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最高法院知產庭負責人就司法解釋征求意見稿答記者問——詳解起草背景、法律依據和基本框架
http://bjrcscbwh.cn 2011-4-26 8:13:01 來源：人民法院報
最高法院知產庭負責人就司法解釋征求意見稿答記者問
——詳解起草背景、法律依據和基本框架
4月25日，最高人民法院全文公布了《關于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定（征求意見稿）》，向社會各界廣泛征求意見。今天，最高人民法院知識產權庭負責人接受本報記者專訪，介紹了起草中的一些想法。
關于《征求意見稿》起草的背景
反壟斷法是制止壟斷行為、保護市場競爭和維護市場秩序的基本法律，也是完善市場結構、保障經濟安全和確保市場配置資源基礎性作用的重要法律，素有“經濟憲法”之稱。它對于維護經營者、消費者合法利益和社會公共利益，提高企業(yè)競爭力和促進社會主義市場經濟健康發(fā)展，具有極為重要的作用。反壟斷法實施以來，反壟斷民事訴訟已經成為人民法院的一個重要審判領域。據統(tǒng)計，自2008年8月1日至2010年底，全國地方法院共受理壟斷民事一審案件43件，審結29件。由于反壟斷案件高度疑難復雜，經濟與法律問題相互交織，專業(yè)性很強，對企業(yè)和行業(yè)均有重大影響，而反壟斷法的一些規(guī)定具有較強的原則性和抽象性，涉及人民法院的操作條款相對比較簡單。反壟斷民事審判成為人民法院面臨的重大挑戰(zhàn)之一。正因如此，盡早出臺相關司法解釋，盡快明確受理和審理反壟斷民事糾紛案件的規(guī)則，為人民法院充分發(fā)揮審判職能、正確適用法律提供指引，已經成為一項緊迫的工作任務。為此，最高人民法院早在2009年就正式啟動了反壟斷民事訴訟司法解釋的起草工作。經過兩年醞釀、多次調查研究和反復修改，形成了本《征求意見稿》。這次公開征求意見，既是集眾人之智，提高司法解釋科學性的重要手段，也是我們一貫堅持的提高司法透明度的重要舉措。
關于《征求意見稿》的法律依據
反壟斷法第五十條規(guī)定：“經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任�！痹摋l確立了反壟斷民事司法制度，開放了反壟斷法的私人執(zhí)行渠道，也是《征求意見稿》的重要法律依據之一。盡管表面上看只有這一條文涉及反壟斷民事訴訟制度，但是我國法律體系中的民法通則和民事訴訟法等法律已經對民事糾紛案件的審理和裁判作了比較完善的規(guī)定。在民法和民事訴訟領域不實行嚴格的法定主義，這些基本民事司法制度可以也必須作為我們審理壟斷民事糾紛案件的依據和指南，它們構成起草《征求意見稿》的重要法律依據。當然，在適用和解釋這些基本民事司法制度時，應當結合反壟斷法的基本規(guī)律和理念，考慮壟斷民事糾紛案件的特殊性。這就更需要人民法院發(fā)揮智慧，充分利用現有民事司法制度為反壟斷民事訴訟搭建起順暢、和諧、公正和高效的運行軌道。
需要說明的是，《征求意見稿》基于審判實踐的需要，沒有將解釋的內容限于民事訴訟程序問題，而是從程序和實體兩個方面對司法實踐中亟待解決的問題進行了解釋。因此，反壟斷法之外，民法通則、合同法、侵權責任法等，都是《征求意見稿》的重要依據。
關于《征求意見稿》對反壟斷民事訴訟的基本架構具體設計堅持的基本精神和原則
反壟斷法實施兩年多來，中國法院在反壟斷民事審判方面進行了初步的探索和嘗試，但是總體說來在反壟斷司法方面尚缺乏充足的經驗。在起草《征求意見稿》時，我們把握了如下幾個原則：一是遵循法律規(guī)定。我們以反壟斷法第五十條的規(guī)定為基礎，結合民法通則、民事訴訟法、合同法等法律，對于壟斷案件的管轄與受理、當事人資格、證明責任、民事責任承擔及訴訟時效問題作了全面規(guī)定。二是總結司法成熟經驗。在起草過程中，我們除了深入總結反壟斷法實施之后適用反壟斷法審理的案件之外，對于反壟斷法實施之前人民法院依據反不正當競爭法審理的具有壟斷性質的糾紛，也進行了大量調查研究，總結了一些較為成熟、認可度較高的司法經驗。對于那些爭議較大、尚處于探索當中的問題，基本未納入《征求意見稿》。三是從國情和實際出發(fā)。既要通過明確規(guī)則、便利當事人訴訟來充分發(fā)揮反壟斷民事司法的功能與優(yōu)勢，提高人們的競爭意識和培育良好的競爭精神，又要避免威懾過度，抑制市場活力，同時還要協(xié)調好反壟斷行政執(zhí)法與民事司法之間的關系，保證反壟斷法最佳實施效果的實現。四是體現全球視野和國際眼光。我們希望比較借鑒有關國家和地區(qū)較為成熟的反壟斷民事司法經驗，在此基礎上根據中國的立法和國情進行適當創(chuàng)新。當然，這只是我們起草《征求意見稿》時的一些指導思想，是否能夠付諸實現，還需要借助于社會公眾的智慧。
關于《征求意見稿》對壟斷民事糾紛案件集中管轄和專門管轄的規(guī)定
反壟斷民事糾紛案件有其特殊性，主要體現在其高度的專業(yè)性、復雜性和較大的影響力。由于反壟斷民事訴訟剛剛起步，我們對于反壟斷民事訴訟的規(guī)律和特點認識還不夠深刻。因此，由審判力量相對充足、審判經驗相對較多的法院集中管轄，更有利于盡快提高審判水平、保證審判質量和統(tǒng)一裁判標準。實際上，最高人民法院早在2008年4月1日起施行的《最高人民法院民事案件案由規(guī)定》中，就將壟斷糾紛與各種不正當競爭糾紛集中規(guī)定，統(tǒng)一納入了知識產權糾紛范圍。這既明確了由人民法院知識產權審判庭統(tǒng)一負責各類壟斷民事糾紛案件的審理，也確定了壟斷民事糾紛案件要與知識產權案件一樣，實行集中管轄�？紤]到有些壟斷行為涉及的地域范圍有限，影響較小，同時未來壟斷糾紛民事案件可能會有增加的趨勢，人民法院對壟斷糾紛案件的審判經驗和審理水平也將進一步提高，為以后合理規(guī)劃管轄布局留下空間，我們參照此前對知識產權案件的管轄模式，規(guī)定了指定基層法院管轄的制度。此外，我們初步認為，從本質上講，凡是需要以反壟斷法為裁判依據的民事糾紛，都屬于壟斷民事糾紛。壟斷民事糾紛案件既包括侵權糾紛，也包括合同糾紛等其他糾紛。就壟斷協(xié)議而言，協(xié)議當事人之間也可能因壟斷協(xié)議本身發(fā)生糾紛，例如在合同糾紛中提出壟斷抗辯或者反訴。此時，這種抗辯和反訴直接影響著合同的效力，如果受理法院以其沒有壟斷糾紛案件管轄權為由不予審理或者要求當事人另行起訴，可能會造成不同審理法院對于同一合同的效力判斷出現沖突，影響司法的權威性和公信力。因此，我們借鑒了有關國家對此問題的處理方法，選擇了此情況下不具備壟斷民事糾紛管轄權的法院應當將案件移送有管轄權的人民法院的處理方式。
《征求意見稿》規(guī)定因壟斷行為受到侵害的自然人、法人和其他組織，包括經營者和消費者都可以作為原告的原因
反壟斷民事訴訟當事人資格的界定不僅決定了當事人的范圍和條件，也反映了一國基于具體國情而選擇的反壟斷司法政策導向。根據我國反壟斷法第五十條的規(guī)定，只要因壟斷行為受到侵害的人，均可以要求壟斷行為人承擔民事責任。該規(guī)定并沒有對原告主體資格作出其他限制，在理論上，包括直接和間接受到壟斷行為侵害的經營者和消費者都具有原告資格。間接受害人尤其是間接受害的消費者往往是壟斷行為的終極受害者，他們更易于發(fā)現和揭露壟斷行為。賦予間接受害人尤其是消費者以原告資格，可以提高壟斷行為被揭發(fā)的可能性，及時制止壟斷行為，同時也使受害人能夠最終獲得賠償救濟。同時，從國際上看，賦予間接受害人以原告資格也為越來越多的國家所采納。
《征求意見稿》規(guī)定后繼訴訟和直接訴訟兩種訴訟方式的原因
我國反壟斷法通過第五十條的規(guī)定，確立了行政執(zhí)法和民事訴訟雙軌并行的執(zhí)法體制。兩條途徑各有特點，相互補充。壟斷民事糾紛案件中，原告往往面臨取證困難、缺乏必要專業(yè)知識等難題。如果涉嫌壟斷行為已經反壟斷執(zhí)法機構查處，認定構成壟斷行為，那么允許原告在該處理決定效力確定后起訴，更有利于原告維護自身的正當權益并最終獲得賠償救濟。因此，我們對于后繼訴訟作了明確指引。對于未經反壟斷執(zhí)法機構查處的行為，當事人是否能夠直接向法院提起民事訴訟，涉及到反壟斷民事訴訟是否需要行政前置的問題。我們初步研究認為：首先，我國反壟斷法并沒有規(guī)定行政前置程序。我國反壟斷法起草過程中曾規(guī)定過行政前置程序，但在最終通過的法律中被刪除，這一進步說明了反壟斷法并沒有設定行政前置的本意。如果在反壟斷民事訴訟中實施行政前置，不僅于法無據，而且也妨礙了當事人訴權的正常行使。其次，從反壟斷法私人執(zhí)行的國際發(fā)展趨勢來看，接受當事人直接向法院提起的反壟斷民事訴訟已經成為國際潮流。目前，各國反壟斷法少有行政前置的程序設置。雖然實踐中反壟斷民事訴訟案件在不少國家大多是在行政認定之后才提起民事賠償訴訟，但是絕大多數國家并不否認法院可以直接受理反壟斷民事訴訟，特別是在幾個主要法域更是如此。再次，盡管壟斷民事糾紛案件的專業(yè)性和技術性都很強，但是法官在經過學習、研究以及實踐經驗的積累之后，完全可以勝任反壟斷審判任務。最高人民法院在《關于認真學習和貫徹〈中華人民共和國反壟斷法〉的通知》（法發(fā)[2008]23號）中，就已經明確了這一點�！墩髑笠庖姼濉返诹鶙l的規(guī)定也是延續(xù)了我們的一貫做法和主張。
關于反壟斷民事訴訟程序和行政執(zhí)法程序的銜接問題
在反壟斷行政執(zhí)法和民事訴訟雙軌并行的執(zhí)法體制下，兩者之間可能存在一定的交叉甚至不排除發(fā)生沖突。如何在兩者之間進行有效協(xié)調并實現順暢銜接，是保證反壟斷法得以全面實施的關鍵。為此，《征求意見稿》作了如下設計：一是明確了后繼訴訟的訴訟方式，使壟斷行為受害人能夠在反壟斷執(zhí)法機構作出的處理決定效力確定后向人民法院提起民事訴訟，實現行政執(zhí)法和民事訴訟的有效銜接。二是肯定了反壟斷執(zhí)法機構認定壟斷行為存在的效力確定的處理決定對于在后民事訴訟的事實約束效力，該處理決定認定的事實，原告無需舉證。三是當反壟斷行政執(zhí)法和民事訴訟程序出現交叉時，人民法院可以根據具體情況，決定是否中止審理。我們希望通過這種設計，實現兩者之間在案件受理、審理和事實認定方面的有效配合和銜接。當然，民事訴訟與行政執(zhí)法畢竟是兩條各自獨立的救濟程序，對于反壟斷執(zhí)法機構調查但未認定構成壟斷行為的，人民法院仍應當就當事人的訴訟請求進行全面審查并作出裁判。
《征求意見稿》用很大篇幅規(guī)定證明責任問題的考慮
從兩年多的反壟斷民事訴訟實踐來看，原告取證難、證明壟斷行為難已經成為制約反壟斷民事司法的瓶頸。如果不在一定程度上緩解這一難題，壟斷行為受害人的權益就難以有效得到維護，反壟斷民事司法的職能和作用就難以有效發(fā)揮。為此，我們根據反壟斷法、民事訴訟法的有關規(guī)定及法律原則和精神，對于證明責任分配、免證事實、責令被告提交證據、專家證據等問題作了解釋和細化。在證明責任分配方面，我們區(qū)分不同的壟斷行為類型，明確了當事人的證明責任分配。例如對于明顯具有嚴重排除、限制競爭效果的壟斷協(xié)議，除非被訴壟斷行為有足夠反證，否則不要求壟斷行為受害人舉證證明該協(xié)議具有排除、限制競爭的效果；對于公用企業(yè)以及具有獨占經營資格的經營者，可以初步認定其具有相應的市場支配地位，但被訴壟斷行為人有相反證據足以推翻的除外。同時，我們還進一步明確了申請責令被告提交證據的條件和舉證妨礙的后果，并引導當事人通過專家證人的方式幫助查明案件事實。這些措施的引入，對于適當減輕原告的證明難度具有一定作用。當然，這些措施是否可行，我們還將進一步聽取社會各界的意見。
《征求意見稿》在民事責任承擔部分規(guī)定停止侵害、消除危險責任方式的原因
根據反壟斷法第五十條的規(guī)定，經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，應承擔民事責任。該條并沒有把壟斷行為人的責任方式限定為損害賠償，而是使用了更上位的“民事責任”概念。我們認為，反壟斷法為壟斷行為的民事責任留下了很大的選擇空間。民法通則、侵權責任法和合同法規(guī)定的各種責任方式在壟斷行為的民事責任領域同樣適用。從各國司法經驗來看，壟斷行為所造成的侵權民事責任方式通常包括停止侵害、消除危險和賠償損失。因此，我們借鑒有關國家和地區(qū)的實踐做法，對壟斷行為導致的侵權民事責任作了規(guī)定。
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