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《人民法院落實〈領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理 的記錄、通報和責任追究規(guī)定〉的實施辦法》的理解與適用
http://bjrcscbwh.cn 2015-8-20 8:48:06 來源：人民法院報
賀小榮 何帆
為落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》（中辦發(fā)〔2015〕23號，以下簡稱《規(guī)定》），保障人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)，最高人民法院結(jié)合審判工作實際，制定了《人民法院落實〈領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定〉的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）�，F(xiàn)就《實施辦法》的總體思路、主要內(nèi)容和具體要求說明如下。
一、《實施辦法》的總體思路
“兩辦”《規(guī)定》發(fā)布后，地方各級法院普遍反映，《規(guī)定》對于減少不當干預、防止插手案件，具有重大現(xiàn)實意義和威懾作用，但是，受制于當前的司法環(huán)境和履職保障水平，將外部干預、插手行為的判斷、記錄、報告任務完全交由地方法院承擔，既不現(xiàn)實，也不利于《規(guī)定》的有效落實。
經(jīng)認真研究，《實施辦法》將“全面記錄、專庫錄入、整體報送、不實問責”作為總體思路，即：第一，人民法院以外的組織、個人在訴訟程序之外遞轉(zhuǎn)的涉及具體案件的函文、信件或者口頭意見，人民法院工作人員均應當全面、如實、及時地予以記錄。第二，人民法院在案件信息管理系統(tǒng)中設立外部人員過問信息專庫。外部人員過問信息錄入案件信息管理系統(tǒng)時，應當同步錄入外部人員過問信息專庫。第三，人民法院每季度對外部人員過問信息專庫中涉及領(lǐng)導干部過問的內(nèi)容進行匯總分析，列出特別報告事項，報送相關(guān)黨委政法委和上一級人民法院。第四，人民法院工作人員不記錄或者不如實記錄的，以及主管領(lǐng)導授意不記錄或者不如實記錄的，應視情給予相應紀律處分。
上述思路的整體考慮是：一是有利于強化威懾作用，讓任何敢于干預、插手案件的組織、個人都有所忌憚，知道任何名義和形式的過問都將被如實記錄、匯總報送；二是有利于減輕地方法院負責人和辦案法官的記錄壓力，避免發(fā)生因害怕得罪地方黨政領(lǐng)導干部和有關(guān)部門，而自行過濾外部過問信息，進而不記錄或不如實記錄領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理行為的情況；三是有利于上級黨委和紀檢監(jiān)察部門全面掌握情況，及時發(fā)現(xiàn)違法干預、插手案件等違紀違法線索。
二、《實施辦法》的主要內(nèi)容
《實施辦法》共十二條，分別規(guī)定了外部過問行為的記錄對象、錄入流程、例外情形、報送程序和特別事項，以及對法院相關(guān)工作人員的問責、保障措施。
（一）關(guān)于全面記錄的對象
全面記錄的對象是外部人員過問信息，而非局限于領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的信息。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“過問”是中性詞，意為“參與此事；發(fā)表意見；表示關(guān)心”。這里的“外部人員”，泛指法院以外的任何組織和個人。實踐中，外部組織、個人過問案件的方式、渠道和事由較多，有的冠以監(jiān)督之名，有的是以組織名義，有的只在涉案材料上批示“依法辦理”。按照《實施辦法》第二條第一款，對上述信息“均應當全面、如實、及時地予以記錄，并留存相關(guān)材料，做到全程留痕、永久存儲、有據(jù)可查。”
需要指出的是，對于案件當事人及其關(guān)系人通過非正當渠道郵寄的涉案材料，收件的人民法院工作人員應當按照《人民法院落實〈司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定〉的實施辦法》第三條第二款之規(guī)定，“視情退回或者銷毀，不得轉(zhuǎn)交辦案單位或者辦案人員�！比嗣穹ㄔ侯I(lǐng)導干部和其他工作人員過問案件、打探案情、請托說情的，則統(tǒng)一適用《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》及其實施辦法。
（二）關(guān)于全面記錄的方式
信息技術(shù)具有數(shù)字化、可視化、全程留痕等特點，符合司法工作特點和管理規(guī)律，為落實“全面記錄”要求提供了重要支撐。《實施辦法》適應“互聯(lián)網(wǎng)+”時代要求，提出在案件信息管理系統(tǒng)中設立外部人員過問信息專庫，明確錄入、存儲、報送、查看和處理相關(guān)信息的流程和權(quán)限。外部人員過問信息錄入案件信息管理系統(tǒng)時，應當同步錄入外部人員過問信息專庫。未來，人民法院可適應調(diào)研、查案、協(xié)作、匯報等不同需要，整合、提取、分析專庫數(shù)據(jù)。
考慮到案件信息管理系統(tǒng)維護現(xiàn)狀，《實施辦法》第三條明確由人民法院專門審判管理機構(gòu)負責專庫的維護和管理工作。實踐中，一些外部過問信息經(jīng)內(nèi)部批轉(zhuǎn)后，又可能轉(zhuǎn)化為內(nèi)部人員過問信息，進而被錄入內(nèi)部人員過問案件信息專庫。具體操作時，人民法院專門審判管理機構(gòu)應當完善兩個專庫的數(shù)據(jù)對接、資源共享機制，并做好與人民法院監(jiān)察部門的配合銜接工作，防止信息誤判、流傳不暢。
外部過問信息既可能體現(xiàn)在公文、書信、函件中，也可能以口頭、視聽資料或電子數(shù)據(jù)等方式表達。其中，視聽資料包括錄音資料和影像資料。電子數(shù)據(jù)是指通過電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)上聊天記錄、博客、微博客、手機短信、電子簽名、域名等形成或者存儲在電子介質(zhì)中的信息。《實施辦法》第四條區(qū)分不同情況，分別作出規(guī)定：對于利用手機短信、微博客、微信、電子郵件等網(wǎng)絡信息方式過問具體案件的，應當記錄信息存儲介質(zhì)情況；對于以口頭方式過問具體案件的，還應當記錄發(fā)生場所、在場人員等情況，其他在場的人民法院工作人員應當簽字確認。
（三）關(guān)于不列入專庫的情形
《實施辦法》起草過程中，有法院提出，在部分涉及國家利益、社會公共利益的案件中，一些黨政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會商會、社會公益組織和依法承擔行政職能的事業(yè)單位提出的參考意見，對公正、合理、穩(wěn)妥地審理案件具有重要價值，不宜一概將之視為干預。也有法院提出，在一些涉及地方利益或部門利益的案件中，一些組織會以發(fā)“紅頭文件”形式，對人民法院變相施加壓力，試圖影響案件結(jié)果，應當予以規(guī)制。
綜合考慮上述情形，《實施辦法》借鑒域外法院“法庭之友”制度中的合理成分，明確了不列入外部過問信息專庫的條件：一是必須是黨政機關(guān)、行業(yè)協(xié)會商會、社會公益組織和依法承擔行政職能的事業(yè)單位提供的參考意見；二是必須是涉及國家利益、社會公共利益的案件；三是必須受人民法院委托或者許可，如在可能引起金融風險的案件中，人民法院可以委托金融監(jiān)管機構(gòu)進行風險評估，并就案件處理方式提出參考意見；四是必須嚴格依照工作程序，如果相關(guān)工作人員未以發(fā)文發(fā)函、加蓋公章形式提出意見，仍應當錄入專庫，并告知其所在單位；五是相關(guān)材料應當存入案件正卷，供案件當事人及其訴訟代理人查詢，并對人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)的情況進行監(jiān)督。
（四）關(guān)于特別報告事項
《規(guī)定》第七條第一款規(guī)定：“司法機關(guān)應當每季度對領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理情況進行匯總分析，報送同級黨委政法委和上級司法機關(guān)。必要時，可以立即報告�！睘槁鋵嵣鲜鲆�，《實施辦法》第六條第一款明確：“人民法院應當每季度對外部人員過問信息專庫中涉及領(lǐng)導干部過問的內(nèi)容進行匯總分析，報送同級黨委政法委和上一級人民法院。”
考慮到記錄內(nèi)容涉及同級黨委或者黨委政法委主要領(lǐng)導干部的，報送同級黨委政法委可能無法發(fā)揮震懾作用，《實施辦法》要求這類情形“應當報送上一級黨委政法委和上一級人民法院�！绷硗猓叭嗣穹ㄔ赫J為領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理情節(jié)嚴重，可能造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，應當立即報告，并層報最高人民法院。”
《實施辦法》第七條結(jié)合法院工作實際，明確將領(lǐng)導干部的下述行為列為特別報告事項：（1）在審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當事人請托說情的；（2）要求人民法院工作人員私下會見、聯(lián)系案件當事人或者其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關(guān)系的人的；（3）授意、縱容身邊工作人員或者親屬為案件當事人請托說情的；（4）以聽取匯報、開協(xié)調(diào)會、發(fā)文件、打電話等形式，超越職權(quán)對案件處理提出傾向性意見或者具體要求的；（5）要求人民法院立案、不予立案、拖延立案或者人為控制立案的；（6）要求人民法院采取中止審理、延長審限、不計入審限等措施拖延結(jié)案或者壓縮辦案時間結(jié)案的；（7）要求人民法院對保全標的物、執(zhí)行標的物采取、暫緩或者解除扣押、查封和凍結(jié)措施的；（8）要求人民法院選擇特定鑒定機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)、拍賣機構(gòu)或者破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)管理人的；（9）要求人民法院將執(zhí)行案款優(yōu)先發(fā)放給特定申請執(zhí)行人的；（10）要求人民法院對案件拖延執(zhí)行或者作中止執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行處理的；（11）要求人民法院將刑事涉案財物發(fā)還特定被害人或者移交特定機關(guān)的；（12）要求人民法院對當事人采取強制措施，或者要求對被依法采取強制措施的當事人解除、變更強制措施的；（13）要求人民法院在減刑、假釋案件審理過程中對罪犯從嚴或者從寬處理的；（14）批轉(zhuǎn)案件當事人或者其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關(guān)系的人單方提交的涉案材料或者專家意見書的；（15）其它有必要作為特別報告事項的行為。
（五）關(guān)于履職保障機制
針對部分法院領(lǐng)導干部和辦案法官對全面記錄工作的畏難情緒，《實施辦法》在明確問責機制的同時，也提出了保障措施�？紤]到中央有關(guān)部門還將就對司法人員依法履職加強保護的問題發(fā)布專門規(guī)定，保障機制將更加完備，《實施辦法》第九條只做了原則性規(guī)定，即：“人民法院工作人員因嚴格執(zhí)行《規(guī)定》和本辦法，而在考評、晉升、履職等方面遭遇特定組織、個人的刁難、打擊和報復時，可以向上一級人民法院提出控告。相關(guān)人民法院應當及時向同級黨委政法委報告，必要時可以層報最高人民法院�！�
三、落實《實施辦法》的具體要求
《實施辦法》發(fā)布后，各高級人民法院應當依照《實施辦法》制定實施細則，并報最高人民法院備案。各級人民法院要結(jié)合各自實際，強化技術(shù)支持，細化相關(guān)條文，抓好貫徹落實。在具體實施過程中，要健全完善制度機制，確保鐵規(guī)發(fā)力、制度生威，并配合同級黨委政法委和上級人民法院，做好信息定期報送和典型案例篩選工作。
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