最高法院有關負責人就二五改革綱要答本報記者問
作者：陳永輝 發(fā)布時間：2005-10-27 08:35:14
--------------------------------------------------------------------------------
最高人民法院今天發(fā)布了《人民法院第二個五年改革綱要（2004－2008）》，對2004至2008年期間人民法院司法改革的主要任務、總體目標、基本原則、重要措施作了全面部署。為正確理解“二五”改革綱要的精神，本報記者采訪了最高人民法院有關負責人。
記者：去年和今年，肖揚院長曾兩次在全國人大會議上提到最高人民法院即將發(fā)布的第二個五年改革綱要。今天，“二五”改革綱要終于發(fā)布了。請您介紹一下起草“二五”改革綱要的背景情況。
負責人：2002年，人民法院第一個五年改革綱要的實施工作進入最后階段。最高人民法院對“一五”改革綱要的實施情況經過廣泛、深入調研之后認為，“一五”改革綱要規(guī)定的大部分改革任務已經基本完成，取得了明顯成效，但同時也有一些改革措施需要進一步深化、完善，個別改革只是剛剛起步，因條件限制還沒有全面展開。同時，隨著經濟社會形勢的發(fā)展變化，又出現(xiàn)了一些新的問題亟待解決，因此需要繼續(xù)深化改革。
2002年11月，黨的十六大確立了社會主義司法制度“必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義”的目標，提出了“推進司法體制改革”的要求，并從七個方面部署了我國當前司法體制改革的任務，包括機構改革、管理體制改革、保障司法機關獨立履行職能改革、訴訟程序改革、執(zhí)行體制改革、隊伍建設改革等重要內容。這為推進人民法院司法改革創(chuàng)造了新的機遇，提出了更高的要求，也為起草第二個五年改革綱要指明了方向，奠定了基礎。
去年年底，為落實黨的十六大精神，中央對司法體制改革和工作機制改革作了重要部署，其中大部分改革內容與人民法院的工作相關，而且有一些重要改革措施確定由最高人民法院牽頭實施�！度嗣穹ㄔ旱诙䝼�五年改革綱要》的起草工作正是在這樣的背景下繼續(xù)進行修改并完成的。
記者：據(jù)了解，最高法院早在2002年初就啟動了“二五”改革綱要的起草工作，到今天發(fā)布已歷時三年半，可見最高法院對司法改革的重視與慎重。能否請您介紹一下起草過程。
負責人：2002年4月，最高人民法院決定成立起草小組，開始了人民法院第二個五年改革綱要的起草工作，并初步擬定了改革的主要內容。黨的十六大以后，特別是2003年5月以來，最高人民法院積極參與中央司法體制改革意見的起草和論證，同時也加快了“二五”改革綱要的起草工作。2003年10月以后，起草小組先后在上海、廣西、北京等地召開了由若干地方法院參加的座談會，廣泛聽取了地方法院對“二五”改革綱要起草的意見，并形成了綱要草案。2004年4月，經院黨組討論決定，將“二五”改革綱要草案下發(fā)各高級人民法院征求意見。之后，起草小組又將修改稿提交最高人民法院特邀咨詢員會議、全國高級法院院長座談會、最高人民法院咨詢委員會等會議討論，并廣泛聽取了知名學者、專家的意見。幾經修改、數(shù)易其稿之后，“二五”改革綱要草案基本成熟。但是，為了使“二五”改革綱要切實成為貫徹落實中央司法體制改革部署的具體舉措，最高人民法院沒有按計劃于2004年發(fā)布這一文件。2004年底，中央關于司法體制和工作機制改革的部署出臺后，起草小組根據(jù)中央的精神又反復對“二五”改革綱要草案進行了全面修改，使它真正成為貫徹黨的十六大精神，落實中央司法體制改革方案，系統(tǒng)部署法院改革的一個綱領性文件。
記者：“二五”改革綱要的基本任務和目標是什么？
負責人：確定第二個五年改革綱要的目標和任務，必須考慮我國現(xiàn)代司法制度建設所面臨的形勢，考慮黨和人民對司法制度的要求，考慮國家對司法體制改革的總體部署，考慮“一五”改革綱要的實施情況。因此，我們將“二五”改革綱要的基本任務和目標確定為：改革和完善訴訟程序制度，實現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護司法權威；改革和完善執(zhí)行體制和工作機制，健全執(zhí)行機構，完善執(zhí)行程序，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，進一步解決“執(zhí)行難”；改革和完善審判組織和審判機構，實現(xiàn)審與判的有機統(tǒng)一；改革和完善司法審判管理和司法政務管理制度，為人民法院履行審判職責提供充分支持和服務；改革和完善司法人事管理制度，加強法官職業(yè)保障，推進法官職業(yè)化建設進程；改革和加強人民法院內部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項制度，完善對審判權、執(zhí)行權、管理權運行的監(jiān)督機制，保持司法廉潔；不斷推進人民法院體制和工作機制改革，建立符合社會主義法治國家所要求的現(xiàn)代司法制度。
記者：死刑復核程序改革是當前司法體制改革的一個熱點問題�！岸濉备母锞V要中對此是如何體現(xiàn)的？
負責人：死刑是剝奪犯罪分子生命的最嚴厲的刑罰。人民法院適用死刑，必須慎之又慎，絕對不允許出錯。為確保死刑的正確適用，我國刑訴法專門規(guī)定了死刑復核程序，要求所有死刑立即執(zhí)行案件都要報最高人民法院核準。但是，由于各種原因，這項法律規(guī)定沒有落實到位，尚有部分死刑立即執(zhí)行案件授權高級法院核準。這種做法一是不符合修訂后的刑事訴訟法的有關規(guī)定，二是不利于保證死刑案件審判質量。在這次改革中，最高人民法院根據(jù)黨和國家關于尊重與保障人權及嚴格限制死刑的政策精神，決定改變目前授權高級人民法院行使部分死刑案件核準權的做法，將死刑核準權統(tǒng)一收歸最高人民法院行使。死刑核準權的收回，對于嚴格控制死刑適用、統(tǒng)一死刑適用標準、落實憲法保障人權的規(guī)定無疑具有重要作用，但同時也將對全國刑事審判工作提出了新的挑戰(zhàn)和更高的要求。因此，“二五”改革綱要提出，改革和完善死刑復核程序，落實有關法律的規(guī)定和中央關于司法體制改革的部署，由最高人民法院統(tǒng)一行使死刑核準權，并制定死刑復核程序的司法解釋。為了確保正確適用死刑，最高人民法院決定同時還要對死刑案件的一審、二審程序進行改革，綱要規(guī)定，改革和完善死刑案件的審判程序�；凇岸濉备母锞V要提出的改革要求，各中級人民法院和高級人民法院的審判工作將更加繁重，任務將更為艱巨，因此務必要做好充分準備，克服各種困難，堅決落到實處。
記者：自人民法院開展審判方式改革以來，法律界對現(xiàn)行審判委員會制度褒貶不一�！岸濉备母锞V要對審判委員會制度改革是如何規(guī)定的？
負責人：審判委員會制度是我國司法制度的一大特點。多年來，審判委員會在總結審判經驗、解決重大疑難案件、統(tǒng)一司法標準、保證辦案質量、實現(xiàn)司法公正以及抵御不良司法環(huán)境對公正司法的干擾等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國經濟、社會的發(fā)展，現(xiàn)行審判委員會制度已經不能完全適應變化了的形勢需要，應當加以改革。最高人民法院在總結各級人民法院經驗的基礎上，在“二五”改革綱要中對此提出了具體要求：一是由會議制改為審理制；二是改革審理案件的方式和程序；三是改革表決機制，把不同意見記錄在案；四是改革審判委員會成員的結構，確保高水平的資深法官能夠進入審判委員會；五是健全審判委員會的辦事機構。審判委員會除了以全體會議的方式審理案件外，審判委員會委員也可以自行組成或者與其他法官組成合議庭，審理重大、疑難、復雜或者具有普遍法律適用意義的案件。
記者：“二五”改革綱要對于審判監(jiān)督制度的改革是如何規(guī)定的？
負責人：審判監(jiān)督程序的合理設計，既關系到當事人申訴權利的正當行使，又關系到維護人民法院裁判的既判力和司法權威。改革的重點是保護申請再審當事人的權利。完善申請再審程序，確保申請再審當事人依照法定程序申請再審，摒棄采取上訪的方法，通過非正常渠道進入再審。由于現(xiàn)行審判監(jiān)督制度存在提起再審程序的理由過于寬泛、再審程序的時限不明確、再審案件的啟動主體過多等方面的問題，從而不可避免地形成了無限申訴、無限抗訴、無限再審的局面，既難以滿足人民群眾依法實現(xiàn)申訴權利的要求，又嚴重影響國家的司法權威。最高人民法院將在充分調查論證的基礎上，積極向立法機關提出制定《關于保障當事人申請再審權利的立法建議》，并抓緊起草制定關于審理民事、行政申請再審案件的司法解釋。與此同時，人民法院要積極探索審監(jiān)制度改革，為最終從立法上改革訴訟程序結構積累經驗。為此，“二五”改革綱要提出著重探索建立民事、行政案件再審之訴制度，明確申請再審的條件和期限、案件管轄、再審程序等事項，從制度上保證當事人能夠平等行使訴訟權利。
記者：解決“執(zhí)行難”是黨的十六大提出的一項重要改革任務�！岸濉备母锞V要中都有哪些新的改革措施？
負責人：中央1999年11號文件下發(fā)后，執(zhí)行體制和執(zhí)行工作機制改革取得了一定進展。但是，統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一管理的執(zhí)行體制究竟如何建立，執(zhí)行過程中的實體爭議由哪個機構解決，執(zhí)行機構如何設置，執(zhí)行人員如何管理，執(zhí)行救濟程序和執(zhí)行監(jiān)督程序如何完善，如何建立執(zhí)行督促機制并充分發(fā)揮作用等問題，仍然沒有得到較好解決。為此“二五”改革綱要規(guī)定，執(zhí)行程序中發(fā)生的實體爭議事項應當交由審判機構解決，真正實現(xiàn)審執(zhí)分立，維護執(zhí)行案件當事人合法權益；建立全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)和其他執(zhí)行督促機制，公開執(zhí)行信息，促使被執(zhí)行人自動履行義務；改革和完善執(zhí)行管轄制度，探索執(zhí)行工作新方法，確保勝訴的當事人合法權益得以實現(xiàn)；改革和完善審理拒不執(zhí)行人民法院判決裁定刑事案件的程序，加大對不履行生效裁判、妨礙執(zhí)行行為的司法制裁力度。
記者：我們注意到，除了訴訟程序、執(zhí)行制度、法官制度、司法管理等幾個“常規(guī)性”的改革領域外，“二五”改革綱要中特別增加了“改革和完善審判指導制度和法律統(tǒng)一適用機制”一節(jié)，提出了5項改革措施。這是出于什么考慮？
負責人：法律面前人人平等是我國的一項憲法原則，也是法治社會的一個根本特征。這一原則不僅應當體現(xiàn)在具體案件的審判中，而且也是建立相關制度和機制的依據(jù)。在維護國家法制統(tǒng)一、實現(xiàn)社會公平正義方面，人民法院除了在審判具體案件時嚴格適用權力機關制定的法律外，還應當有一些制度和機制來協(xié)調、統(tǒng)一法院與法院之間、法院內部各個審判組織、審判機構之間在適用法律方面的認識和觀點。這一點與依法獨立審判并不矛盾，反而能夠維護司法部門的整體形象，樹立公眾對法治的信心，提高司法公信。因此，在“二五”改革綱要中我們特別對量刑指導意見、案件請示、指導性案例、司法解釋、統(tǒng)一法律見解等制度和機制的建立、完善提出了具體要求。例如，指導性案例在我國早已有之，但由于種種原因一直沒有系統(tǒng)化、制度化�！岸濉备母锞V要第一次提出了建立和完善我國特有的案例指導制度，充分發(fā)揮指導性案例在統(tǒng)一法律適用標準、指導下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學理論等方面的作用。這里所說的案例指導制度不同于英美法系的“遵循先例原則”，而與大陸法系國家實行的判例制度相似。通過改革，我們要逐步探索建立起中國特色的案例指導制度。又例如，案件請示的做法，盡管這種做法對解決疑難個案、統(tǒng)一司法尺度確實發(fā)揮了一定作用，但由于這種制度不符合司法的正當程序，缺乏法律依據(jù)，一直受到法律界的質疑和批評。“二五”改革綱要要求，逐步取消目前的案件請示做法，把案件請示制度改造成為對具有普遍法律適用意義的案件實行根據(jù)當事人申請或依職權報請上級法院審理的制度。
記者：“二五”改革綱要規(guī)定了50項改革措施，全國法院的改革任務十分繁重。最高人民法院將如何組織落實？
負責人：人民法院的司法改革是一個不斷解放思想、更新觀念和不斷推動理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的過程。為此，各級人民法院要按照本綱要的要求，深入研究和把握司法客觀規(guī)律，深刻理解和牢固樹立現(xiàn)代司法理念，以改革的思維推進司法改革；要進一步加強組織領導工作，完善協(xié)調機制，健全相關制度，周密組織，妥善安排，認真落實；要及時總結經驗，加強理論指導，加強對具體改革方案的論證，把實現(xiàn)“公正與效率”這一主題作為檢驗改革效果的基本標準，確保改革順利和健康發(fā)展；要堅持依法改革，通過改革促進我國法律制度的不斷發(fā)展與完善，切實防止自發(fā)改革和違法改革。為確保本綱要的正確、統(tǒng)一、有序實施，最高人民法院將就各項改革措施制定具體的實施方案，自上而下，統(tǒng)一實施。最高人民法院將指定專門部門負責“二五”改革綱要的落實，協(xié)調和指導各有關部門和各地法院的改革工作，研究和解決“二五”改革綱要實施過程中出現(xiàn)的問題，為改革目標的實現(xiàn)提供組織和機制上的保障。我們相信，在中央的正確領導和人大的正確監(jiān)督下，在社會各界的大力支持下，人民法院的司法改革一定能夠取得成功。
來源：人民法院報
