(shí)施安排以及工作總結(jié)等。他們的發(fā)布都有一定的時限性，不可能隨時隨地發(fā)布，一般以年底或者年初發(fā)布為多。工作計(jì)劃和實(shí)施安排是對下一年度工作的部署，大都在年底發(fā)布。工作總結(jié)是對上一年度的回顧，一般在年初發(fā)布。當(dāng)然也有半年發(fā)布的，這是為了督促工作的開展，總結(jié)半年工作情況，為下半年工作更好開展創(chuàng)造條件。

摘自：李振宇著 《法律管理學(xué)/邊緣法學(xué)論叢》