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《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》的理解與適用
http://bjrcscbwh.cn 2015-5-22 8:29:14 來源：人民法院報
賀小榮 何帆 危浪平
根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過的《人民陪審員制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），第十二屆全國人大常委會第十四次會議作出了《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》），授權(quán)北京、河北、黑龍江、江蘇、福建、山東、河南、廣西、重慶、陜西十個�。▍^(qū)、市）各選擇五個法院（含基層人民法院及中級人民法院）開展人民陪審員制度改革試點工作，并要求最高人民法院會同有關(guān)部門研究制定試點具體辦法，報全國人大常委會備案。
為貫徹落實《試點方案》，最高人民法院按照《授權(quán)決定》要求，會同司法部研究制定了《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）�！秾嵤┺k法》共三十四條，對試點地區(qū)人民陪審員的選任條件、選任程序、參審范圍、參審職權(quán)、退出條件、懲戒機制和履職保障等問題作出規(guī)定�，F(xiàn)就《實施辦法》的基本起草思路和重要問題說明如下：
一、關(guān)于《實施辦法》的基本起草思路
雖然《實施辦法》只適用于試點地區(qū)，但集中反映了人民陪審員制度改革的價值取向和核心內(nèi)容，起草的基本思路：一是立足我國現(xiàn)實國情。在充分借鑒域外實行陪審制、參審制和觀審制的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，綜合考慮我國經(jīng)濟社會發(fā)展和司法實際。二是體現(xiàn)改革創(chuàng)新精神�！妒跈�(quán)決定》同意試點地區(qū)暫時調(diào)整適用部分法律規(guī)定，《實施辦法》進一步界定了調(diào)整范圍，明確了操作辦法。三是留出試點探索空間。在人民陪審員的選任程序和參審機制問題上，《實施辦法》預(yù)留了探索空間，這也符合試點初衷，因為試點應(yīng)當(dāng)鼓勵探索，只要在立法機關(guān)授權(quán)范圍之內(nèi)，并符合司法規(guī)律，可以探索以多種模式推進司法民主。
二、關(guān)于人民陪審員的選任條件
改革人民陪審員選任條件，目的在于強化人民陪審員的多元性和代表性，體現(xiàn)人民群眾的廣泛參與�！秾嵤┺k法》第一條至第四條明確了這方面的改革要求。
一是關(guān)于基本條件�！秾嵤┺k法》第一條規(guī)定了人民陪審員選任條件的“一升一降”變化，即將人民陪審員的任職年齡從年滿23周歲提高到28周歲，學(xué)歷要求從一般大專以上降低到一般高中以上。農(nóng)村地區(qū)和貧困偏遠地區(qū)可以考慮對品行良好、公道正派、德高望重者放松學(xué)歷要求。
二是關(guān)于權(quán)利與義務(wù)。對符合法定條件的公民來說，依法參審既是權(quán)利，也是義務(wù)�！秾嵤┺k法》第二條強調(diào)了人民陪審員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。權(quán)利方面，人民陪審員依法享有庭前閱卷、參加庭審、參與合議等參審權(quán)利，在審判過程中不受干預(yù)、獨立發(fā)表意見，并獲得經(jīng)費補貼、安全保護等履職保障。義務(wù)方面，人民陪審員應(yīng)當(dāng)忠實履行陪審職責(zé)，不得無故拒絕參審，對履職期間掌握的案件信息、公民隱私、商業(yè)秘密、國家秘密、合議庭評議情況、審委會討論情況和其他審判工作秘密承擔(dān)保密義務(wù)，不得有濫用職權(quán)、徇私枉法等損害陪審公信和司法公正的行為。
三是關(guān)于除外事由�！对圏c方案》明確規(guī)定人民代表大會常務(wù)委員會組成人員、人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)的工作人員和執(zhí)業(yè)律師不能擔(dān)任人民陪審員。第三條除確認上述情形外，規(guī)定基層法律服務(wù)工作者等從事法律服務(wù)工作的人員不得擔(dān)任人民陪審員，并根據(jù)職務(wù)特點，設(shè)定了兜底條款。其中，“因其他原因不適宜擔(dān)任人民陪審員的人員”還包括現(xiàn)役軍人、從事政府法制工作的人員等。
四是關(guān)于禁止條件�！秾嵤┺k法》第四條明確了禁止擔(dān)任人民陪審員的幾種情形。除《試點方案》規(guī)定的“因犯罪受過刑事處罰的或者被開除公職的，以及不能正確理解和表達意思的人員”外，“被人民法院納入失信被執(zhí)行人名單的”、“因受懲戒被免除人民陪審員職務(wù)的”兩類人員不符合“品行良好、公道正派”的選任條件，故不得擔(dān)任人民陪審員。
三、關(guān)于人民陪審員的選任程序
根據(jù)《試點方案》對人民陪審員選任程序提出的隨機抽選要求，《實施辦法》第五條至第十條對選任程序作出規(guī)定。
一是關(guān)于隨機抽選方式。第一次隨機抽選，主要是面向符合條件的當(dāng)?shù)剡x民或者常住居民，從中確定人民陪審員候選人名單。需要指出的是，年齡、職業(yè)、犯罪記錄等因素，可以通過電腦完成篩查。試點法院應(yīng)當(dāng)與轄區(qū)人大常委會機關(guān)、戶口登記機關(guān)建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機制，通過電腦篩查，率先排除年齡、職業(yè)、前科等不符合條件的人員，盡可能降低資格審查成本。
二是關(guān)于專業(yè)人民陪審員信息庫。在金融、專利、醫(yī)療、建筑工程等專業(yè)性較強的審判領(lǐng)域，是否使用經(jīng)專門選任程序產(chǎn)生的專業(yè)人民陪審員參審，一直存在爭議。為確保人民陪審員的廣泛性，《實施辦法》未規(guī)定專門的選任程序。所有人民陪審員均經(jīng)兩次隨機抽選產(chǎn)生，試點法院可以根據(jù)人民陪審員的專業(yè)背景情況，結(jié)合本院審理案件的主要類型，建立專業(yè)人民陪審員信息庫，以滿足專業(yè)陪審需求。
四、關(guān)于人民陪審員參審案件的范圍
合理界定并適當(dāng)擴大人民陪審員參審案件范圍，是人民陪審員制度改革的重點和難點�！秾嵤┺k法》第十二條、第十三條對人民陪審員參審案件的范圍作出了規(guī)定。
一是關(guān)于參審范圍。《實施辦法》第十二條確定了人民陪審員參審案件的范圍。第一，人民法院受理的第一審案件，除法律規(guī)定由法官獨任審理或者由法官組成合議庭審理的以外，均可以適用人民陪審制審理。第二，《試點方案》已明確“涉及群體利益、社會公共利益、人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的刑事、行政、民事案件”和“可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的刑事案件”，原則上實行人民陪審制審理�！秾嵤┺k法》增加了“涉及征地拆遷、環(huán)境保護、食品藥品安全的重大案件”。實踐中，人民法院應(yīng)當(dāng)注意把握“重大案件”與“疑難、復(fù)雜案件”的區(qū)別，注重考慮案件與群體利益、社會公共利益的關(guān)聯(lián)度、人民群眾關(guān)注度和社會影響度等因素。第三，考慮到死刑案件的特殊性，《實施辦法》沒有規(guī)定死刑案件必須適用人民陪審制審理，但是，只要案件屬于“涉及群體利益、社會公共利益，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的”范疇，且有可能判處死刑的，也可以適用人民陪審制審理。第四，對于原則上應(yīng)當(dāng)實行人民陪審制審理的案件，當(dāng)事人因為涉及個人隱私、商業(yè)秘密或者其他原因，申請不實行人民陪審制審理的，人民法院可以決定不實行人民陪審制審理。域外部分國家和地區(qū)賦予當(dāng)事人不實行陪審制的申請權(quán)，如韓國《國民刑事審判參與法》就規(guī)定性暴力犯罪被害人可以請求不適用陪審制。
二是關(guān)于當(dāng)事人申請陪審的程序�！秾嵤┺k法》第十三條賦予第一審刑事案件被告人、民事案件當(dāng)事人和行政案件原告申請適用人民陪審制的權(quán)利，但是否適用，由人民法院決定。考慮到《試點方案》和《實施辦法》對人民陪審員的參審職權(quán)做了較大調(diào)整，案件審理周期、溝通成本都將增加，人民法院可以在綜合考慮各種因素之后，決定是否適用人民陪審制審理。
五、關(guān)于人民陪審員的參審機制和職權(quán)
完善人民陪審員參審機制，調(diào)整參審職權(quán)，目的在于推動人民陪審員實質(zhì)參與審理案件，最大程度上發(fā)揮人民陪審員富有社會閱歷、了解社情民意的優(yōu)勢�！秾嵤┺k法》第十四條至第二十五條規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。
一是關(guān)于人民陪審員參審案件的合議庭構(gòu)成。《實施辦法》第十五條規(guī)定：“適用人民陪審制審理第一審重大刑事、行政、民事案件的，人民陪審員在合議庭中的人數(shù)原則上應(yīng)當(dāng)在2人以上�！睂@一條的理解，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《實施辦法》第二十二條進行，即“人民陪審員可以對案件的法律適用問題發(fā)表意見，但不參與表決�！庇捎谌嗣衽銓弳T對法律適用問題沒有表決權(quán)，在“3名人民陪審員+2名法官”組成的合議庭中，如果2名法官無法就法律適用問題達成一致意見，評議結(jié)論將很難形成。因此，對于適用人民陪審制審理的第一審重大刑事、行政、民事案件，如果人民陪審員在合議庭中的人數(shù)在2人以上，合議庭組成形式一般應(yīng)當(dāng)為“2名人民陪審員+3名法官”、“4名人民陪審員+3名法官”或“6名人民陪審員+3名法官”。應(yīng)當(dāng)注意的是，在“2名人民陪審員+1名法官”、“4名人民陪審員+1名法官”的合議庭中，法律適用問題實質(zhì)上只有1名法官決定，適用這類組成形式必須慎重，在實踐探索中不斷完善�？傊�，試點法院可以根據(jù)案件類型和審判需要，探索總結(jié)最適當(dāng)?shù)暮献h庭組成架構(gòu)。
二是關(guān)于人民陪審員參審案件的評議規(guī)則。第一，明確人民陪審員應(yīng)當(dāng)全程參與合議庭評議，就案件事實認定問題獨立發(fā)表意見并進行表決；對案件法律適用問題發(fā)表意見，但不參與表決。第二，合議庭評議案件前，審判長應(yīng)當(dāng)歸納并介紹需要通過評議討論決定的案件事實問題，必要時可以以書面形式列出案件事實問題清單。一般來說，訴訟程序、證據(jù)能力、法律適用、法條解釋、罪名選擇和量刑確定等屬于法律問題，應(yīng)當(dāng)由法官決定。但是，司法實踐中，事實問題與法律問題并非涇渭分明，因此，由審判長歸納、提供待議事實問題清單的方式較為可行。第三，人民陪審員和法官共同對案件事實認定負責(zé)，如果意見分歧，應(yīng)當(dāng)按多數(shù)人意見對案件事實作出認定，但是少數(shù)人意見應(yīng)當(dāng)寫入筆錄�！秾嵤┺k法》起草過程中，有同志擔(dān)心人民陪審員數(shù)量占優(yōu)時，會導(dǎo)致人民陪審員的多數(shù)意見推翻法官的專業(yè)意見。事實上，人民陪審員根據(jù)自己的社會閱歷和認知能力，在案件事實認定問題上推翻職業(yè)法官意見，正是司法民主的體現(xiàn)。當(dāng)然，部分適用參審制的國家為慎重起見，對重罪案件確定了特別評議規(guī)則，如日本《裁判員法》即規(guī)定，合議庭多數(shù)意見判定被告有罪時，持多數(shù)意見者必須有一名是法官，否則只能按無罪處理。第四，如果法官與人民陪審員多數(shù)意見存在重大分歧，且認為人民陪審員多數(shù)意見對事實的認定違反了證據(jù)規(guī)則，可能導(dǎo)致適用法律錯誤或者造成錯案的，可以將案件提交院長決定是否由審判委員會討論。具體操作時，尺度應(yīng)當(dāng)嚴格把握，避免法官一旦與人民陪審員多數(shù)意見發(fā)生分歧，就將案件提交審判委員會討論，這樣也偏離了人民陪審員制度改革的初衷。
六、關(guān)于人民陪審員的退出和懲戒機制
按照《試點方案》要求，《實施辦法》第二十六條、第二十七條規(guī)定了人民陪審員的退出和懲戒機制。
一是關(guān)于退出機制。由于我國的人民陪審員并非逐案選任，如果人民陪審員符合退出條件，經(jīng)所在法院會同同級司法行政機關(guān)查證屬實的，必須由人民法院院長提請同級人民代表大會常務(wù)委員會免除其人民陪審員職務(wù)。人民陪審員應(yīng)當(dāng)退出的情形包括：第一，因年齡、疾病、職業(yè)、生活等原因難以履行陪審職責(zé)，向人民法院申請辭去人民陪審員職務(wù)的。這里的年齡，一般應(yīng)當(dāng)是70周歲以上。疾病，應(yīng)當(dāng)達到足以讓人民陪審員無法正常履職的程度。職業(yè)，主要指調(diào)至法院所在地之外的單位、從事需要長期封閉或者出差的職業(yè)等；第二，被依法剝奪選舉權(quán)和被選舉權(quán)的；第三，因犯罪受到刑事處罰、被開除公職或者被納入失信被執(zhí)行人名單的；第四，擔(dān)任《實施辦法》第三條所列職務(wù)，符合除外事由的；第五，其他不宜擔(dān)任人民陪審員的情形，主要指有不當(dāng)行為，不符合“品行良好、公道正派”標準的，如參加邪教組織、非法傳銷組織或者有其他嚴重違法行為的。
二是關(guān)于懲戒機制。涉及限制人身自由的強制措施和處罰畢竟屬于法律保留事項，《實施辦法》不宜直接規(guī)定，故暫時只將“除按程序免除其人民陪審員職務(wù)外，可以采取在轄區(qū)范圍內(nèi)公開通報、納入個人誠信系統(tǒng)不良記錄等措施進行懲戒；構(gòu)成犯罪的，依法移送有關(guān)部門追究刑事責(zé)任”作為懲戒措施，待未來制定或修改立法時進一步完善�！秾嵤┺k法》結(jié)合人民陪審員工作實際，明確了七類懲戒事由。其中，有同志建議將“一年內(nèi)無正當(dāng)事由拒絕履行陪審職責(zé)達三次的”作為懲戒事由，但在司法實踐中，“正當(dāng)事由”很難判定并查實，而且按照《實施辦法》，人民陪審員今后參審次數(shù)本來就不多，如果一年內(nèi)拒絕履行陪審職責(zé)達三次，足以說明其不適合繼續(xù)履行人民陪審員職責(zé)，所以未采納該意見。
七、關(guān)于人民陪審員試點管理工作
人民陪審員制度改革試點工作啟動后，人民法院的審判工作將面臨新壓力，廣大法官的司法能力將面臨新考驗。第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面。法官必須妥善安排好人民陪審員提前閱卷、參與庭審和合議時間，既要兼顧審判效率，又要解決審判工作與本職工作的矛盾。第二，庭審駕馭方面。法官必須切實保障人民陪審員在庭審過程中依法行使權(quán)利，科學(xué)歸納案件事實爭議焦點，引導(dǎo)人民陪審員圍繞案件事實認定問題發(fā)表意見，對與事實認定有關(guān)的證據(jù)資格、證據(jù)證明力、訴訟程序等問題進行必要的說明。這就要求法官在主持庭審的同時，既要應(yīng)對好各類突發(fā)狀況，又要做好歸納、指引和說明工作。第三，釋法說理方面。多數(shù)人民陪審員社會閱歷豐富，但沒有受過系統(tǒng)法律訓(xùn)練，法官必須做好釋法說理工作，同時也要把握好度，既要引導(dǎo)人民陪審員對案件事實作出客觀評判，又要避免妨礙人民陪審員獨立判斷。
面對新的壓力和挑戰(zhàn)，各級法院特別是試點法院，應(yīng)當(dāng)按照中央部署和全國人大常委會的決定，切實做好試點工作。第一，把握改革正確方向。試點內(nèi)容要堅持符合中國國情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，不得偏離改革方向做“中看不中用”的花樣文章。試點地區(qū)高院應(yīng)當(dāng)及時叫停偏離改革方向的做法，堅決廢止違反司法規(guī)律的考核方式。試點方案和試點過程中遇到的問題要及時層報最高人民法院。第二，抓好監(jiān)督指導(dǎo)。最高人民法院政治部、司改辦將按照全國人大常委會的決定要求，加強對試點工作的監(jiān)督指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強對試點法院改革工作的統(tǒng)籌管理、督促檢查、中期驗收和評估總結(jié)。各試點地區(qū)高院應(yīng)當(dāng)指定專門機構(gòu)負責(zé)試點工作，強化督促檢查，實現(xiàn)每月有簡報、季度有專報、半年有總結(jié)。第三，建立試點情況通報和信息交流制度。通過座談交流、編發(fā)簡報等形式，促進各試點地區(qū)法院交流經(jīng)驗、取長補短，不斷探索總結(jié)成功經(jīng)驗，推進這項改革健康有序發(fā)展。
（作者單位：最高人民法院）
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