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公告信息 |
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主要論著 |
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一起檔案行政訴訟案引起的法律思考
江蘇鹽城瑞信律師事務(wù)所 郭霞普
一、引言
隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），全國(guó)各地都在清理整治經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境，各種與WTO游戲規(guī)則相左的法律、法規(guī)得到了清理，各級(jí)政府的工作職能正在不斷轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，各類從政府剝離出來(lái)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)相繼建立起來(lái)，一種新型的適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系正在逐漸形成。然而各級(jí)各部門切不可過(guò)高估價(jià)這一進(jìn)程，這一過(guò)程就和國(guó)際貿(mào)易本身一樣需要一個(gè)漫長(zhǎng)而又艱難的“磨合”期。特別是本人最近研究、透視了一起發(fā)生在江蘇省無(wú)錫市的檔案行政訴訟案，更讓我這名多年從事法學(xué)教學(xué)和研究的法律工作者深感責(zé)任重大。
二、案例簡(jiǎn)述
案例發(fā)生于江蘇省無(wú)錫市，案例性質(zhì)為檔案行政訴訟，案例起于2000年，終于2001年底。案例的當(dāng)事雙方為：原告方陳仲清，被告方無(wú)錫市檔案局、檔案館。
陳仲清，男，62歲，原無(wú)錫市農(nóng)機(jī)水利局干部，已退休。1985年至1987年期間，陳負(fù)責(zé)起草了多份由無(wú)錫市財(cái)政局會(huì)簽的關(guān)于農(nóng)補(bǔ)周轉(zhuǎn)金的文件，由無(wú)錫市農(nóng)機(jī)水利局正式下發(fā)。2000年2月16日、2000年3月21日、2000年11月6日陳因故需要查看文件原稿，以及當(dāng)時(shí)的農(nóng)機(jī)水利局黨組就該問(wèn)題的會(huì)辦紀(jì)要，三次前往無(wú)錫市檔案局要求查閱，均被對(duì)方以不符合規(guī)定拒絕，不歡而散。由于無(wú)錫市檔案局一直和檔案館合署辦公，一塊牌子兩套班子（目前全國(guó)各地普遍這樣設(shè)置檔案行政管理機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家檔案保管機(jī)構(gòu)），所有拒絕的決定也不分檔案局和檔案館，而且時(shí)任檔案局（館）長(zhǎng)（也為同一人）也親自出面作拒絕查閱的解釋。于是陳根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》（下稱《檔案法》）和《檔案法實(shí)施辦法》、《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》、《檔案館開(kāi)放檔案實(shí)施細(xì)則》等法律、法規(guī)的規(guī)定于2001年2月以無(wú)錫市檔案局為被告向人民法院提起行政訴訟，要求被告作出行政行為，同意其查閱上述文檔。
2001年2 月無(wú)錫市崇安區(qū)人民法院正式受理了此案。
原告方認(rèn)為：根據(jù)檔案管理有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開(kāi)放”之規(guī)定，在原告出示合法證件后，被告無(wú)錫市檔案局有義務(wù)向原告方提供檔案，違者是對(duì)原告權(quán)利的剝奪。
被告方則認(rèn)為：原告狀告無(wú)錫市檔案局主體不適格，查閱檔案資料屬于無(wú)錫市檔案館的工作范疇，而非檔案局；原告所查檔案不屬開(kāi)放范圍，以《檔案法》規(guī)定的“文書(shū)類檔案”一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放作拒絕解釋并無(wú)不當(dāng)。
隨后，原告又追加無(wú)錫市檔案館為第二被告。
被告方無(wú)錫市檔案局則又辯稱原告所訴不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的受案范圍，檔案館不是行政機(jī)關(guān)，提起行政訴訟完全錯(cuò)誤。
該案原本只有一個(gè)訴訟標(biāo)的，但被告方卻認(rèn)為原告提起行政訴訟不對(duì)，提起民事訴訟也不對(duì)，這里必有不當(dāng)之處。更有意思的是，無(wú)錫市崇安區(qū)人民法院受理此案后，在無(wú)法分清行政訴訟還是民事訴訟的情況下，于2001年4月4日公開(kāi)開(kāi)庭審理了此案，并以判決書(shū)的形式裁定駁回了原告的訴訟請(qǐng)求（同一文書(shū)中，判決、裁定并用，違反了司法文書(shū)的規(guī)范要求）。
原告不服，向無(wú)錫市中級(jí)人民法院提起上訴。無(wú)錫市中級(jí)人民法院于2001年7月25日就此上訴案作出《行政裁定書(shū)》認(rèn)為，原審法院將依法不能成為行政執(zhí)法主體的檔案館與檔案局列為共同被告進(jìn)行一并審理，又在原審判決中同時(shí)適用裁定和判決兩種不同的裁判形式，由于原審判決違反法定程序而可能影響正確裁判，故裁定撤銷了崇安區(qū)法院作出的一審行政判決，發(fā)回崇安區(qū)法院重審。
案件于是又回到了原先的起點(diǎn)。
然而時(shí)隔不久，2001年10月18 日，無(wú)錫市檔案館卻收到了崇安區(qū)人民法院的《行政裁定書(shū)》，裁定書(shū)稱原告陳某某向本院申請(qǐng)撤回起訴，經(jīng)審查符合撤訴條件，準(zhǔn)于撤訴。
此案不了了之。
三、行政、事業(yè)單位職責(zé)不分的弊端
一起延時(shí)一年半的行政訴訟案至此就這樣結(jié)束了�？墒牵瑓s又讓人意尤未盡。因?yàn)榇税缸罱K并未對(duì)實(shí)體部份進(jìn)行判決，行政、事業(yè)單位實(shí)行一套班子兩塊牌子究竟如何承擔(dān)法律責(zé)任并不清楚。這些單位如何履行各自的職責(zé)，其得失利弊如何。各類檔案能否向社會(huì)公開(kāi)，如何向社會(huì)公開(kāi)等等問(wèn)題尚需我們進(jìn)一步去研究。
筆者認(rèn)為，檔案管理部門實(shí)行行政、事業(yè)單位一套班子兩塊牌子的工作方法，以及檔案的不公開(kāi)性，不利于我國(guó)建立行之有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，不符合WTO的游戲規(guī)則要求，也不符合江澤民總書(shū)記提出的“三個(gè)代表”的精神要求�，F(xiàn)從法律的角度論述如下：
（一）政事不分，職能不明。《檔案法》第六條規(guī)定“國(guó)家檔案行政管理部門主管全國(guó)檔案事業(yè)，對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)�！钡诎藯l對(duì)中央和地方各級(jí)各類檔案館定性為“是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案�！睆纳鲜龇蓪�(duì)檔案局和檔案館工作職能的定義來(lái)看，總體上檔案局和檔案館工作職責(zé)是有較明確的區(qū)別的，應(yīng)當(dāng)各盡其職，各負(fù)其責(zé)。讓檔案管理部門實(shí)行行政、事業(yè)單位一套班子兩塊牌子開(kāi)展工作不僅混淆了檔案局和檔案館的工作職責(zé)，使得兩個(gè)單位定位不明；而且弱化了它們的工作職能，使得檔案局為了檔案館的經(jīng)濟(jì)利益，千方百計(jì)謀取各種經(jīng)濟(jì)收益，本職工作反而成了“副業(yè)”，不能集中精力對(duì)檔案工作實(shí)行監(jiān)督管理，研究制定檔案行政管理政策和制度，同時(shí)檔案館由于受到行政保護(hù)，服務(wù)意識(shí)淡薄，不能集中精力去開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)有檔案，為社會(huì)提供服務(wù)，創(chuàng)造社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，與社會(huì)的實(shí)際需求相脫節(jié)。
（二）政事不分，責(zé)任不清。根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在履行行政職能過(guò)程中承擔(dān)行政管理法律責(zé)任，而民事法律主體在實(shí)施民事法律行為中承擔(dān)民事法律責(zé)任。行政管理法律責(zé)任的種類主要有作出或撤消行政行為、行政賠償?shù)壬贁?shù)幾種；而民事法律責(zé)任的種類在《中華人民共和國(guó)民法通則》第134條中規(guī)定有10項(xiàng)：即停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、修理重作更換、賠償損失、支付違約金、消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉�？梢�(jiàn)，行政管理法律責(zé)任和民事法律責(zé)任是完全不同的。作為檔案行政管理部門和檔案館等開(kāi)發(fā)利用機(jī)構(gòu)實(shí)行一套班子兩塊牌子工作模式，在工作中發(fā)生差錯(cuò)，其在承擔(dān)法律責(zé)任時(shí)就難以確定各自的責(zé)任。有時(shí)甚至出現(xiàn)相互推卸責(zé)任現(xiàn)象，這對(duì)維護(hù)社會(huì)公平是非常有害的，不利于開(kāi)展社會(huì)監(jiān)督，不利于實(shí)施法律救濟(jì)手段。這必然影響檔案管理部門和檔案開(kāi)發(fā)利用機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確及時(shí)地履行各自工作職責(zé)。
（三）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全，市場(chǎng)“造血”能力弱。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的核心是建立行之有效的經(jīng)濟(jì)利益競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物等各種社會(huì)、自然資源的充分利用，創(chuàng)造更多的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。檔案管理部門實(shí)行的這一工作模式不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立。一是人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在檔案系統(tǒng)不健全。由于政事不分，各級(jí)檔案館多沒(méi)有人事管理自主權(quán)。應(yīng)該下放給檔案館的人事管理自主權(quán)而沒(méi)有下放或被主管部門截留，致使需要的人才進(jìn)不來(lái)，進(jìn)來(lái)的人員用不上。目前事業(yè)單位雖然已經(jīng)實(shí)行公開(kāi)考試錄用制度，但是在這種管理體制下難以在檔案館這樣的事業(yè)單位全面推行。用人單位及其主管部門對(duì)考試錄用工作人員沒(méi)有積極性，總是用足用人自由權(quán)，想方設(shè)法“化整為零”，進(jìn)行“近親繁殖”錄用工作人員，搞權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易，致使這些事業(yè)單位工作人員的結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期得不到改善，人員素質(zhì)得不到保證，整體素質(zhì)難以提高。二是經(jīng)濟(jì)利益競(jìng)爭(zhēng)不充分。目前全國(guó)大多數(shù)檔案館都在檔案局的行政保護(hù)之下，加之在各地都處于相對(duì)壟斷的地位，又實(shí)行財(cái)政拔款，利益競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力明顯不足，不能充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則為檔案館的生存和發(fā)展創(chuàng)造財(cái)富。
（四）不符合WTO的規(guī)則要求，不利于維護(hù)我國(guó)國(guó)際貿(mào)易形象。我國(guó)加入WTO以后，各項(xiàng)方針政策和經(jīng)濟(jì)措施都必須符合WTO的規(guī)則。目前我國(guó)的各項(xiàng)法律、法規(guī)清理工作已基本結(jié)束，“小政府大服務(wù)”的政治體制正在各地逐步建立。從我國(guó)《檔案法》的內(nèi)容來(lái)看，雖然該法并不違背WTO規(guī)則，但事實(shí)上，現(xiàn)有的檔案管理政事不分的工作模式還是有違WTO的游戲規(guī)則。如WTO的透明度原則要求中國(guó)承諾只執(zhí)行已公布的、且其他WTO成員、個(gè)人和企業(yè)可容易獲得的有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、TRIPS或外匯管制的法律、法規(guī)及其他措施，所有有關(guān)此類措施均可及時(shí)獲得，而且還應(yīng)設(shè)立或指定一官方刊物，用于公布所有這些措施，并使個(gè)人和企業(yè)可容易獲得該刊物各期。中國(guó)還應(yīng)設(shè)立或指定一咨詢點(diǎn)，應(yīng)任何個(gè)人、企業(yè)或WTO成員的請(qǐng)求，在咨詢點(diǎn)可獲得根據(jù)中國(guó)加入的議定書(shū)要求予以公布的措施有關(guān)的所有信息。從上述透明度原則可以看出，我國(guó)制定的各類與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的措施除按規(guī)定需要保密以外，均應(yīng)以公開(kāi)的形式向社會(huì)公眾開(kāi)放。因此，凡是向公眾公開(kāi)發(fā)行的各項(xiàng)措施，包括各有關(guān)部門下發(fā)的各種紅頭文件，公民、法人和其他組織均可查閱并獲得此類措施。各類檔案作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)信息的重要組成部分，有的甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有舉足輕重的作用，一方面要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)提供迅速、準(zhǔn)確、全面的信息服務(wù)，同時(shí)要以公平、公正、公開(kāi)的方式面對(duì)各類經(jīng)濟(jì)主體（按規(guī)定需要保密的除外），這更需要各級(jí)各地檔案館正確面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，努力為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。如本文引用的檔案行政訴訟當(dāng)事人陳某某就是為了依法維護(hù)本人的合法權(quán)益而到當(dāng)?shù)貦n案館去查閱檔案資料的，然而遺憾的是陳某某沒(méi)有能夠查到依法可以獲得的資料，其依法應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益也就無(wú)法得到維護(hù)。事實(shí)上，在司法實(shí)踐中由于各種案件跨越時(shí)間較長(zhǎng)，當(dāng)事人、代理人、人民法院、人民檢察院經(jīng)常需要到檔案館和各有關(guān)部門查閱各種檔案資料，如果沒(méi)有及時(shí)、公開(kāi)的檔案資料，一些案件很難得到公正處理，也就無(wú)法維護(hù)法律的權(quán)威，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系必須具備的司法救濟(jì)手段也就無(wú)法實(shí)施。可見(jiàn)，檔案管理系統(tǒng)實(shí)行的政事不分的工作模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更不適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易的形勢(shì)要求。
（五） 不利于實(shí)踐“三個(gè)代表”的重要思想。江澤民總書(shū)記提出的“三個(gè)代表”的主要內(nèi)容是：中國(guó)共產(chǎn)黨“始終代表中國(guó)先進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，始終代表中國(guó)先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益”。從檔案管理部門來(lái)講， 落實(shí)和實(shí)踐“三個(gè)代表”，要把為先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展服務(wù)放在首位。檔案工作的任務(wù)是多方面的，但歸根到底要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為黨的中心工作服務(wù)，為先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展服務(wù)。檔案是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和發(fā)展的歷史記錄，它記錄著成功和挫折，有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)。搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，離不開(kāi)對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒。檔案部門不僅要整理好、保管好檔案資料，更重要的是做好檔案信息資源的開(kāi)發(fā)工作，有針對(duì)性的進(jìn)行挖掘、整理，向社會(huì)提供系統(tǒng)的具有參考價(jià)值的多方面的檔案資料，努力做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要什么檔案資料，就能提供什么檔案資料，經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展到哪里，檔案工作就延伸服務(wù)到哪里。但是，現(xiàn)有的檔案部門政事不分，表面上看，好象是檔案系統(tǒng)緊密結(jié)合，事實(shí)上卻是檔案行政管理部門和檔案館等檔案開(kāi)發(fā)利用機(jī)構(gòu)構(gòu)成一個(gè)利益集團(tuán)，各自的工作職責(zé)不明，不能各盡其責(zé)地開(kāi)發(fā)利用檔案信息資源，不利于生產(chǎn)力的發(fā)展；落實(shí)和實(shí)踐“三個(gè)代表”，要為先進(jìn)文化的發(fā)展服務(wù)。檔案工作是社會(huì)主義文化事業(yè)的重要組成部分，為先進(jìn)文化的發(fā)展服務(wù)責(zé)無(wú)旁貸。在浩如煙海的檔案資源中，包含著大量革命的、科學(xué)的、進(jìn)步的內(nèi)容。要充分發(fā)揮這些檔案資料的積極作用，通過(guò)多種渠道和形式，對(duì)廣大干部群眾進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義、集體主義、社會(huì)主義教育，進(jìn)行黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)教育，進(jìn)行科學(xué)知識(shí)、科學(xué)精神的教育，提高公民的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)。然而，現(xiàn)有的檔案管理體制是一種相對(duì)封閉的管理體制，檔案開(kāi)放程度非常低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如圖書(shū)館等圖書(shū)檔案的開(kāi)放程度，廣大人民群眾對(duì)檔案資料的利用程序復(fù)雜，手續(xù)繁鎖，有時(shí)還要看檔案部門的臉色，也就難以發(fā)揮其為先進(jìn)文化的發(fā)展服務(wù)的重要職能；落實(shí)和實(shí)踐“三個(gè)代表”，要自覺(jué)維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。檔案管理部門以及檔案開(kāi)發(fā)利用機(jī)構(gòu)要牢固樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念，充分發(fā)揮檔案系統(tǒng)的獨(dú)特作用，自覺(jué)維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。要依法積極向社會(huì)開(kāi)放檔案，充分保證人民利用檔案的權(quán)利。要依據(jù)檔案積極為公民出具各類憑證，維護(hù)公民各方面的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)也需要經(jīng)常深入基層，急人民群眾之所急，幫人民群眾之所需，端正服務(wù)態(tài)度，提高服務(wù)質(zhì)量。但現(xiàn)有的檔案管理體制卻與這種需要相違背，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下難以滿足這種需要。
四、幾點(diǎn)建議
筆者認(rèn)為加強(qiáng)檔案工作是加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。改革現(xiàn)有檔案管理體制政事不分現(xiàn)象，必須從實(shí)際出發(fā)，要有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和完善，有利于“依法治國(guó)”方略的實(shí)施，有利于落實(shí)和實(shí)踐“三個(gè)代表”的重要思想。
(一)各級(jí)各地檔案行政管理部門和檔案開(kāi)發(fā)利用單位要充分認(rèn)識(shí)到對(duì)現(xiàn)有檔案管理體制進(jìn)行改革的重要性。目前國(guó)家和全國(guó)各地的行政單位的機(jī)構(gòu)改革已基本結(jié)束，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革正在全面開(kāi)展。為了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，盡快與國(guó)際接軌，改革現(xiàn)有不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)管理和服務(wù)體制已是勢(shì)在必行，各級(jí)各地檔案行政管理部門和檔案開(kāi)發(fā)利用單位必須解放思想，更新觀念，進(jìn)一步提高對(duì)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革重要性的認(rèn)識(shí)，變被動(dòng)改革為主動(dòng)改革。一要認(rèn)識(shí)到事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革是國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分。我國(guó)機(jī)構(gòu)改革主要分為行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革僅是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)部分，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革不開(kāi)展，根本不可能建立起行之有效的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)管理和服務(wù)體制。二要認(rèn)識(shí)到改革事業(yè)單位的工作體制是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)各種資源的優(yōu)化配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與發(fā)展，迫切需要實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物等社會(huì)物質(zhì)資源的最佳優(yōu)化配置。事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革正是這一需要的必然反應(yīng)。三要認(rèn)識(shí)到改革事業(yè)單位的工作職能是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的需要。弱化事業(yè)單位的管理職能，強(qiáng)化事業(yè)單位的服務(wù)職能，以及提高事業(yè)單位工作人員的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量，有利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，吸引投資，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四要認(rèn)識(shí)到改革檔案管理體制是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的迫切需要。各級(jí)各地國(guó)家檔案館都是吃“皇糧”的大戶，而且，近年來(lái)人頭費(fèi)、各種費(fèi)用大幅度增加，財(cái)政實(shí)在難以承受，改革檔案館等事業(yè)單位在一定程度上可以緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題。
（二）大膽改革現(xiàn)有檔案管理體制。一是要堅(jiān)持“依法治檔”的原則，根據(jù)檔案法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)檔案管理體制進(jìn)行改革；二是堅(jiān)持將檔案行政管理部門和檔案館等檔案開(kāi)發(fā)利用機(jī)構(gòu)工作職能徹底分開(kāi)的原則，對(duì)檔案管理部門進(jìn)行較全面的改革。此項(xiàng)改革是檔案管理體制改革的關(guān)鍵所在。要根據(jù)《檔案法》第六條、第八條的規(guī)定，在明確檔案行政管理、檔案開(kāi)發(fā)利用單位的各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持人、財(cái)、物全面分開(kāi)的辦法將檔案行政、事業(yè)管理單位分開(kāi)，以保證它們各負(fù)其職，各盡其責(zé)；三是堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則，建立行之有效的檔案管理體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系要求一切為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系都必須符合公開(kāi)、公平、公正的原則，檔案作為記載歷史、記載信息的一種特殊資料，為我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)是其一項(xiàng)重要職責(zé)，必須建立公開(kāi)、公平、公正的檔案管理體制。要認(rèn)真研究“入世”對(duì)檔案工作的影響，積極探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下全面履行檔案工作職能的新思路、新對(duì)策。四是要樹(shù)立“檔案查閱者是上帝”的觀念，以強(qiáng)化檔案職能部門和檔案開(kāi)發(fā)利用機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)意識(shí)為重點(diǎn)，對(duì)檔案管理體制進(jìn)行改革。全心全意為經(jīng)濟(jì)、為社會(huì)服務(wù)是各級(jí)各部門都必須遵循的原則，檔案管理部門和機(jī)構(gòu)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分， 為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)是其重要的職責(zé)。檔案管理體制的改革要強(qiáng)調(diào)為社會(huì)服務(wù)、為檔案查閱者服務(wù)的原則，實(shí)施社會(huì)化改革。要突出服務(wù)這個(gè)主題，以開(kāi)拓進(jìn)取的精神，不斷實(shí)現(xiàn)檔案服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新。要繼續(xù)把檔案工作的重點(diǎn)放在為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)、為各部門工作服務(wù)、為社會(huì)各界和人民群眾服務(wù)上，對(duì)檔案管理體制進(jìn)行改革。五是要抓好檔案管理、開(kāi)發(fā)利用單位內(nèi)部工作人員的隊(duì)伍建設(shè)。要以提高素質(zhì)為核心，采取切實(shí)措施，努力建設(shè)一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的檔案工作隊(duì)伍。要進(jìn)一步增強(qiáng)大局意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，以存真求實(shí)的科學(xué)態(tài)度，以對(duì)歷史負(fù)責(zé)、為現(xiàn)實(shí)服務(wù)、替未來(lái)著想的高度責(zé)任感，積極實(shí)踐，開(kāi)拓創(chuàng)新，將檔案管理工作向前推進(jìn)。
（三）突出建立公開(kāi)化的檔案開(kāi)發(fā)利用體系，對(duì)檔案館等檔案開(kāi)發(fā)利用單位的檔案查閱、利用方式進(jìn)行改革。建立檔案的目的是借鑒歷史并充分利用檔案為社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，各級(jí)檔案館必須將檔案的開(kāi)發(fā)利用放在突出的位置。要根據(jù)檔案管理法律、法規(guī)的規(guī)定全面清理現(xiàn)有所保管的檔案，對(duì)于應(yīng)公開(kāi)的檔案要公開(kāi)，可以公開(kāi)的檔案也要公開(kāi)。要開(kāi)發(fā)多種渠道，積極收集各種可以利用的檔案資料，盡可能多的為社會(huì)提供各種可資利用的信息。要與其他檔案形成部門、保管單位建立廣泛的聯(lián)系，建設(shè)地方檔案網(wǎng)絡(luò)，為檔案查閱者提供完備的檔案資料，提高檔案的查獲率。要大膽償試開(kāi)辦象圖書(shū)館開(kāi)架圖書(shū)、查閱大廳、檔案超市等類似的公開(kāi)查閱檔案的方式，方便所有檔案查閱者。要充分利用現(xiàn)代多媒體技術(shù)，推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，將應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、可以公開(kāi)的檔案在網(wǎng)站等公共媒介上公開(kāi)，讓利用者可以遠(yuǎn)程地、迅速地、全面地進(jìn)行查閱和利用。檔案保管單位要按照《檔案法》的要求，從抓好檔案業(yè)務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)入手，建立健全科學(xué)的管理和利用制度，切實(shí)做好檔案收集、整理、保管、提供利用等各項(xiàng)工作，逐步實(shí)現(xiàn)檔案管理的現(xiàn)代化。
（四）建立檔案管理、檔案利用糾紛的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)制度�？v觀整個(gè)《 檔案法》，該法并沒(méi)有對(duì)檔案行政管理及檔案開(kāi)發(fā)利用引起的糾紛進(jìn)行處理的有關(guān)規(guī)定，這不能不說(shuō)是《檔案法》的一大遺憾。如果檔案行政管理部門在行使檔案管理職權(quán)時(shí)，對(duì)行政管理相對(duì)人實(shí)施行政處罰或其他行政行為，行政管理相對(duì)人對(duì)檔案管理行政機(jī)關(guān)的處罰決定不服，能否有行政、司法救濟(jì)手段進(jìn)行救濟(jì)？如果檔案利用人與檔案保管人之間因能否查閱檔案、能否復(fù)制檔案引起糾紛，什么樣的單位可以對(duì)檔案是否保密、是否屬于密件進(jìn)行技術(shù)鑒定？什么樣的檔案，檔案利用人可以直接查得，什么樣的檔案，只有司法機(jī)關(guān)方可查得（很多情況下，檔案利用人并不一定因訴訟才查閱檔案，因此也不可能均由人民法院調(diào)取）？事實(shí)上，本文引用的案例就是一起檔案利用人與檔案保管人之間因能否查閱檔案引起的訴訟案。但是由于原告方最終撤訴平息了這起糾紛，人民法院并未對(duì)這起糾紛的實(shí)體部分進(jìn)行判決，因而最終檔案利用人能否查閱檔案還是一個(gè)未知數(shù)。公民是否擁有檔案查閱權(quán)還是不能確定。因此，筆者希望通過(guò)本文的研究，能給上層檔案管理工作者和檔案管理研究者提供一些啟發(fā)，為今后檔案的開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行更深入地改革。
以上是筆者的粗淺看法，不足之處，請(qǐng)多多賜教。
二00二年五月
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