最高人民檢察院

江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙

民事公益訴訟案

(檢例第28號)

　　【關(guān)鍵詞】

　　民事公益訴訟 生態(tài)環(huán)境修復(fù) 虛擬治理成本法

　　【基本案情】

　　許建惠,男,1962年4月1日生。

　　許玉仙,女,1965年5月15日生。

　　2010年上半年至2014年9月,許建惠、許玉仙在江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)遙觀鎮(zhèn)東方村租用他人廠房,在無營業(yè)執(zhí)照、無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證的情況下,擅自從事廢樹脂桶和廢油桶的清洗業(yè)務(wù)。洗桶產(chǎn)生的廢水通過排污溝排向無防滲漏措施的露天污水池,產(chǎn)生的殘?jiān)�被堆放在污水池周圍�?br>
　　2014年9月1日,公安機(jī)關(guān)在許建惠、許玉仙洗桶現(xiàn)場查獲廢桶7789只,其中6289只尚未清洗。經(jīng)鑒定,未清洗的桶及桶內(nèi)物質(zhì)均屬于危險(xiǎn)廢物,現(xiàn)場地下水、污水池內(nèi)廢水以及污水池四周堆放的殘?jiān)�、污水池底部沉積物中均檢出鉻、鋅等多種重金屬和總石油烴、氯代烷烴、苯系物等多種有機(jī)物。

　　2015年6月17日,許建惠、許玉仙因犯污染環(huán)境罪被常州市武進(jìn)區(qū)人民法院分別判處有期徒刑二年六個月、緩刑四年,有期徒刑二年、緩刑四年,并分別判處罰金。許建惠、許玉仙雖被依法追究刑事責(zé)任,但現(xiàn)場尚留存130只未清洗的廢桶、殘?jiān)�、污水和污泥尚未清�?對土壤和地下水持續(xù)造成污染。

　　【訴前程序】

　　經(jīng)調(diào)查,在常州市民政局登記的三家環(huán)保類社會組織,均不符合法律對提起公益訴訟主體要求的相關(guān)規(guī)定,不能作為原告向常州市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2015年12月21日,常州市人民檢察院以公益訴訟人身份,向常州市中級人民法院提起民事公益訴訟,訴求:1. 判令二被告依法及時處置場地內(nèi)遺留的危險(xiǎn)廢物,消除危險(xiǎn);2. 判令二被告依法及時修復(fù)被污染的土壤,恢復(fù)原狀;3. 判令二被告依法賠償場地排污對環(huán)境影響的修復(fù)費(fèi)用,以虛擬治理成本30萬元為基數(shù),根據(jù)該區(qū)域環(huán)境敏感程度以4.5-6倍計(jì)算賠償數(shù)額。常州市人民檢察院認(rèn)為:

　　一、許建惠、許玉仙非法洗桶行為造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染損害后果�，F(xiàn)場留存的大量廢桶、殘?jiān)?污水池里的廢水、污泥,均屬于有毒物質(zhì),并且仍在對環(huán)境造成污染。經(jīng)檢測,污水池下方的地下水、土壤已遭到嚴(yán)重污染。

　　二、許建惠、許玉仙的行為與環(huán)境污染損害后果之間存在因果關(guān)系。污水池附近區(qū)域的地下水中檢測出的污染物與洗桶產(chǎn)生的特征污染物相同,而周邊的紡織、塑料和鋁制品加工企業(yè)等不會產(chǎn)生該系列的特征污染物。

　　【案件結(jié)果】

　　庭審過程中,公益訴訟人向法院申請由市環(huán)保局從常州市環(huán)境應(yīng)急專家?guī)熘姓邕x的環(huán)境專家蘇衡博士作為專家輔助人,就本案涉及的環(huán)境專業(yè)性問題發(fā)表意見。

　　2016年4月14日,常州市中級人民法院作出一審判決:

　　1. 被告許建惠、許玉仙于本判決發(fā)生法律效力之日起十五日內(nèi),將常州市武進(jìn)區(qū)遙觀鎮(zhèn)東方村洗桶場地內(nèi)留存的130只廢桶、兩個污水池中蓄積的污水及池底污泥以及廠區(qū)內(nèi)堆放的殘?jiān)�委托有處理資質(zhì)的單位全部清理處置,消除繼續(xù)污染環(huán)境危險(xiǎn)。

　　2. 被告許建惠、許玉仙于本判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi),委托有土壤處理資質(zhì)的單位制定土壤修復(fù)方案,提交常州市環(huán)保局審核通過后,六十日內(nèi)實(shí)施。

　　3. 被告許建惠、許玉仙賠償對環(huán)境造成的其他損失150萬元,該款于判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)支付至常州市環(huán)境公益基金專用賬戶。

　　一審宣判后,許建惠、許玉仙均未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　本案的辦理得到當(dāng)?shù)卣�府、相關(guān)行政執(zhí)法部門以及公益組織的廣泛關(guān)注和支持,對引導(dǎo)政府完善社會治理,促進(jìn)環(huán)保等行政執(zhí)法部門加強(qiáng)履職起到了積極作用。本案經(jīng)20多家媒體直播庭審、跟蹤報(bào)道,激發(fā)了社會公眾關(guān)注公益訴訟的熱情。當(dāng)?shù)卣�府將本案作為典型案�?以生效判決文書作為宣教材料,對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開展宣傳教育,為進(jìn)一步推進(jìn)公益保護(hù)工作營造了良好的社會氛圍。

　　【要旨】

　　1. 侵權(quán)人因同一行為已經(jīng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的,不影響承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。

　　2. 環(huán)境污染導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)的,恢復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益的或者缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評價(jià)指標(biāo)的,可以參考虛擬治理成本法計(jì)算修復(fù)費(fèi)用。

　　3. 專業(yè)技術(shù)問題,可以引入專家輔助人。專家意見經(jīng)質(zhì)證,可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。

　　【指導(dǎo)意義】

　　本案是全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作后全國首例由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件。

　　1. 圍繞侵權(quán)構(gòu)成要件,開展調(diào)查核實(shí)。雖然污染環(huán)境侵權(quán)案件因果關(guān)系適用舉證責(zé)任倒置原則,但為保證依法準(zhǔn)確監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)充分開展調(diào)查核實(shí),查明案件事實(shí)。調(diào)查核實(shí)主要包括以下方面:(1)侵權(quán)人實(shí)施了污染環(huán)境的行為;(2)侵權(quán)人的行為已經(jīng)損害社會公共利益;(3)侵權(quán)人實(shí)施的污染環(huán)境行為與損害結(jié)果之間具有關(guān)聯(lián)性。

　　2. 準(zhǔn)確定位民事侵權(quán)責(zé)任,提起公益訴訟�！吨腥A人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第四條規(guī)定,侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的,不影響依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。污染環(huán)境肇事人、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的侵權(quán)人,因該侵權(quán)行為受過行政或刑事處罰,不影響檢察機(jī)關(guān)對該侵權(quán)人提起民事公益訴訟。罰款或罰金均不屬于民事侵權(quán)責(zé)任范疇,不能抵銷損害社會公共利益的侵權(quán)損害賠償金額。

　　3. 圍繞環(huán)境污染情況,提出合理訴求。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟,應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體案情和相關(guān)證據(jù)合理確定污染者承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的第一訴求應(yīng)是停止侵害、排除危險(xiǎn)和恢復(fù)原狀。其中,“恢復(fù)原狀”應(yīng)當(dāng)是在有恢復(fù)原狀的可能和必要的前提下,要求損害者承擔(dān)治理污染和修復(fù)生態(tài)的責(zé)任。無法完全恢復(fù)或恢復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益的,可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式,也可以要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。

　　4. 圍繞生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)際,確定賠償費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測、監(jiān)管等費(fèi)用。環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)的,恢復(fù)成本遠(yuǎn)大于收益的,缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評價(jià)指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定的,可以參考環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》,采用虛擬治理成本法計(jì)算修復(fù)費(fèi)用,即在虛擬治理成本基數(shù)的基礎(chǔ)上,根據(jù)受污染區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度與對應(yīng)的敏感系數(shù)相乘予以合理確定。

　　5. 圍繞專業(yè)技術(shù)問題,引入專家輔助人。環(huán)境民事公益訴訟案件,涉及土壤污染、非法排污、因果關(guān)系、環(huán)境修復(fù)等大量的專業(yè)技術(shù)問題,檢察機(jī)關(guān)可以通過甄選環(huán)境專家協(xié)助辦案,厘清關(guān)鍵證據(jù)中的專業(yè)性技術(shù)問題。專家輔助人出庭就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等專門性問題,作出說明或提出意見,經(jīng)質(zhì)證后可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。

　　【相關(guān)規(guī)定】

　　《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》(2009年12月26日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過)

　　第四條 侵權(quán)人因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的,不影響依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

　　因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任、刑事責(zé)任,侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的,先承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

　　《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2013年修正)

　　第十七條 收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和個人,必須采取防揚(yáng)散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施;不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。

　　禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規(guī)規(guī)定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點(diǎn)傾倒、堆放固體廢物。

　　《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(2014年12月8日最高人民法院審判委員會第1631次會議通過)

　　第十五條 當(dāng)事人申請通知有專門知識的人出庭,就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等專門性問題提出意見的,人民法院可以準(zhǔn)許。

　　前款規(guī)定的專家意見經(jīng)質(zhì)證,可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。

　　第二十條 原告請求恢復(fù)原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的,可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。

　　人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時,確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用;也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。

　　生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測、監(jiān)管等費(fèi)用。

　　第二十三條 生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過高的,人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素,并可以參考負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等,予以合理確定。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第十四條 經(jīng)過訴前程序,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織沒有提起民事公益訴訟,或者沒有適格主體提起訴訟,社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的,人民檢察院可以提起民事公益訴訟。

　　第十七條 人民檢察院提起民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料:

　　(一)民事公益訴訟起訴書;

　　(二)被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料。

　　《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》(第Ⅱ版)

　　A.2.3 虛擬治理成本法

　　虛擬治理成本是按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平治理排放到環(huán)境中的污染物所需要的支出。虛擬治理成本法適用于環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)、恢復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評價(jià)指標(biāo)的情形。虛擬治理成本法的具體計(jì)算方法見《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估技術(shù)規(guī)范》。

　　《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》(即《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估技術(shù)規(guī)范》)

　　附F 虛擬治理成本法

　　虛擬治理成本是指工業(yè)企業(yè)或污水處理廠治理等量的排放到環(huán)境中的污染物應(yīng)該花費(fèi)的成本,即污染物排放量與單位污染物虛擬治理成本的乘積。單位污染物虛擬治理成本是指突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生地的工業(yè)企業(yè)或污水處理廠單位污染物治理平均成本(含固定資產(chǎn)折舊)。在量化生態(tài)環(huán)境損害時,可以根據(jù)受污染影響區(qū)域的環(huán)境功能敏感程度分別乘以1.5-10的倍數(shù)作為環(huán)境損害數(shù)額的上下限值,確定原則見附表F-1。利用虛擬治理成本法計(jì)算得到的環(huán)境損害可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)。