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最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人就《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者問
http://bjrcscbwh.cn 2015-1-7 8:41:08 來源：人民法院報
| 規(guī)范環(huán)境公益案件審理 切實維護環(huán)境公共利益 |
| ——最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人就《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》答記者問 |
| 本報記者 羅書臻 |
2015年1月6日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）�！督忉尅钒l(fā)布后，最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人接受了記者采訪，就有關(guān)問題回答了記者。
一、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）于2015年1月7日正式施行。請問該司法解釋的起草背景是什么？
近年來，大氣、水、土壤等污染事件在我國頻繁發(fā)生，部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能出現(xiàn)嚴重退化，但由于大氣、水等環(huán)境因素所具有的公共產(chǎn)品屬性以及缺乏傳統(tǒng)法意義上的直接受害人，導致這些污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為超出了普通民事訴訟所能救濟的范圍。為應對這一挑戰(zhàn)，民事訴訟法和環(huán)境保護法相繼規(guī)定了民事公益訴訟制度，但由于相應的法律規(guī)定比較原則，對于起訴條件、管轄、責任類型以及訴訟費用負擔等方面更是沒有涉及，導致環(huán)境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟大門之外。為解決實踐中制約環(huán)境民事公益訴訟開展的突出問題，規(guī)范審理程序，充分發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度的功能，最高人民法院成立環(huán)境資源審判庭后，將環(huán)境民事公益訴訟作為全面推進環(huán)境資源審判工作的突破口和著力點，在認真總結(jié)各地法院尤其是江蘇、福建、云南、海南、貴州等試點法院審理環(huán)境民事公益訴訟案件實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復調(diào)研論證和廣泛征求意見，于2014年12月8日經(jīng)最高人民法院審判委員會第1631次會議討論通過了本《解釋》，《解釋》將于2015年1月7日起施行。
二、社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟需要具備哪些條件？
環(huán)境保護法第五十八條對社會組織的規(guī)定是：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。如何解讀上述法律規(guī)定，使那些依法運行并且具備維護環(huán)境公共利益能力的社會組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中來，從而確保審判的質(zhì)效以及防止出現(xiàn)濫訴，是本司法解釋需要解決的首要和核心的問題。
1.關(guān)于社會組織的類型。根據(jù)《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》的規(guī)定，在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三種類型，三類組織均有資格提起環(huán)境民事公益訴訟。但本司法解釋沒有將社會組織限定在上述三種類型之內(nèi)，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。
2.關(guān)于“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”的范圍。環(huán)境保護法使用的是“設(shè)區(qū)的市級”而非“設(shè)區(qū)的市”，因此，只要在行政區(qū)劃的等級上與設(shè)區(qū)的市相當即符合法定要求。具體而言，“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門”包括民政部，省、自治區(qū)、直轄市的民政廳或民政局，四個直轄市的區(qū)民政部門，設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)的民政部門，以及不設(shè)區(qū)的地級市的民政部門。
3.關(guān)于“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上”的界定。只要社會組織的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，就可以認定為“專門從事環(huán)境保護公益活動”，對社會組織提起訴訟的地域范圍則未予限制。同時，社會組織在起訴前的成立時間必須滿五年，一些專門為提起某項環(huán)境民事公益訴訟而臨時成立的社會組織不應賦予其原告資格。
4.關(guān)于“無違法記錄”。本司法解釋將“無違法記錄”限定為社會組織未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰，不包括情節(jié)輕微的違規(guī)行為，也不包括社會組織成員以及法定代表人個人的違法行為，同時，還將違法行為發(fā)生的時間限定在提起訴訟前的五年內(nèi)。
三、環(huán)境民事公益訴訟如何確定級別管轄和地域管轄？對于實踐中較為突出的跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題，司法解釋對此是否有相應的制度設(shè)計？
1.關(guān)于級別管轄問題。環(huán)境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執(zhí)行難度較大，社會關(guān)注度高，因此原則上應由中級以上人民法院管轄。但考慮到一些基層人民法院較早建立了專門的環(huán)保法庭，在審理環(huán)境民事公益訴訟方面已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗，故中級人民法院可以依據(jù)民事訴訟法第三十八條的規(guī)定，在報請高級人民法院批準后，將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件通過一案一指的方式裁定交給基層人民法院審理。
2.關(guān)于地域管轄問題。環(huán)境民事公益訴訟本質(zhì)上屬于侵權(quán)糾紛性質(zhì)，按照民事訴訟法關(guān)于侵權(quán)案件管轄的規(guī)定，應由侵權(quán)行為地或則被告住所地人民法院管轄，侵權(quán)行為地包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地和損害結(jié)果地。如果同一原告或者不同原告對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為分別向兩個以上有管轄權(quán)的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。
3.關(guān)于跨行政區(qū)劃集中管轄問題。水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用卻是以行政區(qū)劃為界限，此種行政權(quán)力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導致跨行政區(qū)劃污染不能得到有效的解決。黨的十八屆三中全會提出，要探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，十八屆四中全會決定進一步提出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院。為此，本司法解釋專門規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃集中管轄。即經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定。北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內(nèi)跨行政區(qū)劃的環(huán)境保護案件。
四、當前，鑒定難、鑒定貴的問題成為司法實踐中反映最為強烈的問題之一，司法解釋對此作何規(guī)定？
環(huán)境民事公益訴訟審判實踐中反映最為強烈的是鑒定難、鑒定貴問題，包括缺乏專業(yè)化的、具有公信力的司法鑒定機構(gòu)，沒有規(guī)范的評估標準體系，并且鑒定周期長、費用高，客觀上使得當事人望訴止步。目前，環(huán)境保護部和司法部正在制定關(guān)于規(guī)范環(huán)境司法鑒定機構(gòu)的文件，這對于解決上述問題會有一定的助益。但由于環(huán)境侵害涉及的要素極廣，即使上述文件出臺，仍有不少環(huán)境侵害缺乏相應的鑒定機構(gòu)，并且鑒定費用高昂的問題依然存在。
為解決鑒定難、鑒定貴問題，充分維護環(huán)境公共利益，司法解釋規(guī)定了以下四方面措施加以解決：一是對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以依職權(quán)委托具備資格的鑒定人進行鑒定。二是對于應由原告負擔的鑒定費用，人民法院還可以從其他環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認定的生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務(wù)功能（以下簡稱服務(wù)功能損失）等款項中酌情予以支付。三是保障當事人要求專家出庭發(fā)表意見的權(quán)利，對于符合條件的申請應及時通知專家出庭就鑒定意見和專業(yè)問題提出意見，專家意見經(jīng)質(zhì)證，可以作為認定事實的根據(jù)。四是對于生態(tài)環(huán)境修復費用，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設(shè)備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。
五、司法解釋規(guī)定了恢復原狀這一責任方式，適用該責任方式應注意哪些問題，如何保證執(zhí)行的效果？
環(huán)境民事公益訴訟案件具有恢復性這一顯著特點，其追求的審判目標是要恢復生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，這就決定了恢復原狀在司法解釋規(guī)定的六種責任承擔方式中處于核心地位。適用恢復原狀這一責任方式應遵循以下原則：一是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，被告首先應當采取有效措施將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數(shù)量進行補種復綠。二是出現(xiàn)部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復的，可以在異地按照相同種類、數(shù)量進行補種復綠。
為確�；謴驮瓲钬熑畏绞降膱�(zhí)行效果，司法解釋采取了以下兩方面措施：一是修復主體多元化。人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復義務(wù)時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用。實踐中，人民法院可以通過招標等市場方式委托第三方治理機構(gòu)修復生態(tài)環(huán)境；此外，人民法院認為必要的，也可以商請負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門與上述修復主體一道共同組織修復生態(tài)環(huán)境。二是建立對生態(tài)環(huán)境修復結(jié)果的監(jiān)督機制。對于生態(tài)環(huán)境修復結(jié)果，人民法院可以委托具有環(huán)境損害評估等相關(guān)資質(zhì)的鑒定機關(guān)進行鑒定，必要時還可以商請負有監(jiān)督管理職責的環(huán)境保護主管部門協(xié)助審查。
六、司法解釋規(guī)定環(huán)境修復資金和服務(wù)功能損失等款項應專款專用，實踐中應如何操作？
由于環(huán)境民事公益訴訟的目的在于維護環(huán)境公共利益，故被告支付的環(huán)境修復資金和服務(wù)功能損失等款項應當專門用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，而不能由原告直接領(lǐng)取，以防止出現(xiàn)挪作他用的情形。⇨下轉(zhuǎn)第六版
⇨上接第四版 目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環(huán)境修復資金和服務(wù)功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽市設(shè)立了生態(tài)修復基金專戶和生態(tài)文明建設(shè)基金，昆明市設(shè)立了環(huán)境民事公益訴訟救濟專項基金，無錫則設(shè)立了財政專戶。人民法院判決的環(huán)境修復資金和服務(wù)功能損失等款項向上述專戶或基金支付，主要用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，同時，提起其他環(huán)境民事公益訴訟的原告在訴訟中所需的調(diào)查取證、專家咨詢、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等必要費用，也可以酌情從上述款項中支付，以鼓勵環(huán)保社會組織積極參與維護環(huán)境公共利益。
考慮到這項制度目前尚處于探索之中，設(shè)立專戶或基金的還僅是少數(shù)地方，且設(shè)立事宜還涉及到與當?shù)刎斦炔块T的協(xié)調(diào)問題，因此本司法解釋對此暫不作規(guī)定，待時機成熟時再加以規(guī)范。對于目前尚未設(shè)立專項基金或?qū)舻牡胤�，可以采取適合于當?shù)厍闆r且有利于執(zhí)行的支付方式。
七、環(huán)境民事公益訴訟中如何合理發(fā)揮法院的職能作用？
環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性決定了人民法院在堅持司法中立原則的同時，也要在合理限度內(nèi)發(fā)揮職能作用，防止因原告訴訟能力欠缺或不作為導致環(huán)境公共利益得不到有效維護。本司法解釋從以下四個方面作了規(guī)定：
一是行使釋明權(quán)。環(huán)境民事公益訴訟的目的是為了防止生態(tài)環(huán)境遭受破壞以及在生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭受損害的情況下加以修復。因此，原告提起環(huán)境民事公益訴訟首先應請求被告停止侵害、恢復原狀，如果其訴訟請求中缺少這些必要的內(nèi)容，不足以保護社會公共利益的，人民法院可以向其釋明予以變更或者追加。
二是依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)和委托鑒定。對于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據(jù)，人民法院認為必要的，應當調(diào)查收集。此外，對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院還可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。
三是對當事人的處分權(quán)進行適度限制。包括對于原告的自認是否有損社會公共利益進行審查，不允許被告以反訴形式提出訴訟請求，以及對當事人達成的調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議進行公告并對協(xié)議的內(nèi)容依職權(quán)進行審查。
四是主動移送執(zhí)行。環(huán)境民事公益訴訟生效裁判的執(zhí)行關(guān)系到環(huán)境公共利益能否得到及時維護，因此無需原告申請，應由人民法院依職權(quán)移送執(zhí)行。即由審判人員直接移送執(zhí)行人員。
八、環(huán)境司法和環(huán)境行政執(zhí)法如何實現(xiàn)有效銜接？
環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，需要各級黨委、人大、政府、政協(xié)、司法機關(guān)以及社會各界的共同參與。負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門在專業(yè)技術(shù)、設(shè)備、執(zhí)法手段等方面都具有優(yōu)勢，是保護環(huán)境公共利益的主要力量，司法機關(guān)的作用主要在于督促其依法及時履行監(jiān)督管理職責。因此，有必要積極推動建立環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，尤其要著重做好環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接。為此，《解釋》規(guī)定人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，對于因相關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責而使原告訴訟請求已經(jīng)全部實現(xiàn)的，如原告堅持不申請撤訴，人民法院應判決駁回原告的訴訟請求。為進一步落實協(xié)調(diào)機制，最高人民法院還與民政部、環(huán)境保護部聯(lián)合制定《關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，對查詢社會組織基本信息、調(diào)取證據(jù)資料以及組織修復生態(tài)環(huán)境等需要幾個部門協(xié)調(diào)配合的內(nèi)容提出了明確的要求。
九、如何協(xié)調(diào)環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟之間的關(guān)系？
因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟既在訴訟目的、訴訟請求上存在區(qū)別，又在審理對象、案件事實認定等方面存在緊密聯(lián)系，因此，如何協(xié)調(diào)環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟的關(guān)系是本司法解釋考慮的一個重要問題。
1.環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟屬于相互獨立的訴。法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響公民、法人和其他組織依法提起私益訴訟，從而避免出現(xiàn)以涉及公益為名將私益訴訟拒之門外的現(xiàn)象。同時，鑒于合并審理不僅不能提高訴訟效率，還會使訴訟過分拖延，故環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟不能合并審理，如公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院應告知其另行起訴。
2.私益訴訟原告有“搭便車”的權(quán)利�？紤]到環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟在案件事實認定以及法律適用方面具有很大程度的共通性，以及私益訴訟原告舉證能力不足等因素，本司法解釋規(guī)定了方便私益訴訟原告的“搭便車”制度。即環(huán)境民事公益訴訟生效裁判就行為與損害之間是否存在因果關(guān)系等方面作出對私益訴訟原告有利的認定，其可以在私益訴訟中主張直接適用，被告有相反的證據(jù)予以推翻除外，而如果被告主張直接適用對其有利的認定，人民法院則不應予以支持，被告仍應舉證證明。
3.私益訴訟原告的受償順位優(yōu)先。當被告因污染環(huán)境、破壞生態(tài)被環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟判決承擔責任，其財產(chǎn)不足以履行判決確定的全部賠償義務(wù)的情況下，應當先履行私益訴訟判決所確定的義務(wù)。但對于船舶油污損害賠償糾紛案件，《1992年國際油污損害民事責任公約》以及《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》采取按比例受償?shù)脑瓌t。
十、司法解釋在減輕社會組織的訴訟成本負擔方面采取了哪些措施？
環(huán)境民事公益訴訟成本高昂，已經(jīng)成為制約社會組織提起公益訴訟的攔路虎。為了鼓勵社會組織積極參與維護環(huán)境公共利益，有必要構(gòu)建合理的訴訟成本負擔機制。為此，本司法解釋采取了以下措施：一是在《訴訟費用交納辦法》的框架內(nèi)盡量減輕原告的訴訟費用負擔。原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交訴訟費用的，人民法院應予準許，敗訴或者部分敗訴的原告申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院應當依照《訴訟費用交納辦法》的規(guī)定，視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理情況決定是否準許。在案件勝訴時，原告為該案件支出的檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用等應由被告承擔。二是給予適當?shù)乃痉ň戎�。對于應由原告負擔的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，人民法院還可以從其他環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認定的生態(tài)環(huán)境修復費用以及服務(wù)功能損失等款項中酌情予以支付。
日期：2015-1-7 8:41:08 | 關(guān)閉 | 分享到：
