條文主旨
本條是關(guān)于人民法院對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)查收集證據(jù)因無(wú)關(guān)聯(lián)性而不予準(zhǔn)許的規(guī)定。
起草背景
本條是司法解釋新增加的內(nèi)容，是在遵循行政訴訟法和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》關(guān)于當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定基礎(chǔ)上，對(duì)申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的范圍作出的限制性規(guī)定。本條解釋直接吸收借鑒了《民訴解釋》第九十五條的規(guī)定，主要是從證據(jù)不具備關(guān)聯(lián)性和證明效力角度，就人民法院對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)不予準(zhǔn)許的情形予以明確。
行政訴訟中，除了接納當(dāng)事人提供的證據(jù)，人民法院依職權(quán)或者依當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)，對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)事人舉證能力不足，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)解決，最大限度實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，具有十分重要的意義。但是，人民法院的中立性決定了當(dāng)事人才是提供證據(jù)的主體，人民法院調(diào)取證據(jù)只能是一種特殊情形，且對(duì)于當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)的申請(qǐng)，人民法院應(yīng)依法審查。人民法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人自行提交且當(dāng)事人能夠掌握和獲取的證據(jù)，原則上不應(yīng)支持當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)的申請(qǐng)。同時(shí)，針對(duì)實(shí)踐中極少數(shù)當(dāng)事人濫用申請(qǐng)權(quán)和過(guò)于依賴人民法院調(diào)取證據(jù)的情形，人民法院也有權(quán)不予準(zhǔn)許。
特別是近年來(lái)，隨著2014年修正行政訴訟法的全面實(shí)施和立案登記制的廣泛推行，行政訴權(quán)和其他訴訟權(quán)利得到充分保障，行政案件數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度增長(zhǎng)，當(dāng)事人及其委托訴訟代理人申請(qǐng)人民法院調(diào)查取證的現(xiàn)象也逐漸增多，尤其是在土地房屋征收、自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議處理、工傷勞動(dòng)保障等涉及基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益行政案件審理中，當(dāng)事人及其委托訴訟代理人向人民法院申請(qǐng)調(diào)取征收文件、資源登記臺(tái)賬、道路交通事故責(zé)任認(rèn)定材料等證據(jù)材料的情形日益頻繁，人民法院不堪重負(fù)，且容易陷入角色沖突，中立性受到質(zhì)疑。而且從調(diào)取情況看，絕大多數(shù)申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)沒(méi)有實(shí)際效用，即要么所調(diào)取證據(jù)材料與案件事實(shí)缺乏關(guān)聯(lián)，要么所調(diào)取證據(jù)的證明目的已為其他證據(jù)所證明，這既造成司法資源的無(wú)價(jià)值耗費(fèi)，也減損了行政案件的審判效率，是當(dāng)前人民法院行政審判工作中急需研究解決的新問(wèn)題。
條文釋義
現(xiàn)行行政訴訟法第四十一條規(guī)定：“與本案有關(guān)的下列證據(jù)，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)�。海ㄒ唬┯蓢�(guó)家機(jī)關(guān)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)；（二）涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的證據(jù)；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)�！鄙鲜鲆�(guī)定，一方面確立了我國(guó)行政訴訟當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)制度，即賦予原告和第三人申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利，明確人民法院向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查收集證據(jù)的職責(zé)和義務(wù)；另一方面也對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)的范圍作出界定，即當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院調(diào)取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)是其無(wú)法自行收集獲取，而且申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)主要限定在以上三種類型中。《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十三條、第二十四條、第二十五條和第二十六條分別對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的范圍、申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的方式和期限、人民法院處理程序等作出了細(xì)致規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)行為，從而保障行政訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行。
本條司法解釋在肯定當(dāng)事人享有申請(qǐng)調(diào)查取證權(quán)利基礎(chǔ)上，對(duì)因不具有關(guān)聯(lián)性而不予調(diào)查收集證據(jù)的情形做了列舉。根據(jù)本條規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)存在以下三種情形的，人民法院有權(quán)決定不予調(diào)取。
首先，與待證事實(shí)無(wú)關(guān)聯(lián)的證據(jù)�！瓣P(guān)聯(lián)性是證據(jù)的自然屬性，是證據(jù)與案件事實(shí)之間的客觀存在的聯(lián)系。”①關(guān)聯(lián)性是人民法院審查判斷證據(jù)能力的基本標(biāo)準(zhǔn)，缺乏關(guān)聯(lián)性的證據(jù)沒(méi)有證據(jù)能力，不屬于行政訴訟法所規(guī)定的證據(jù)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。故對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取的證據(jù)與待證事實(shí)無(wú)關(guān)聯(lián)的，人民法院可以決定不予調(diào)取。
其次，對(duì)證明待證事實(shí)無(wú)意義的證據(jù)。此處所謂“無(wú)意義的證據(jù)”主要是指無(wú)價(jià)值的證據(jù)�！白C據(jù)的生命力在于證據(jù)價(jià)值。證據(jù)價(jià)值又稱為證據(jù)的證明力，是指證據(jù)對(duì)于案件事實(shí)的證明意義和作用。不同種類的證據(jù)，其證明價(jià)值有強(qiáng)弱之分，基本上可以分為絕對(duì)證據(jù)價(jià)值、相對(duì)證據(jù)價(jià)值和無(wú)證據(jù)價(jià)值三種�！雹趯�(duì)證明待證事實(shí)無(wú)意義的證據(jù)，實(shí)際上就是對(duì)證明待證事實(shí)無(wú)價(jià)值的證據(jù)，簡(jiǎn)言之，無(wú)價(jià)值的證據(jù)就是指沒(méi)有證明力或者證明力極其微弱的證據(jù)。一般情況下，難以形成證據(jù)鏈條的單個(gè)或幾個(gè)間接證據(jù)，無(wú)法核實(shí)比對(duì)的傳來(lái)證據(jù)，不能有效證明待證事實(shí)的存在與否，這些證據(jù)即屬于沒(méi)有價(jià)值或沒(méi)有意義的證據(jù)，調(diào)取也喪失了效用，故不應(yīng)準(zhǔn)許。
最后，其他無(wú)調(diào)查收集必要的證據(jù)。若案件現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)能夠有效證明待證事實(shí)的存在與否，或者現(xiàn)有證據(jù)已經(jīng)能夠決定案件的裁判結(jié)果，再行調(diào)查收集來(lái)的證據(jù)對(duì)案件的結(jié)果已經(jīng)沒(méi)有影響，此時(shí)基于訴訟經(jīng)濟(jì)和法律效果之考慮，對(duì)當(dāng)事人提出的調(diào)查收集證據(jù)申請(qǐng)不應(yīng)再準(zhǔn)許，以防止訴訟進(jìn)行的拖延，或者不適當(dāng)?shù)丶又貙?duì)方當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。例如，現(xiàn)有證據(jù)能夠證明工商行政管理部門在作出處罰決定前未聽(tīng)取陳述申辯，而原告以工商行政管理部門在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)未告知身份和出示證件為由向人民法院申請(qǐng)調(diào)取監(jiān)控?cái)z像，由于對(duì)被訴行政處罰的程序合法性事實(shí)上已能夠作出判斷，此時(shí)再申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)已無(wú)現(xiàn)實(shí)必要，故不應(yīng)準(zhǔn)許。
實(shí)務(wù)指導(dǎo)
在理解和適用本條規(guī)定過(guò)程中，還需要關(guān)注以下兩個(gè)方面問(wèn)題。
一、當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的期限和形式
根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在舉證期限內(nèi)提交調(diào)取證據(jù)請(qǐng)書(shū)。在一般案件中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在第一審舉證期限屆滿前向人民法院提交調(diào)取證據(jù)申請(qǐng)，即第一審開(kāi)庭前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日前；當(dāng)事人有正當(dāng)事由的，可以在第一審?fù)徶谢蛘叩诙䦟彸绦蛑刑岢稣{(diào)取證據(jù)申請(qǐng)。當(dāng)然在特殊情況下，當(dāng)事人在第一審?fù)徍蟛虐l(fā)現(xiàn)有關(guān)證據(jù)線索，其就可以在第二審程序中提出調(diào)取證據(jù)的申請(qǐng)。當(dāng)事人提交的調(diào)取證據(jù)申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：(1)證據(jù)持有人的姓名或者名稱、住址等基本情況；(2)擬調(diào)取證據(jù)的內(nèi)容；(3)申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的原因及其要證明的案件事實(shí)。
根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十五條的規(guī)定，人民法院對(duì)當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)的申請(qǐng)，經(jīng)審查符合調(diào)取證據(jù)條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)決定調(diào)取；不符合調(diào)取證據(jù)條件的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者其訴訟代理人送達(dá)通知書(shū)，說(shuō)明不準(zhǔn)許調(diào)取的理由。當(dāng)事人及其訴訟代理人可以在收到通知書(shū)之日起3日內(nèi)向受理申請(qǐng)的人民法院書(shū)面申請(qǐng)復(fù)議一次。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)作出答復(fù)。人民法院根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，經(jīng)調(diào)取未能取得相應(yīng)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明原因。
二、被告能否申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)問(wèn)題
行政訴訟法第四十一條和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第二十三條均規(guī)定原告或者第三人不能自行收集的證據(jù)，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取，即明確原告和第三人享有申請(qǐng)人民法院調(diào)查取證權(quán)。立法和司法解釋之所以如此規(guī)定，其深刻原因在于作為行政法律關(guān)系主體的行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人或利害關(guān)系人在地位上的不平等性。通常情況下，被告行政機(jī)關(guān)占據(jù)主動(dòng)和優(yōu)越地位，擁有充足的人員、裝備等有利條件，享有調(diào)取證據(jù)的主動(dòng)權(quán)。而作為原告的行政相對(duì)人或利害關(guān)系人在行政程序中處于被動(dòng)地位，被訴行政行為作出時(shí)所依據(jù)的事實(shí)材料和規(guī)范性文件一般由行政機(jī)關(guān)掌握，行政相對(duì)人或利害關(guān)系人查閱和收集起來(lái)具有一定難度甚至根本無(wú)法獲取。但行政訴訟法和《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)被告行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)作出禁止性規(guī)定，也并不意味著被告需要申請(qǐng)人民法院調(diào)取證據(jù)的情形就不存在。為給行政訴訟可能發(fā)生的特殊情況留有一定便于人民法院靈活掌握的空間，本條司法解釋將申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的主體明確為當(dāng)事人，即認(rèn)可被告同樣享有申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)的權(quán)利。但需要特別強(qiáng)調(diào)指出的是，被告申請(qǐng)人民法院調(diào)查收集證據(jù)的用途是應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制的，不能違背“先調(diào)查取證后裁決”這一原則，也不能違背被告對(duì)作出的行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任原則，人民法院不為證明行政行為合法性而接受被告調(diào)查收集證據(jù)的申請(qǐng)，人民法院根據(jù)被告申請(qǐng)所調(diào)查收集的證據(jù)，也不能直接作為證明被訴行政行為合法性的證據(jù)，一般只能用以證明與被訴行政行為合法性不直接關(guān)聯(lián)的待證事實(shí)。例如，在原告起訴被告房屋登記案件中，被告主張?jiān)嫫鹪V超過(guò)1年的法定起訴期限，其理由是原告在另案民事訴訟中早已知道房屋登記的事實(shí)，此時(shí)被告可以申請(qǐng)調(diào)取相關(guān)民事案件的庭審筆錄和裁判文書(shū)。再如根據(jù)行政訴訟法第三十六條第二款有關(guān)被告補(bǔ)充證據(jù)的例外規(guī)定，即“原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒(méi)有提出的理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以補(bǔ)充證據(jù)”，那么此種類型的證據(jù)，如果存在符合行政訴訟法第四十一條規(guī)定情形的，被告也可以向人民法院申請(qǐng)調(diào)查收集，是否準(zhǔn)許由人民法院決定。
（耿寶建、于元祝撰寫）
摘自：《[2018年新版]最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用(上下冊(cè))》P214-218頁(yè)，人民法院出版社2018年4月出版。內(nèi)容簡(jiǎn)介：《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》是在黨的十九大勝利召開(kāi)之際最高人民法院通過(guò)的又一部訴訟法的全面司法解釋，將對(duì)保障人民合法權(quán)益、推進(jìn)法治政府建設(shè)、推動(dòng)行政審判工作健康發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。
淘寶鏈接：https://item.taobao.com/item.htm?spm=a1z38n.10677092.0.0.1e3c1debvdHWDx&id=568760421716
微店鏈接：https://weidian.com/item.html?itemID=2528772736
