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最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所負(fù)責(zé)人就《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》答記者問(wèn)
http://bjrcscbwh.cn 2016-2-29 10:49:08 來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)
法制網(wǎng)記者 周斌
近日，最高人民法院發(fā)布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》）�！秾�(shí)施辦法》發(fā)布后，最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所負(fù)責(zé)人接受了記者的采訪，就有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。
記者：請(qǐng)介紹一下《實(shí)施辦法》起草的背景、目的和過(guò)程。
探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是黨的十八屆四中全會(huì)提出的重要改革任務(wù)。根據(jù)《中央有關(guān)部門貫徹實(shí)施黨的十八屆四中全會(huì)決定重要舉措分工方案》，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度任務(wù)由最高人民檢察院與最高人民法院牽頭，中央政法委、全國(guó)人大內(nèi)司委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)務(wù)院法制辦等單位共同參與。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)的《貫徹實(shí)施黨的十八屆四中全會(huì)決定重要舉措2015年工作要點(diǎn)》，進(jìn)一步部署了此項(xiàng)改革。2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(下稱《試點(diǎn)方案》)。2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《授權(quán)決定》），要求最高人民法院、最高人民檢察院制定《授權(quán)決定》的實(shí)施辦法，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。
為全面貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，完成中央部署的探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的司法改革任務(wù)，保障人民檢察院提起公益訴訟案件的正確審理，最高人民法院在充分調(diào)研論證、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，起草了《實(shí)施方案》，于2016年2月22日由最高人民法院審判委員會(huì)第1679次會(huì)議審議通過(guò)。
記者：請(qǐng)介紹一下起草《實(shí)施辦法》遵循的原則和依據(jù)。
根據(jù)《授權(quán)決定》，“人民法院應(yīng)當(dāng)依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件”， “試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥有序，遵循相關(guān)訴訟制度的原則”。為此，在制定《實(shí)施辦法》過(guò)程中，我們嚴(yán)格遵循了以下幾項(xiàng)原則：一是認(rèn)真落實(shí)中央的改革部署。將《試點(diǎn)方案》和《授權(quán)決定》作為制定本《實(shí)施辦法》的重要依據(jù)。二是遵循相關(guān)訴訟制度。按照《授權(quán)決定》的要求，人民法院應(yīng)當(dāng)依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件。《試點(diǎn)方案》規(guī)定：“嚴(yán)格依法有序推進(jìn)。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關(guān)規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，確保改革試點(diǎn)在法律框架和授權(quán)范圍內(nèi)開展，維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。”《實(shí)施辦法》嚴(yán)格遵循了這一規(guī)定。三是遵循公益訴訟的一般規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在我國(guó)是一項(xiàng)新型訴訟制度。從世界各國(guó)的情況來(lái)看，大都把公益訴訟作為一種例外性的、補(bǔ)充性的訴訟制度，由行政權(quán)先行處理公共利益涉及的有關(guān)事務(wù)，只有當(dāng)行政處理仍然不能達(dá)到維護(hù)公共利益的時(shí)候，才能通過(guò)公益訴訟進(jìn)行解決。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的設(shè)計(jì)，主要是如何將公益訴訟引入到現(xiàn)有法律制度之內(nèi)，解決好與現(xiàn)有訴訟制度的協(xié)調(diào)問(wèn)題，而不是另創(chuàng)一種全新的訴訟制度。
記者：我們注意到，在最高人民法院發(fā)布的相關(guān)司法解釋中也涉及公益訴訟的內(nèi)容，《實(shí)施辦法》是如何與相關(guān)司法解釋銜接的？
在公益訴訟方面，最高人民法院已經(jīng)制定了三件司法解釋，一是2015年2月4日發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》，其中第十三章“公益訴訟”專門規(guī)定了民事公益訴訟制度的相關(guān)內(nèi)容。2012年修改的民事訴訟法首次增加關(guān)于公益訴訟制度的條文后，為規(guī)范公益訴訟有序進(jìn)行，民訴法司法解釋按照立法原意，結(jié)合有關(guān)審判實(shí)踐，細(xì)化規(guī)定了審理公益訴訟的有關(guān)內(nèi)容；二是2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟案件的審理作了規(guī)定；三是最高人民法院審判委員會(huì)已經(jīng)審議通過(guò)、目前尚未正式發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，針對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟案件的審理作出了規(guī)定。本《實(shí)施辦法》與上述司法解釋在對(duì)象上是有交叉的。為避免內(nèi)容上重復(fù)或者出現(xiàn)沖突，本《實(shí)施辦法》重點(diǎn)規(guī)定了人民法院審理檢察機(jī)關(guān)這一特定訴訟主體提起公益訴訟案件的相關(guān)規(guī)則，并明確規(guī)定“本辦法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定�！边@樣與相關(guān)司法解釋保持了協(xié)調(diào)一致。
記者：《實(shí)施辦法》主要包括哪些內(nèi)容？人民法院受理人民檢察院提起公益訴訟的案件范圍有哪些？
《實(shí)施辦法》主要包括人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件的受案范圍、起訴材料、訴訟請(qǐng)求、訴訟地位、案件管轄、反訴、陪審制、調(diào)解、撤訴、二審和再審程序、司法公開、司法建議、訴訟費(fèi)用等內(nèi)容，共四部分二十五條規(guī)定�！对圏c(diǎn)方案》明確規(guī)定人民檢察院提起民事公益訴訟的試點(diǎn)案件范圍為“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”。《實(shí)施辦法》與其保持了一致。關(guān)于人民檢察院提起行政公益訴訟案件范圍的規(guī)定也是如此，《實(shí)施辦法》將人民檢察院提起行政公益訴訟的案件范圍明確規(guī)定為人民檢察院認(rèn)為在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的行為。這與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二十八條、第四十二條的規(guī)定也銜接一致。
記者：《實(shí)施辦法》規(guī)定的人民檢察院提起民事、行政公益訴訟的訴前程序有何意義？
當(dāng)前，關(guān)于有權(quán)提起民事公益訴訟的主體資格的法律規(guī)定比較復(fù)雜�！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》授權(quán)消費(fèi)者組織、2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定環(huán)境保護(hù)組織可以提起民事公益訴訟�！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)可提起民事公益訴訟�！妒跈�(quán)決定》明確檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。由此可見，當(dāng)前可提起民事公益訴訟的主體可分為兩類：法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，其中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)包括了行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)�！对圏c(diǎn)方案》規(guī)定的訴前程序明確了人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟。經(jīng)過(guò)訴前程序，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者沒(méi)有適格主體提起訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察院可以提起民事公益訴訟。這一規(guī)定使有關(guān)組織和檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的順位更加清晰。
為了充分發(fā)揮有關(guān)組織提起公益訴訟的作用，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，有效節(jié)約司法資源，《實(shí)施辦法》對(duì)人民檢察院提起行政公益訴訟的訴前程序作了規(guī)定，要求人民檢察院起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交已經(jīng)履行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)的訴前程序的證明材料。
記者：與其他原告提起的公益訴訟案件相比，《實(shí)施辦法》對(duì)人民檢察院提起的公益訴訟案件作了哪些特殊規(guī)定？
檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，與公眾生活聯(lián)系緊密、社會(huì)關(guān)注度高。為確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，《實(shí)施辦法》對(duì)人民檢察院提起公益訴訟作了一些特殊的規(guī)定，如關(guān)于訴訟身份、訴前程序、訴訟費(fèi)用等內(nèi)容。例如，關(guān)于訴訟身份，人民檢察院以公益訴訟人身份提起公益訴訟。由于民事、行政訴訟中不存在“公益訴訟人”這一訴訟主體概念，因此，《實(shí)施辦法》規(guī)定了其訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法或者行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。第二十二條規(guī)定，“人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，人民檢察院免交《訴訟費(fèi)用交納辦法》第六條規(guī)定的訴訟費(fèi)用”。這些規(guī)定符合檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特點(diǎn)，也體現(xiàn)了最高人民法院積極推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革的決心。最高人民法院將在試點(diǎn)地區(qū)人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)建立科學(xué)合理的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。
法制網(wǎng)北京2月28日訊
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