最高人民法院印發(fā)《人民法院五年改革綱要》
最高人民法院印發(fā)《人民法院五年改革綱要》
最高人民法院
最高人民法院印發(fā)《人民法院五年改革綱要》
最高人民法院印發(fā)《人民法院五年改革綱要》
（1999年10月20日 法發(fā)[1999]28號）
人民法院五年改革的綱要
中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會確定了依法治國的基本方略，明確提出了推進司法改革的任務(wù)。第九屆全國人民代表大會第二次會議又將依法治國的基本方略載入憲法。人民法院的改革是我國司法改革的重要組成部分，必須積極、穩(wěn)妥推進，使人民法院在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的歷史進程中發(fā)揮應(yīng)有重要作用。
一、抓住機遇，推進人民法院改革
1、人民法院的改革勢在必行。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國經(jīng)濟體制改革、民主與法制建設(shè)和社會主義精神文明建設(shè)取得了令人矚目的成就。同時，由于社會關(guān)系變化，利益格局調(diào)整，社會矛盾交織，使人民法院審判工作面臨前所未有的復(fù)雜局面，人民法院的管理體制和審判工作機制，受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。
－－司法活動中的地方保護主義產(chǎn)生、蔓延，嚴重危害我國社會主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
－－現(xiàn)行的法官管理體制導(dǎo)致法官整體素質(zhì)難以適應(yīng)審判工作專業(yè)化要求，難以抵制拜金主義、享樂主義、特權(quán)觀念等腐朽思想的侵蝕，人民群眾對少數(shù)司法人員腐敗現(xiàn)象和裁判不公反映強烈，直接損害了黨和國家的威信。
�。瓕徟泄ぷ鞯男姓芾砟Ｊ�，不適應(yīng)審判工作的特點和規(guī)律，嚴重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮。
�。嗣穹ㄔ禾貏e是基層人民法院經(jīng)費困難，裝備落后，物質(zhì)保障不力，嚴重制約審判工作的發(fā)展。
面對挑戰(zhàn)，人民法院不改革沒有出路。只有通過改革，逐步建立依法獨立公正審判的機制，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和民主法制建設(shè)的需要。
2、人民法院改革面臨良好的機遇。
－－改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，為人民法院改革提供了良好的政治條件。九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將黨的十五大提出的依法治國基本方略載入國家根本大法；會議《關(guān)于最高人民法院的工作報告的決議》提出了要發(fā)揮人民法院在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中重要作用的要求，為人民法院改革奠定了憲法和法律基礎(chǔ)。
－－社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，客觀上要求人民法院平等地保護當事人的合法權(quán)益，公正、及時地處理當事人之間的糾紛，打擊各種侵害市場主體合法權(quán)益的違法犯罪活動，改革與社會主義初級階段經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展不相適應(yīng)的司法觀念、管理模式與運行方式。
�。鐣䦟Ω母�、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系認識的逐步深化，人民群眾法律意識的增強，理論界對司法改革進行了大量有益的探討，法院改革已逐漸成為全社會共識，為人民法院改革創(chuàng)造了良好的社會條件。
�。嗣穹ㄔ阂呀�(jīng)進行的改革為今后改革的深入積累了經(jīng)驗。近年來，全國法院為堅持嚴肅執(zhí)法，確保司法公正，實施了一系列改革措施。各級人民法院全面落實公開審判制度，進行審判方式改革；強化合議庭和獨任審判員的職責，規(guī)范審判委員會活動；逐步實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立的制度。根據(jù)法官法的規(guī)定，在法官考試、任免和交流等方面，進行了成功的實踐和探索。這些改革措施和已經(jīng)取得的階段性成果，為今后推進人民法院改革創(chuàng)造了有利的條件。
縱觀形勢，人民法院改革面臨不可多得的歷史機遇。我們必須站在時代的高度，立足于現(xiàn)實，著眼于長遠發(fā)展，進一步解放思想，抓住機遇，開拓進取，滿懷信心地把人民法院改革推向深入。
3、人民法院改革，要以鄧小平理論為指導(dǎo)，以黨的十五大提出的依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的基本方略和推進司法改革的要求為依據(jù)，堅持解放思想、實事求是的思想路線。
4、人民法院的改革，必須始終堅持以下原則：
�。瓐猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)；
�。瓐猿秩嗣衩裰鲗Ｕ膰w和人民代表大會制度的政體；
�。瓐猿忠婪í毩徟校�
�。瓐猿謬曳ㄖ平y(tǒng)一；
－－堅持中國的國情出發(fā)，借鑒國外在法院和法官管理方面的有益經(jīng)驗。
5、人民法院改革的總體目標是：緊密圍繞社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和建立社會主義法治國家的需要，依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系；進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔，運行良好的審判工作機制；在科學(xué)的法官管理制度下，造就一支高素質(zhì)的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費管理體制；真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度。
6、為實現(xiàn)人民法院改革的總體目標，從1999年起至2003年，人民法院改革的基本任務(wù)和必須實現(xiàn)的具體目標是：以落實公開審判原則為主要內(nèi)容，進一步深化審判方式改革；以強化合議庭和法官職責為重點，建立符合審判工作特點和規(guī)律的審判管理機制；以加強審判工作為中心，改革法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)，使審判人員和司法行政人員的力量得到合理配備；堅持黨管干部的原則，進一步深化法院人事管理制度的改革，建立一支政治強、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的法官隊伍；加強法院辦公現(xiàn)代化建設(shè)，提高審判工作效率和管理水平；健全各項監(jiān)督機制，保障司法人員的公正、廉潔；對法院的組織體系、法院干部管理體制、法院經(jīng)費管理體制等改革進行積極探索，為實現(xiàn)人民法院改革總體目標奠定基礎(chǔ)。
二、人民法院五年改革的基本內(nèi)容
�。ㄒ唬┻M一步深化審判方式改革
7、1999年底前，全國各級人民法院根據(jù)明確職責、分工合理、動轉(zhuǎn)高效的原則，全面實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立。人民法院的立審分立，結(jié)合實際情況進行。
8、建立科學(xué)的案件審理流程管理制度，由專門機構(gòu)根據(jù)各類案件在審理流程中的不同環(huán)節(jié)，對立案、送達、開庭、結(jié)案等不同審理階段進行跟蹤管理，保證案件審理工作的公正、高效。
9、2000年底前，最高人民法院制定有關(guān)再審案件的立案標準。
10、進一步完善質(zhì)證和認證制度。
�。�(guī)范質(zhì)證制度。質(zhì)證是法官正確認證的前提，任何證據(jù)未經(jīng)法庭質(zhì)證，不得作為定案的根據(jù)。
－－探索公開認證的條件和方法，完善認證制度。
�。诳偨Y(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2000年底前，對證據(jù)適用規(guī)則作出規(guī)定。
11、采取有效措施，解決好證人尤其是關(guān)鍵證人出庭的問題。同時，總結(jié)審判經(jīng)驗，對證人出庭作證的義務(wù)、人身安全、物質(zhì)保證、法律責任等問題進行研究，適時向全國人大常委會提出制定證人法的議案。
12、嚴格執(zhí)行最高人民法院1999年3月8日發(fā)布的《關(guān)于嚴格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定》，全面落實公開審判制度。人民法院開庭審判的案件，應(yīng)當逐步提高當庭宣判率。
13、加快裁判文書的改革步伐，提高裁判文書的質(zhì)量。改革的重點是加強對質(zhì)證中有爭議證據(jù)的分析、認證，增強判決的說理性；通過裁判文書，不僅記錄裁判過程，而且公開裁判理由，使裁判文書成為向社會公眾展示司法公正形象的載體，進行法制教育的生動教材。
14、2000年起，經(jīng)最高人民法院審判委員會討論、決定有適用法律問題的典型案件予以公布，供下級法院審判類似案件時參考。
15、嚴格執(zhí)行刑事訴訟法有關(guān)裁判程序的規(guī)定，繼續(xù)深化刑事審判方式改革。
�。婪ūＷC被告人有權(quán)獲得辯護。對于按照普通程序?qū)徖淼陌讣�，被告人確因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院要根據(jù)最高人民法院、司法部《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》規(guī)定，積極落實指定承擔法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護的工作，以確保審判質(zhì)量。
－－對第二審案件除依法可以不開庭審理的以外，應(yīng)當做到開庭審理，公開宣判；對于死刑二審案件，上訴人對第一審認定的事實、證據(jù)提出異議，或提出的事實、證據(jù)，或社會影響較大的，應(yīng)當依法開庭審理。
�。瓕τ谛淌略賹彴讣诳偨Y(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定刑事再審案件開庭審理的規(guī)定。
－－審判長要努力提高駕馭、指揮庭審能力，注重發(fā)揮控辯雙方在法庭上的訴辯作用，通過證人出庭作證，出示證據(jù)，質(zhì)證，指控與辯護等活動，查清案件事實。
－－在充分保護被害人合法權(quán)利的前提下，嚴格對自訴案件的立案審查；在強調(diào)自訴案件當事人舉證責任的同時，做好指導(dǎo)當事人舉證和必要的調(diào)查取證工作。
16、民事、經(jīng)濟審判方式改革要進一步完善舉證制度，除繼續(xù)堅持主張權(quán)利的當事人承擔舉證責任的原則外，建立舉證時限制度，重大、復(fù)雜、疑難案件庭前交換證據(jù)制度，完善人民法院收集證據(jù)制度，進一步規(guī)范當事人舉證、質(zhì)證活動。
17、完善行政審判方式。緊緊圍繞被訴具體行政行為的合法性進行審查，徹底改變既審查具體行政行為又審查原告行為，甚至只審原告行為的做法；完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認證規(guī)則，建立符合行政訴訟特點的證據(jù)制度；根據(jù)行政審判實踐的發(fā)展，進一步完善裁判形式。
�。ǘ┙⒎蠈徟泄ぷ饕�(guī)律的審判組織形式
18、強化合議庭和法官職責，推行審判長和獨任審判員選任制度，充分發(fā)揮審判長和獨任審判員在庭審過程中的指揮、協(xié)調(diào)作用。2000年底前，對法官擔任審判長和獨任審判員的條件和責任做出明確規(guī)定，建立審判長、獨任審判員的審查、考核、選任制度。審判長和獨任審判員依審判職責簽發(fā)裁判文書。
19、在法律規(guī)定范圍內(nèi)，多適用簡易程序?qū)徖戆讣�。在條件成熟時，向立法機關(guān)提出修改刑事訴訟法和民事訴訟法的建議，擴大人民法院適用簡易程序?qū)徖戆讣姆秶?br>
20、在審判長選任制度全面推行的基礎(chǔ)上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大、疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定。
21、推行院長、副院長和庭長、副庭長參加合議庭擔任審判長審理案件的做法。各級人民法院應(yīng)結(jié)合本院的實際情況，對院長、副院長、庭長、副庭長擔任審判長審理案件提出明確要求。
22、規(guī)范審判委員會的工作職責。審判委員會作為法院內(nèi)部最高審判組織，在強化合議庭職責，不斷提高審理案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上，逐步做到只討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題，總結(jié)審判經(jīng)驗，以充分發(fā)揮其對審判工作中帶有根本性、全局性問題進行研究和作出權(quán)威性指導(dǎo)的作用。
23、完善人民陪審員制度。對擔任人民陪審員的條件、產(chǎn)生程序、參加審判案件的范圍、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)費保障等問題，在總結(jié)經(jīng)驗、充分論證的基礎(chǔ)上，向全國人大常委會提出完善我國人民陪審員制度的建議，使人民陪審員制度真正得到落實和加強（1999年5月8日，經(jīng)肖揚院長簽署，最高人民法院向全國人民代表大會常務(wù)委員會提交了《關(guān)于提請審議〈關(guān)于完善人民陪審員制度的決定（草案）〉的議案》）。
�。ㄈ┛茖W(xué)設(shè)置法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)
24、進一步明確審判部門的職責范圍和分工，改變目前職能交叉、分工不明的狀況。2000年底前，最高人民法院對審判庭、室的職責范圍作出明確規(guī)定。
25、充實審判部門，精減、合并、統(tǒng)一設(shè)立各級人民法院的司法行政管理部門；對各級人民法院審判部門與司法管理部門的人員比例作出規(guī)定；對司法行政管理部門的富余人員做好分流工作。
26、落實中發(fā)〔1999〕11號文件轉(zhuǎn)發(fā)的《中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告》的精神，改革人民法院的執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行工作體制。
�。�1999年底前，各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院對轄區(qū)的人民法院執(zhí)行工作實行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)體制。高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)負責同轄區(qū)外的高級人民法院執(zhí)行機構(gòu)協(xié)調(diào)處理執(zhí)行爭議案件。
�。訌妶�(zhí)行隊伍建設(shè)。繼續(xù)進行執(zhí)行隊伍整頓工作，盡快將不適應(yīng)執(zhí)行工作的人員調(diào)離執(zhí)行工作崗位；確保按不少于全體干警現(xiàn)有編制總數(shù)15％的比例配備合格的執(zhí)行人員。加強對執(zhí)行隊伍的科學(xué)管理，嚴肅執(zhí)行紀律，抓緊業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法水平。盡快在全國建成一支政治堅定、清正廉潔、紀律嚴明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)過硬、訓(xùn)練有素的執(zhí)行隊伍。
－－經(jīng)過試點，在條件成熟時，在全國建立起對各級人民法院執(zhí)行機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督、配合得力，運轉(zhuǎn)高效的執(zhí)行工作體制。
－－在總結(jié)執(zhí)行工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，起草強制執(zhí)行法，盡早提交全國人大常委會審議。
27、根據(jù)便于當事人進行訴訟，便于人民法院審判案件的原則，按照規(guī)范化、規(guī)�；囊蠛侠碓O(shè)置人民法庭。各地應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，實事求是地制定人民法院建設(shè)的發(fā)展目標和方案。
�。嗣穹ㄍブ辽倥鋫�3名法官，1名書記員；有條件的地方可以配備法警。在經(jīng)濟發(fā)達，道路交通狀況較好的地區(qū)，應(yīng)當有計劃地撤并部分法庭，建立或者重組具有一定規(guī)模的人民法庭。
�。�1999年底之前完成對現(xiàn)存各種“專業(yè)法庭”和不符合條件、不利用于依法獨立公正地行使審判權(quán)的人民法庭的清理、調(diào)整和撤并工作；
�。�2000年底前，撤銷城市市轄區(qū)內(nèi)的人民法庭。
28、規(guī)范司法警察統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。認真執(zhí)行《人民法院司法警察暫行條例》中規(guī)定的“雙重領(lǐng)導(dǎo)、編隊管理”的規(guī)定，加強統(tǒng)一管理、調(diào)動；探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察的進出渠道。
29、改革、理順人民法院司法鑒定、信息工作體制。集中人力、資金、技術(shù)，以高級人民法院為重點，建立司法鑒定機構(gòu)，最高人民法院成立人民法院司法鑒定中心，逐步促成建立統(tǒng)一的司法鑒定體系；統(tǒng)一設(shè)置通訊、統(tǒng)計等信息機構(gòu)。
�。ㄋ模┥罨ㄔ喝耸鹿芾碇贫雀母�
30、嚴格執(zhí)行中共中央《關(guān)于進一步加強政法干部隊伍建設(shè)的決定》，上級人民法院黨組要積極、主動與地方黨委配合，加大對下級法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員的協(xié)管力度，充分發(fā)揮各級人民法院黨組管理干部的職能。
31、對1988年以來在一些地區(qū)試行的地方法院領(lǐng)導(dǎo)班子成員以上級人民法院黨組為主管理，地方黨委協(xié)助管理的做法進行總結(jié)，肯定試點取得的成果，認真研究試點中存在的問題，提出解決的辦法。
32、改革法官來源渠道。逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優(yōu)秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度。對經(jīng)公開招考合格的法律院校的畢業(yè)生和其他人員，應(yīng)首先充實到中級人民法院和基層人民法院。高級人民法院和最高人民法院的審判庭5年之后從下級人民法院和社會的高層次法律人才中選任法官。使法官來源和選任真正形成良性循環(huán)，保證實現(xiàn)法院隊伍高素質(zhì)的要求。
33、隨著審判長選任工作的開展，結(jié)合人民法院組織法的修改、高級人民法院或以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點，摸索經(jīng)驗。
34、對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，有計劃有步驟地確定法官編制。
�。x擇不同地域、不同級別的部分法院進行法官定編工作的試點。
�。罡呷嗣穹ㄔ涸诳偨Y(jié)試點法院經(jīng)驗、進行深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，2001年商中央組織、人事部門提出法官編制的具體方案。
35、進一步加強和完善法官交流和輪崗制度。
�。ü俳涣髟瓌t上在法院系統(tǒng)內(nèi)異地進行或者在上下級法院之間進行。輪換崗位要以不影響法官專業(yè)化為前提，以不影響審判工作為原則。
－－對法院領(lǐng)導(dǎo)干部實行任職回避、交流制度。各地法院院長實行與長期生活的地區(qū)異地任職的辦法；副院長實行分管工作輪換制；相近審判庭庭長崗位實行定期輪換。通過實行法官交流、輪崗制度，形成法官的良性互動和人員的合理配置。
36、加強對法官的培訓(xùn)工作。最高人民法院、各高級人民法院在2001年前，分別對中級以上人民法院正副院長、正副庭長和基層人民法院的正副院長、正副庭長輪訓(xùn)一遍。兩年之內(nèi)各高級人民法院應(yīng)對法律業(yè)大分校進行職能轉(zhuǎn)變，并在其基礎(chǔ)上設(shè)立法官學(xué)院或者其他法官培訓(xùn)機構(gòu)。2001年后，法官每3年必須在國家法官學(xué)院或者其他法官培訓(xùn)機構(gòu)集中時間脫產(chǎn)培訓(xùn)；新任命的法官，必須脫產(chǎn)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)專門法律知識、審判業(yè)務(wù)技能。
37、建立書記員單獨職務(wù)序列。在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最高人民法院會同有關(guān)部門在2000年制定人民法院書記員管理辦法，在2001年后全面建立這項制度。
（五）加強法院辦公現(xiàn)代化建設(shè)，進一步提高司法效率和法院管理水平
38、各級人民法院要把加強辦公現(xiàn)代化和其他物質(zhì)裝備建設(shè)，提高法院管理水平，作為改善執(zhí)法條件、提高審判質(zhì)量和效率、實現(xiàn)司法公正的重要方面，認真抓緊抓好。
�。m應(yīng)審判方式改革的需要，進一步抓好審判法庭建設(shè)。盡快解決審判法庭不足和設(shè)施不配套的問題，審判法庭要配備安全檢查、法庭文字錄入、錄音、錄像、投影、閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)等相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備。
�。�2001年底前，基本實現(xiàn)計算機等現(xiàn)代化技術(shù)手段在庭審記錄、訴訟文書制作、法院人事管理、檔案管理、統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息處理等方面的應(yīng)用。加快計算機信息網(wǎng)絡(luò)和通信建設(shè)，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用軟件。用3年時間實現(xiàn)最高人民法院與高、中級人民法院之間的計算機聯(lián)網(wǎng)，力爭5年內(nèi)建立全國法院計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將案件的管理、信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集、傳輸?shù)燃{入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高人民法院各項管理工作的科技含量。
39、2000年底前，最高人民法院完成對各類案件的司法統(tǒng)計指標體系的改革工作。進一步探索建立符合人民法院審判工作管理需要的，具有快速反應(yīng)和宏觀分析能力的現(xiàn)代司法統(tǒng)計工作和管理體系。
�。┘訌娭贫冉ㄔO(shè)，健全監(jiān)督機制，保障司法公正廉潔
40、建立有效的內(nèi)部制約機制。
�。瓏栏駥徟斜O(jiān)督制度，進一步加強上級人民法院對下級人民法院審判監(jiān)督的權(quán)威性、準確性、有效性。
－－全面貫徹執(zhí)行《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》和《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》，切實加強對審判工作的紀律監(jiān)督，嚴肅查處各種利用審判職權(quán)違法違紀的行為。
�。M一步完善督導(dǎo)員制度。1999年底前，各高級人民法院要建立督導(dǎo)員制度，充分發(fā)揮督導(dǎo)員在法院工作中督辦、檢查、調(diào)查、指導(dǎo)的職責作用。通過修改《人民法院組織法》，使人民法院督導(dǎo)員的工作法制化，從制度上落實審判紀律，進一步強化法官職業(yè)道德觀念。
�。晟撇娀瘜徟斜O(jiān)督工作機制，2000年制定關(guān)于加強審判監(jiān)督工作的若干規(guī)定。
41、1999年底前，制訂有關(guān)人民法院審判人員在訴訟過程中與當事人、辯護人、律師的關(guān)系的規(guī)定。
42、制定人民法院接受社會監(jiān)督的規(guī)范性意見，使人民法院接受監(jiān)督制度化、程序化、法律化。
�。尕瀼貓�(zhí)行《關(guān)于人民法院接受人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督的若干意見》。
－－進一步規(guī)范人民法院接受人民檢察院的法律監(jiān)督工作，尤其是民事、經(jīng)濟、行政抗訴案件的審理。
－－會同有關(guān)部門制定人民法院審判工作接受新聞監(jiān)督的規(guī)定。
（七）積極探索人民法院深層次的改革
43、從維護國家法制統(tǒng)一，實現(xiàn)司法公正的要求出發(fā)，積極探索人民法院組織體系改革。2001年向全國人大常委會提出修改人民法院組織法的提案，逐步建立起符合我國政體，確保法院依法獨立公正地行使審判權(quán)的人民法院組織體系。
�。瓕υO(shè)立海事高級法院進行研究。
�。瓕﹁F路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院的產(chǎn)生、法律地位和管理體制、管轄范圍進行研究。逐步改變鐵路、農(nóng)墾、林業(yè)、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、管理的現(xiàn)狀。
44、根據(jù)維護法律權(quán)威和司法統(tǒng)一的要求，積極探索人民法院干部管理體制改革，更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督。
45、在全面落實“收支兩條線”規(guī)定的基礎(chǔ)上，探索建立法院經(jīng)費保障體系，保證履行審判職能所必須的經(jīng)費。
三、加強領(lǐng)導(dǎo)，逐步實現(xiàn)改革目標
46、各級人民法院必須加強領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移地落實本綱要提出的各項改革任務(wù)。要按照綱要確定的改革措施和目標，結(jié)合本地實際情況，分別制定本部門、地區(qū)的具體實施方案。2001年進行人民法院改革中期評估；2003年進行綱要實施情況總結(jié)。
47、各級人民法院在結(jié)合本地情況制定改革的具體實施方案時，要廣泛聽取各界群眾和有關(guān)方面的意見，堅持從群眾中來，到群眾中去，廣開言路，擇善而從。
48、立足當前，考慮長遠，確定近期的改革重點。要將綱要確定的，不需要通過立法、修改法律便可進行的改革措施，尤其是審判方式、法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)、審判組織、書記員單獨職務(wù)序列等項改革納入近期的改革目標，盡快啟動，抓緊落實。
49、人民法院改革是從司法觀念、工作方法、管理機制到司法制度的全面改革，是一項關(guān)系審判工作全局的重要工作。各級人民法院在積極實施綱要確定的改革措施的同時，對于一些重大的、深層次的改革總體目標的實現(xiàn)做充分的理論和輿論準備，奠定堅實基礎(chǔ)。
50、在改革進程中，最高人民法院根據(jù)國家的經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的進展，以及人民法院改革中面臨的新情況、新問題，對改革的目標和內(nèi)容作出適當?shù)男薷摹⒀a充和完善，以適應(yīng)形勢發(fā)展變化的需要。
《人民法院五年改革綱要》作為組織和動員全國各級人民法院推進司法改革的行動規(guī)劃，明確了人民法院改革的方向，具有重要意義。實現(xiàn)綱要確定的各項改革目標，將使人民法院呈現(xiàn)出新的面貌，有力推進依法治國方略的實施。各級人民法院要在以江澤民同志為核心的黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，高舉鄧小平理論偉大旗幟，進一步振奮精神，扎實工作，開拓進取，大膽創(chuàng)新，勇于實踐，為全面實現(xiàn)綱要提出的各項改革任務(wù)，建設(shè)社會主義法治國家而努力奮斗！
附： 關(guān)于《人民法院五年改革綱要》的說明
祝銘山
（199年10月20日）
為了貫徹黨的十五大確定的依法治國基本方略，積極、穩(wěn)妥地推進人民法院改革，最高人民法院經(jīng)過充分調(diào)查研究，征求意見，十易其稿，擬定了《人民法院五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）。
一、關(guān)于深化人民法院改革的必要性
黨的十一屆三中全會以后，為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主法制建設(shè)的需要，人民法院改革也在積極進行。審判機構(gòu)設(shè)置日趨完善，審判方式改革取得明顯成效，人事制度改革也進行了有益探索。但是，還應(yīng)該看到，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，依法治國基本方略的實施，人民法院過去的改革無論從深度還是廣度上，都不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。繼續(xù)深化人民法院的改革勢在必行。
繼續(xù)深化人民法院的改革，是建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要。在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，由于社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，利益格局的調(diào)整，新舊社會矛盾交織，起訴到人民法院的各類案件大幅度上升，新類型案件增多，處理難度增大。由于人民法院的現(xiàn)行管理體制和審判工作機制還不能完全適應(yīng)形勢的變化，大量起訴到人民法院的案件難以及時公正地處理。由于利益驅(qū)動，一些地方出現(xiàn)分割統(tǒng)一市場的地方保護主義，嚴重干擾人民法院的審判工作，而現(xiàn)行法院管理體制存在的地方化特征，使克服司法活動中的地方保護主義難以奏效。
繼續(xù)深化人民法院的改革，是建設(shè)社會主義法治國家的需要。人民法院作為國家的審判機關(guān)，代表國家依法行使審判權(quán)，是社會正義的象征，是公正精神的體現(xiàn)。法官的職務(wù)行為，即代表法治國家形象，又反映依法治國水平。對他們應(yīng)當有更高更嚴的要求。但現(xiàn)行的法官管理體制不利于提高法官隊伍整體素質(zhì)，不利于人民法院依法獨立審判。
繼續(xù)深化人民法院的改革，是審判工作自身發(fā)展的需要。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，今天起訴到人民法院的各種案件不僅數(shù)量持續(xù)增多，而且案件種類也由過去的刑事、民事案件，發(fā)展到刑事、民事、經(jīng)濟、行政、知識產(chǎn)權(quán)、海事海商等案件。然而，審判工作管理行政化，違反審判工作的規(guī)律，影響公正、高效處理各類案件；人民法院特別是基層人民法院經(jīng)費困難、裝備落后，物質(zhì)保障不力，也嚴重制約了人民法院的發(fā)展。
繼續(xù)深化人民法院的改革，是廣大人民群眾法律意識不斷提高的必然要求。隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主法制建設(shè)的順利進行，特別是“三五”普法教育順利開展，人民群眾的文化素養(yǎng)、法律意識有了很大提高，公正、公平意識更是明顯增強，利用法律手段維護自己合法權(quán)益的法律行為越來越多。在這樣的客觀情況下，人民法院必須不失時機進行改革，建立依法獨立公正的審判工作機制。
《綱要》正是在以上思想指導(dǎo)下，適應(yīng)深化人民法院改革的需要提出的。經(jīng)過討論、修改，公布施行后，必將推動人民法院改革向縱深發(fā)展，取得更大的成績。
二、關(guān)于人民法院改革應(yīng)當堅持的原則
人民法院的司法改革是我國政治體制改革的重要組成部分，為了把握改革的正確方向，《綱要》第4條提出了人民法院在改革中應(yīng)當堅持的原則：
必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是人民法院改革沿著正確政治方向健康發(fā)展的根本保證。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民法院的改革必然會偏離正確的方向和軌道；離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民法院的改革不可能取得成功。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅決貫徹黨的基本路線和十五大提出的依法治國的基本方略；就是要在堅決貫徹黨的方針政策的前提下，解放思想、實事求是、大膽創(chuàng)新、勇于開拓。人民法院的改革必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，任何違背這一原則的做法都應(yīng)當堅決反對。
必須堅持人民代表大會制度。人民代表大會是我國的根本政治制度，與西方資本主義國家實行的“三權(quán)分立”制度有本質(zhì)區(qū)別。在人民代表大會制度下，人民法院由人民代表大會產(chǎn)生并對其負責。同時，人民法院依法獨立行使審判權(quán)，不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。人民法院的改革必須有利于人民代表大會及其常委會加強對人民法院的監(jiān)督，任何削弱、損害人大監(jiān)督的做法，都是錯誤的。
應(yīng)當堅持國家法制統(tǒng)一原則。我國是單一制國家。法制統(tǒng)一是這一國家結(jié)構(gòu)形式的基本特征。各級地方人民法院是國家設(shè)在地方的法院，而不是“地方的法院”。要通過改革，建立依法獨立公正審判的保障機制。最高人民法院和地方各級人民法院都應(yīng)當嚴格執(zhí)行國家的憲法和法律，堅決維護社會主義法制的統(tǒng)一，使人民法院真正成為國家的法院，防止地方人民法院成為地方保護主義的工具。
此外，人民法院在改革中還應(yīng)當堅持從中國國情出發(fā)，借鑒國外在法院和法官管理方面的有益經(jīng)驗的原則，使人民法院的改革沿著正確的軌道前進。
三、關(guān)于進一步深化審判方式改革
1996年，“全國法院審判方式改革工作會議”召開以來，各級人民法院認真貫徹這次會議精神，圍繞落實公開審判制度，進行審判方式改革，進行了大量探索，并取得了明顯成效。但是各地發(fā)展很不平衡，有少數(shù)地方至今沒有大的進展，有的地方甚至有倒退現(xiàn)象，就是搞得比較好的地方也還存在需要進一步完善和深人的問題。因此，深化審判方式改革，仍然是當前法院改革的一個重要課題�！毒V要》在審判方式改革問題上著重強調(diào)了以下幾個方面：
一是強化審判組織職責�！毒V要》第18條規(guī)定：“實行合議庭負責制，強化合議庭和法官職責，推行法官擔任審判長和獨任審判員選任制度�！焙献h庭審理案件，審判長具有十分重要的作用。在某種程度上，審判長的水平代表了合議庭的水平。要確保辦案質(zhì)量，提高工作效率，推行審判長和獨任審判員選任制度，建立一種既能充分發(fā)揮審判長主導(dǎo)作用，又能集中合議庭集體智慧的審判組織運行機制是十分重要的。實行審判長和獨任審判員選任制度后，合議庭和獨任庭依審判職責逕行對案件作出裁判的，審判長和獨任審判員應(yīng)當依法簽發(fā)訴訟文書。對被選任為審判長和獨任審判員的審判人員，其在晉升法官等級時，應(yīng)從優(yōu)于其他條件相同的法官，以充分調(diào)動他們的工作積極性，增強他們的事業(yè)心和責任感。
《綱要》第22條對審判委員會的職責作了規(guī)定。為充分發(fā)揮審判委員會作為法院內(nèi)部最高審判組織的作用，貫徹直接審判原則，從我國目前實際情況出發(fā)，《綱要》提出，要逐步做到審判委員會只討論合議庭提請院長提交的少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題，案件事實的認定由合議庭負責。審判委員會應(yīng)當加強對審判工作經(jīng)驗的總結(jié)，對帶有根本性和全局性問題進行研究，并作出權(quán)威性的指導(dǎo)。
《綱要》提出的審判長和獨任審判員選任制度不同于主審法官負責制。依照法律規(guī)定，人民法院審判案件實行合議制，審判長在審判案件中雖具有不可替代的作用，但合議庭審判案件必須實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，審判長不能排斥合議庭其他成員的意見，更不能以自己的意見代替合議庭多數(shù)成員的意見。審判長與合議庭其他成員的意見有重大分歧的，應(yīng)當提請院長提交審判委員會討論決定。同時，院長、庭長不是一級審判組織，不得個人改變合議庭的決定。隨著合議庭的職責逐漸強化，院領(lǐng)導(dǎo)和庭領(lǐng)導(dǎo)具體審批案件的做法要逐步弱化。各級人民法院的院、庭領(lǐng)導(dǎo)，除負責本院、審判庭的行政管理事務(wù)外，還應(yīng)當通過參加合議庭擔任審判長，每年審理一定數(shù)量案件的做法，真正履行作為一名人民法官的職責。同時，通過主持對少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的研討，抽查生效裁判，對新情況、新問題調(diào)查研究，總結(jié)審判工作經(jīng)驗，實行對審判工作的指導(dǎo)。
二是全面落實“三個分立”。人民法院的審判工作實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立，有利于維護司法公正，是審判工作規(guī)律的客觀要求�！毒V要》等7條規(guī)定：“在1999年底前，全國各級人民法院根據(jù)明確職責、分工合理、運轉(zhuǎn)高效的原則，全面實行立審分立、審執(zhí)分立、審監(jiān)分立�！� 目前，多數(shù)法院“三個分立”的工作基本完成，并取得明顯成效。一些法院積極推行的案件審理流程管理，由專門機構(gòu)對立案、送達、開庭、結(jié)案等審理階段進行安排和跟蹤，是對審判工作管理模式的有益探索，對保證程序公正，提高審判效率，加強審判監(jiān)督，做好廉政工作具有積極意義。落實《綱要》規(guī)定，各級人民法院要抓好機構(gòu)與職能分立的落實，健全機構(gòu)，明確職責，理順關(guān)系，解決好審判部門職能交叉的問題；要建立健全相關(guān)制度，逐步形成一整套保證案件審理公正、高效、規(guī)范的運行方式，完善審判工作中各項監(jiān)督和制約機制；要注重實效，切忌形式主義，使“三個分立”真正發(fā)揮作用。
三是進一步深化庭審方式改革。庭審方式改革是人民法院審判方式改革的重心。為了進一步搞好庭審方式改革，《綱要》第10、11條對質(zhì)證、認證、證人出庭等問題進行了規(guī)定。當前庭審方式改革的重點是全面貫徹執(zhí)行三大訴訟法，進一步完善刑事、民事和行政審判方式。
刑事庭審方式改革要針對刑事審判工作中存在的突出問題，著重解決好以下問題：第一，依法保證被告人有權(quán)獲得辯護。對于按照普通程序?qū)徖淼陌讣桓嫒舜_因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院要根據(jù)《關(guān)于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》，指定承擔法律援助義務(wù)的律師為其提供辯護；在庭審過程中，審判人員既要重視控方的意見，也要注意聽取辯方的理由，努力提高駕馭、指揮庭審的能力。第二，逐步提高二審案件和再審案件的開庭率。審判方式改革涉及人民法院審判案件的各個環(huán)節(jié)，既包括一審程序，也包括二審程序和審判監(jiān)督程序。各級人民法院對二審案件除依法可以不開庭審理的以外，必須做到開庭審理、公開宣判。特別是死刑案件，只要被告人對一審認定的事實、證據(jù)提出異議，或提出新的事實、證據(jù)，或社會影響較大的，就要開庭審理。這比刑事訴訟法的規(guī)定進了一步，目的是把死刑案件辦成鐵案。目前刑事再審案件普遍沒有開庭審理，固然有很多客觀原因，但這樣做不利于保證辦案質(zhì)量，不利于錯案的糾正。最高人民法院要與有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快制定刑事再審案件開庭審理的規(guī)定，推動刑事再審案件開庭審理工作的開展。第三，重視自訴案件庭審方式改革工作。刑事訴訟法修改后，人民法院受理的刑事自訴案件上升幅度大，涉及罪名廣泛，成為刑事審判工作的重要方面。當前法院審理刑事自訴案件在立案審查和證據(jù)認定上存在不少問題。要在充分保護被害人合法權(quán)利的前提下，嚴格刑事自訴案件的立案審查，強調(diào)當事人的舉證責任，并積極引導(dǎo)當事人舉證，必要時審判人員可根據(jù)案件的情況進行必要的調(diào)查取證，提高刑事自訴案件的審判質(zhì)量。
人民法院的民事、經(jīng)濟庭審方式改革經(jīng)過多年的實踐，已基本上做到了當事人有話講在法庭，有證質(zhì)在法庭，有理辯在法庭。但在法庭公開認證、評理方面還做得不夠�！毒V要》第16條規(guī)定：要圍繞公開認證、當庭評理，進一步完善舉證、質(zhì)證制度。任何證據(jù)未經(jīng)法庭質(zhì)證，都不能作為定案的依據(jù)。對重大。復(fù)雜、疑難的民事、經(jīng)濟案件，可以試行庭前交換證據(jù)。最高人民法院要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上對當事人完成舉證的時間及庭審質(zhì)證的要求、認證的基本規(guī)則作出規(guī)定。在庭審過程中，凡法庭能夠當庭認證、當庭評理的，都應(yīng)當當庭認證、當庭評理；不能當庭認證、當庭評理的，必須在法庭宣判和在裁判文書中說明并寫清認證的依據(jù)和裁判的理由，以進一步提高民事、經(jīng)濟案件的審判質(zhì)量，保證司法公正。
完善行政審判方式要緊緊圍繞審查被訴具體行政行為的合法性，徹底改變既審查具體行政行為又審查原告行為，甚至只審查原告行為的錯誤做法。被告對具體行政行為負有舉證責任，是行政訴訟法的一項基本要求，也是促進行政機關(guān)依法行政的重要手段。但在審判實踐中，一些法院卻違反法律的規(guī)定，為行政機關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負舉證責任。這是違反法律規(guī)定的，必須加以糾正。要根據(jù)行政審判實踐的發(fā)展，進一步完善裁判形式。
四是加快訴訟文書的改革步伐，提高訴訟文書的質(zhì)量。判決書和裁定書是人民法院行使國家審判權(quán)的體現(xiàn)，是司法公正的最終載體，它不僅應(yīng)當在結(jié)論上體現(xiàn)人民法院裁判的公正，而且應(yīng)當通過透徹的說理使當事人知道、理解該裁判為什么是公正的。審判公開，要完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認證規(guī)則，建立符合行政訴訟特點的證據(jù)判決，只有做到裁判理由公開才是最終的。實質(zhì)性的。能夠把裁判理由闡述清楚，也是不容易做到的。長期以來，我們的裁判文書千案一面，缺乏認證斷理，看不出判決結(jié)果的形成過程，說服力不強。這樣的裁判文書即使在認定事實和適用法律上沒有錯誤，有時也不能說服當事人，往往造成一些當事人纏訟，未能取得良好社會效果。同時，也使一些法官撰寫裁判文書的業(yè)務(wù)水平長期得不到提高�！毒V要》第13條對裁判文書改革的重點、目的作了明確的規(guī)定。今年4月，最高人民法院印發(fā)了《法院刑事訴訟文書樣式》（樣本），各級人民法院要嚴格執(zhí)行。最高人民法院正在收集各類訴訟文書的范本，公開刊載，以指導(dǎo)全國法院訴訟文書的寫作。各級人民法院可以通過舉辦訴訟文書研討會、評比會等形式，推動訴訟文書改革的發(fā)展。
四、關(guān)于科學(xué)設(shè)置人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)
目前，人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不盡合理。主要表現(xiàn)為職能交叉、機構(gòu)重疊，司法行政人員占編比例過大，辦事效率不高，直接影響了審判工作的開展。為此，《綱要》第24條、25條提出了進一步明確審判部門的職責范圍和業(yè)務(wù)分工；精減和合并職能重疊的司法行政管理部門；確定審判部門與司法行政管理部門的人員比例的改革方案。關(guān)于審判部門人員與司法行政管理部門人員的比例確定，討論中有不同意見�！毒V要》的前幾稿曾對此擬定了一個比例。但是，我們考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡，而且各級人民法院由于內(nèi)設(shè)機構(gòu)不同，審判和行政人員的比例差別較大，在未進行大量的調(diào)查研究的情況下，難以科學(xué)地確定比例。因此，《綱要》只作了彈性規(guī)定，待對這一問題進行深人的調(diào)查研究后，再作出明確、具體的規(guī)定。
這項工作確定后，必然出現(xiàn)對司法行政管理部門富余人員的分流問題。各級人民法院要抓住這一機會，做好優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)工作。對于有審判職稱的司法行政人員，經(jīng)過考核，具有一定審判業(yè)務(wù)能力，能夠勝任審判工作的，要按照其專長，充實到相關(guān)審判庭。對不符合做審判工作的人員，要經(jīng)過一段時間的培訓(xùn)后，進行嚴格考核，分配做適當?shù)墓ぷ�。對于未通過考核的人員，應(yīng)當堅決調(diào)離法院。
關(guān)于改革人民法院執(zhí)行工作的體制。按照中發(fā)［1999］11號文件轉(zhuǎn)發(fā)的《中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告》的精神，《綱要》第26條提出了今年年底前，各省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的執(zhí)行工作要實行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)的體制。統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不僅要求上級人民法院執(zhí)行機構(gòu)對下級人民法院辦理的執(zhí)行案件進行監(jiān)督、檢查、考核，對出現(xiàn)執(zhí)行困難和爭議的案件予以協(xié)調(diào)解決，而且對下級人民法院執(zhí)行機構(gòu)的人員組成、履行職務(wù)的情況負有監(jiān)管的職責。近一段時間以來，一些高級人民法院先行一步，已經(jīng)建立了本法院系統(tǒng)上級人民法院對下級人民法院執(zhí)行工作統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體制，有條件的高級人民法院也要抓緊研究，會同有關(guān)部門制定具體的實施方案，為全國法院執(zhí)行工作體制改革進一步深人創(chuàng)造條件。
五、關(guān)于積極探索具有中國特色的現(xiàn)代法官管理模式
建立符合審判工作規(guī)律和具有中國特色的現(xiàn)代法官管理模式，造就一支體現(xiàn)專業(yè)化要求的高素質(zhì)法官隊伍，不僅是人民法院依法獨立公正行使審判權(quán)的需要，也是建立社會主義法治國家的要求。為此，《綱要》第32條至34條提出了改革法官來源渠道、設(shè)置法官助理和確定法官編制的問題。
關(guān)于改革法官的來源渠道。多年來，人民法院一直沿用從本院內(nèi)部人員中選任法官的現(xiàn)行辦法。書記員干到一定年限，要晉升為助理審判員；助理審判員經(jīng)過幾年，要任命為審判員。這種法官選任辦法，不僅不利于廣泛吸收人才，提高法官隊伍素質(zhì)，而且也不利于法院內(nèi)部其他專業(yè)人員的穩(wěn)定與水平的提高，是造成當前法官數(shù)量龐大、素質(zhì)不高的重要原因之一。針對上述問題，《綱要》第32條明確提出了“逐步建立上級人民法院的法官從下級人民法院的優(yōu)秀法官中選任以及從律師和高層次的法律人才中選任法官的制度�！� 目的是開辟法官來源和選任新渠道，實現(xiàn)建立高素質(zhì)法官隊伍的目的。
關(guān)于法官的定編工作。長期以來，人民法院只有干部編制，沒有法官編制。隨著人民法院受理案件的不斷增加，審判人員的隊伍也逐步擴大。1988年到1998年，人民法院受理的各類案件數(shù)量從165萬件，增加到588萬件，是原來的2．33倍；審判人員的數(shù)量從13萬人，擴充到17萬余人，增加了近43％。當前，審判任務(wù)繁重與人力不足的矛盾相當突出。對于這樣一種形勢，一些法院提出應(yīng)繼續(xù)擴大法院的編制，增加法官的數(shù)量；但也有些法院經(jīng)過研究，提出目前法院的法官不是少了，而是多了，法官必須提高素質(zhì)，走精英之路。從實際情況看，一些進行精選法官試點的法院，審判工作質(zhì)量和效率都有了較大提高。解決任務(wù)和力量矛盾的出路主要在于提高法官隊伍的整體素質(zhì)。目前，具備法官資格，不在審判工作崗位，而是從事黨務(wù)、人事、司法行政或后勤工作的為數(shù)不少。法官成了一種待遇，失去了其應(yīng)有的含意。這種情況必須改變。因此，《綱要》提出了對各級人民法院法官的定編工作進行研究，在保證審判質(zhì)量和效率的前提下，有計劃、有步驟地確定法官編制，就是要從根本上解決法官不搞審判和法官素質(zhì)不高的問題。要通過對法官的定編，將具有較高素質(zhì)，真正符合條件的審判人員確定為法官，對于不符合條件的人員，只能做其他工作，如作為法官助理，協(xié)助法官進行工作。當然，對于法官的定編工作目前還處于研究階段。各高級人民法院可以按照《綱要》提出的要求在本轄區(qū)內(nèi)選擇有條件的法院開展法官定編的試點工作，為全國法院的這項改革創(chuàng)造經(jīng)驗。
六、關(guān)于完善人民陪審員制度
《綱要》第23條明確提出了完善人民陪審員制度的要求。人民陪審員參加審判活動，是人民法院審判工作走群眾路線的一種體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會和法治國家司法民主化的要求。實踐表明，實行人民陪審員制度，有利于查清案件事實，作出正確的裁判；便于接受人民群眾的監(jiān)督，防止司法人員腐�。挥兄跀U大審判活動的社會效果，也會促進人民群眾接受法律教育，增強法制觀念。近年來，一些法院在不違背憲法和法律規(guī)定的前提下，對改革人民陪審員制度進行了積極的探索和大膽的嘗試，對進一步堅持和完善人民陪審員制度起到了積極的促進作用。最高人民法院經(jīng)過充分調(diào)查研究，對人民陪審員參加審判案件的范圍、擔任人民陪審員的條件、人民陪審員的權(quán)利義務(wù)、保障等問題，向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出了改革我國人民陪審員制度的議案，并代擬了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定（草案）》，已于5月8日提交全國人民代表大會常務(wù)委員會。為了使決定通過后貫徹實施工作更為順利，從現(xiàn)在起，各級人民法院應(yīng)做好人民陪審員隊伍的調(diào)查、摸底工作，確定管理機構(gòu)，建立健全管理制度，并為人民陪審員依法履行職責創(chuàng)造良好的工作條件，扎扎實實地把這項改革措施落到實處。
七、關(guān)于改革書記員管理體制
隨著人民法院審判方式改革的不斷深人，書記員在審判工作中的輔助作用越來越明顯。但是，多年來，我們忽視了書記員工作專業(yè)化的要求，對書記員的管理、調(diào)配和使用方式隨意、刻板，晉升制度不合理，人員流動性大，無法保障書記員隊伍的穩(wěn)定。為解決這一問題，《綱要》第37條確定了在人民法院建立書記員單獨職務(wù)序列的改革措施。目前，最高人民法院正在研究。制定人民法院書記員管理辦法，力爭年底出臺。書記員作為人民法院審判工作的輔助人員，其任職條件的學(xué)歷要求，可適當?shù)陀诜ü俜ㄖ袑徟腥藛T任職條件的學(xué)歷要求。對書記員晉升助理審判員的問題，我們研究，可分別不同情況處理：人民法院書記員管理辦法實施之前已在法院擔任書記員，符合擔任法官條件的，應(yīng)在2001年底前通過初任法官資格考試，任命審判職稱；2002年以后擔任書記員的，由于書記員任職條件低于法官任職條件不得參加初任法官資格考試（符合法官任職條件的除外）。改革的目的，是建立一支專業(yè)化的、穩(wěn)定的書記員隊伍。使法官、書記員的素質(zhì)能有較大程度的提高。改革以后，書記員的職級要有所提高，與工作對他們的更高要求相比，更為合理、科學(xué)，將有助于鼓勵、留住高水平的書記員安心做好審判輔助工作。
八、關(guān)于規(guī)范和改革司法警察管理體制
1995年經(jīng)中央編委批準，法警部門在各級人民法院正式列編，作為人民法院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)；1997年最高人民法院通過的《人民法院司法警察暫行條例》，明確規(guī)定了司法警察實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)、編隊管理”的管理體制；調(diào)警令制度的建立，進一步強化了司法警察的管理工作，基本上做到了命令暢通，令行禁止。但
是，從目前的情況看，法警工作仍然存在一些亟需解決的問題，主要表現(xiàn)為警力不足，法警的人員配備與其所要承擔的工作不相適應(yīng)，嚴重影響了工作開展；法警進出口渠道不暢，整體素質(zhì)不高；沒有實行統(tǒng)一管理，造成警力分散，難以充分發(fā)揮法警應(yīng)有的職能作用。針對司法警察管理體制存在的問題，《綱要》第28條提出要規(guī)范司法警察統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，并指出了“探索改革司法警察的任用制度，試行部分司法警察聘任制，理順司法警察的進出渠道”的改革方向。目的是進一步明確司法警察的工作職責，規(guī)范和加強對司法警察的統(tǒng)一管理和調(diào)動。關(guān)于試行部分司法警察聘任制，主要是為了解決司法警察進出渠道暢通問題。司法警察試行聘任制，首先政策上允許；二是公安系統(tǒng)已實行多年，有例可循；三是部分法院已經(jīng)申請到地方行政、事業(yè)編制，不存在編制上的困難。經(jīng)試行取得經(jīng)驗，為全國法院制定既適應(yīng)人民法院審判工作需要，又符合司法警察職業(yè)特點的專業(yè)人員管理辦法奠定基礎(chǔ)。
九、加強領(lǐng)導(dǎo)，積極、穩(wěn)妥地將人民法院改革推向深入
我們正在進行的人民法院改革，不僅涉及以往的司法觀念。習(xí)慣的工作方法、陳舊的管理體制，而且關(guān)系到貫徹依法治國，建設(shè)社會主義法治國家基本方略的實施。為完成黨和人民賦予我們的光榮使命，我們應(yīng)當堅持辯證唯物主義的觀點，勇于探索，大膽實踐�！毒V要》要求，各級人民法院應(yīng)當著重從以下幾個方面做好工作，保證人民法院改革的順利進行。
各級人民法院領(lǐng)導(dǎo)班子要切實加強對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。做好組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作，是實現(xiàn)人民法院改革目標的重要保障。各級人民法院在貫徹《綱要》過程中一定要加強領(lǐng)導(dǎo)，把改革工作列為黨組的重要議事日程，院長直接負責，抓緊抓好。各高級人民法院要成立改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本地區(qū)法院改革的工作。要根據(jù)人民法院近期改革工作的重點，從本地的實際情況出發(fā)，制定本地區(qū)法院改革工作的計劃。在確定改革的具體步驟和方案時，領(lǐng)導(dǎo)要廣泛聽取廣大干部和有關(guān)方面的意見，堅持從群眾中來，到群眾中去，廣開言路，擇善而從。同時，對改革過程中遇到的重大問題，要及時報告最高人民法院。為了加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，今后，凡是《綱要》沒有確定的改革措施，地方人民法院準備實施，即使是試點都應(yīng)當事先報高級人民法院審批。重大或者會在一定范圍產(chǎn)生較大影響的改革措施，應(yīng)當層報最高人民法院審批。
要自覺接受各地黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督是人民法院做好各項工作，確保司法公正的重要保證。改革工作更是如此。各地人民法院在落實《綱要》規(guī)定的任務(wù)時，一定要自覺、主動接受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，接受人大的監(jiān)督，以保證人民法院改革沿著正確的軌道順利前進。各級人民法院在制定改革計劃和措施，實施改革方案時，要及時向黨委和人大匯報。爭取把法院的改革列入黨委工作日程，求得黨委和人大、政府的支持。改革中遇到的重大問題和困難要及時向黨委報告，請求解決。要適時向人大匯報，便于人大了解法院的改革進展情況。對涉及法定任免事項等方面的問題，要主動向人大作出解釋和說明，以求得支持。
要爭取有關(guān)部門的配合。人民法院的改革具有很大的聯(lián)動性，許多改革措施離開了有關(guān)部門的配合與協(xié)作，就不可能進行下去。為了保證改革目標的實現(xiàn)，各級人民法院要處理好與有關(guān)部門的關(guān)系。涉及公安、檢察和司法行政機關(guān)等部門的工作時，要及時通氣，并主動做好協(xié)調(diào)工作。要虛心聽取意見，共同研究、協(xié)商解決改革中遇到的問題。有重大分歧的，要及時報請黨委和人大解決。
要做好改革的宣傳輿論工作。人民法院的改革關(guān)系著社會各個方面的利益，關(guān)系著國家司法制度的發(fā)展。因此，要通過新聞媒體向社會宣傳人民法院改革的必要性和重要性，宣傳改革取得的成功經(jīng)驗和積極成果，以取得社會各界的理解、支持。最高人民法院要與新聞機構(gòu)密切配合，對符合改革方向，已見成效的改革措施，要有計劃、有準備地開展宣傳工作，做好輿論的正確引導(dǎo)工作；對未經(jīng)實踐檢驗，還沒有成功把握的嘗試，不要匆忙見諸傳播媒體，更不要搞虛假宣傳，制造轟動效應(yīng)；對違反法律規(guī)定的一些錯誤做法，不允許以改革之名加以宣傳，并要堅決予以糾正。
要積極探索人民法院深層次的改革問題�！毒V要》規(guī)定的改革是近期的主要目標。我們應(yīng)當看到，人民法院的改革是一項長期的任務(wù)，是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在完成《綱要》規(guī)定的改革任務(wù)的同時，還應(yīng)當對一些重大、深層次的改革問題，進行深入的理論研究，有組織地進行探索，成熟一項，報請中央和有關(guān)主管部門批準后實施一項。進行這方面改革的課題主要有：從維護國家法制統(tǒng)一，實現(xiàn)司法公正的要求出發(fā)，探索人民法院組織體系改革；法院干部和法官管理體制的改革；法院經(jīng)費管理體制的改革，等等。九屆全國人大常委會已將修改人民法院組織法列人立法規(guī)劃，我們正在組織專門力量，加強調(diào)查研究，廣泛征求意見，通過修改人民法院組織法解決法院體制改革等問題，條件成熟時向中央和全國人大提出建議。
