財政部 環(huán)境保護部 國家發(fā)展和改革委員會等

關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見

財建[2016]928號


財建[2016]928號　　

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團：

　　開展橫向生態(tài)保護補償，是調(diào)動流域上下游地區(qū)積極性，共同推進生態(tài)環(huán)境保護和治理的重要手段，是健全生態(tài)保護補償機制的重要內(nèi)容。近年來，一些流域積極開展橫向生態(tài)保護補償試點，取得了階段性進展，但總體上看，這項工作仍處于起步階段，缺乏有效的合作平臺，聯(lián)防共治的長效機制尚未真正建立，一定程度上影響了流域生態(tài)環(huán)境治理的成效。為加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制，推進生態(tài)文明體制建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　�。ㄒ唬┲笇�(dǎo)思想。

　　全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，強化政策引導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)，充分調(diào)動流域上下游地區(qū)的積極性，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制，使得保護自然資源、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)得到合理補償，促進流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善。

　�。ǘ�）基本原則。

　　1.區(qū)際公平、權(quán)責(zé)對等。流域上游承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，同時享有水質(zhì)改善、水量保障帶來利益的權(quán)利。流域下游地區(qū)對上游地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境付出的努力作出補償，同時享有水質(zhì)惡化、上游過度用水的受償權(quán)利。

　　2.地方為主、中央引導(dǎo)。流域橫向生態(tài)保護補償主要由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，中央財政對跨省流域建立橫向生態(tài)保護補償給予引導(dǎo)支持，推動建立長效機制。

　　3.試點先行、分步推進。堅持先易后難，在積極推動各�。▍^(qū)、市）建立本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的同時，擴大跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制試點范圍，積累經(jīng)驗后，再逐步擴展至跨多個省份的流域，并不斷探索在其他生態(tài)環(huán)境要素開展補償?shù)目尚行约皩崿F(xiàn)路徑，不斷增強橫向生態(tài)保護補償機制的政策效能。

　　（三）工作目標(biāo)。

　　到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制基本建立；在具備重要飲用水功能及生態(tài)服務(wù)價值、受益主體明確、上下游補償意愿強烈的跨省流域初步建立橫向生態(tài)保護補償機制，探索開展跨多個省份流域上下游橫向生態(tài)保護補償試點。

　　到2025年，跨多個省份的流域上下游橫向生態(tài)保護補償試點范圍進一步擴大；流域上下游橫向生態(tài)保護補償內(nèi)容更加豐富、方式更加多樣、評價方法更加科學(xué)合理、機制基本成熟定型，對流域保護和治理的支撐保障作用明顯增強。

　　二、主要內(nèi)容

　　（一）明確補償基準(zhǔn)。將流域跨界斷面的水質(zhì)水量作為補償基準(zhǔn)。流域跨界斷面水質(zhì)只能更好，不能更差，國家已確定斷面水質(zhì)目標(biāo)的，補償基準(zhǔn)應(yīng)高于國家要求。地方可選取高錳酸鹽、氨氮、總氮、總磷以及流量、泥沙等監(jiān)測指標(biāo)，也可根據(jù)實際情況，選取其中部分指標(biāo)，以簽訂補償協(xié)議前3-5年平均值作為補償基準(zhǔn)，具體由流域上下游地區(qū)雙方自主協(xié)商確定。

　�。ǘ�）科學(xué)選擇補償方式。流域上下游地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求及操作成本等，協(xié)商選擇資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補償方式。鼓勵流域上下游地區(qū)開展排污權(quán)交易和水權(quán)交易。

　�。ㄈ�）合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)。流域上下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護治理成本投入、水質(zhì)改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標(biāo)準(zhǔn)，以更好地體現(xiàn)激勵與約束。

　　（四）建立聯(lián)防共治機制。流域上下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會議制度，按照流域水資源統(tǒng)一管理要求，協(xié)商推進流域保護與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環(huán)評共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防機制。流域上游地區(qū)應(yīng)有效開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治、水源涵養(yǎng)建設(shè)和水土流失防治，加強工業(yè)點源污染防治，實施河道清淤疏浚等工程措施。流域下游地區(qū)也應(yīng)當(dāng)積極推動本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護和治理，并對上游地區(qū)開展的流域保護治理工作、補償資金使用等進行監(jiān)督。

　�。ㄎ澹┖炗喲a償協(xié)議。上述補償基準(zhǔn)、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)防共治機制等，應(yīng)通過流域上下游地方政府簽訂具有約束力協(xié)議等方式進行明確。

　　三、保障措施

　�。ㄒ唬┲醒胴斦�對跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償給予支持。對達(dá)成補償協(xié)議的重點流域，中央財政給予財政獎勵，獎勵額度將根據(jù)流域上下游地方政府協(xié)商的補償標(biāo)準(zhǔn)、中央政府在不同流域保護和治理中承擔(dān)的事權(quán)等因素確定。對率先達(dá)成補償協(xié)議流域優(yōu)先給予支持，鼓勵早建機制。

　�。ǘ�）加強跨界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測。國家有關(guān)部門和地方共同制定跨界斷面水質(zhì)水量監(jiān)測方案，完善重要流域跨界斷面監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展監(jiān)測和評價，并確保監(jiān)測信息聯(lián)網(wǎng)共享，為開展橫向生態(tài)保護補償提供客觀權(quán)威的水質(zhì)水量監(jiān)測數(shù)據(jù)。

　　四、組織實施

　�。ㄒ唬┳龊霉ぷ髦笇�(dǎo)。財政部會同發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、水利部等部門強化對流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，將符合要求的跨省流域納入試點范圍，加強監(jiān)督考核，及時跟蹤機制建設(shè)工作，積極協(xié)調(diào)出現(xiàn)的新問題，不斷豐富和完善補償機制內(nèi)容，確保工作有序開展；對跨多個省份的流域，強化政策研究，加快探索適合的模式。發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、水利部等部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)地方開展流域保護與治理相關(guān)規(guī)劃編制、水質(zhì)水量監(jiān)測、流域環(huán)境保護和治理、水源涵養(yǎng)建設(shè)等工作。

　�。ǘ�）加強組織實施。各省（區(qū)、市）政府要明確工作任務(wù)及時間表，積極推動本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游地方政府盡快達(dá)成橫向生態(tài)保護補償協(xié)議。中央文件明確要求建立跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的有關(guān)省級政府，要抓緊研究論證，積極開展協(xié)商，盡早確定補償方案并組織實施。

　　（三）完善績效考核。對納入橫向生態(tài)保護補償機制的重點跨省流域，財政部會同有關(guān)部門通過引入第三方的方式，對試點工作開展情況進行績效評估，其結(jié)果作為中央資金獎勵的重要依據(jù)。省級行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償?shù)目冃гu估，由各�。▍^(qū)、市）政府自行組織實施。

　　各省（區(qū)、市）要根據(jù)本指導(dǎo)意見，結(jié)合實際情況，制定建立本行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的具體實施辦法。

　　財政部 環(huán)境保護部 發(fā)展改革委 水利部

　　2016年12月20日