[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱11696次
《行政公產(chǎn)管理關(guān)系與治安關(guān)系的聯(lián)系與區(qū)別》摘編
劉建昆
說(shuō)明：摘自朱維究、王成棟主編《一般行政法原理》。公產(chǎn)與公物的范圍大致性當(dāng)，從權(quán)力的內(nèi)容可以看出，公產(chǎn)治安權(quán)與公物警察權(quán)基本上可以認(rèn)為是一樣的。文章中引用了我國(guó)公路法的有關(guān)條文。但是，城市的道路和其他公共設(shè)施公物，與道路是一樣的，理應(yīng)受到公物警察權(quán)的特別保護(hù)——這種治安保護(hù)權(quán)力，目前主要的集中在城管部門(mén)。這篇文章同時(shí)反映出，我國(guó)行政法學(xué)者，并不是完全不掌握理論，而是沒(méi)有把理論與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)的眼光和見(jiàn)識(shí)，更加缺乏根據(jù)實(shí)踐發(fā)展理論的能力。
一、管理理關(guān)系與治安關(guān)系的概念
行政公產(chǎn)的管理關(guān)系是指行政公產(chǎn)的所有者（或管理者）在享有行政公產(chǎn)管理權(quán)時(shí)與其他行政義務(wù)人發(fā)生的法律關(guān)系。行政公產(chǎn)的管理權(quán)能就是指公產(chǎn)主體積極地以達(dá)成公產(chǎn)本來(lái)目的而行使的權(quán)能。與此相對(duì)應(yīng)，行政公產(chǎn)的治安權(quán)能即是指消極地維持行政公產(chǎn)的安全，除去因公產(chǎn)使用關(guān)系而生的可能危害社會(huì)秩序行為的權(quán)能。1行政公產(chǎn)的治安是關(guān)于公產(chǎn)的安全和秩序的治安。行政公產(chǎn)的自由使用，固然應(yīng)當(dāng)受管理權(quán)的限制，但當(dāng)行政公產(chǎn)的安全發(fā)生有可能的危害或?qū)ι鐣?huì)公共秩序產(chǎn)生影響，行政公產(chǎn)的所有者或管理者沒(méi)有權(quán)力排除時(shí)此時(shí)便須有治安權(quán)的發(fā)動(dòng)。因治安權(quán)的發(fā)動(dòng)而與公產(chǎn)利用人或其他相對(duì)人發(fā)生的法律關(guān)系即為治安關(guān)系。
行政公產(chǎn)的使用需要有治安權(quán)力的外部性保護(hù)。這種外部性保護(hù)表現(xiàn)）兩種：（一）行政公產(chǎn)管理者一般權(quán)限。行政公產(chǎn)管理者可以依照法律的直接規(guī)定而行使治安權(quán)。例如我國(guó)《公路法》第八章“法律責(zé)任”一章就規(guī)定了公路公產(chǎn)主體（即有關(guān)交通主管部門(mén)）對(duì)違反《公路法》的一般違法行為所進(jìn)行的行政處罰和行政執(zhí)行行為。行政公產(chǎn)管理者以外的行政機(jī)關(guān)所享有的一般治安權(quán)。（二）如果行政公產(chǎn)管理者缺乏相關(guān)的治安權(quán)限，就有賴(lài)于擁有一般治安權(quán)外部行政機(jī)關(guān)的介入。例如《治安管理處罰條例》第l9條對(duì)于擾亂車(chē)站、碼頭、民用航空站、市場(chǎng)、商場(chǎng)、公園、影劇院、娛樂(lè)場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、展覽館等公共場(chǎng)所的秩序的行為。第20條中對(duì)于在鐵路、公路、水域航道、堤壩上，挖掘坑穴，宏置障礙物，損毀、移動(dòng)指示標(biāo)志，可能影響交通運(yùn)輸安全的行為。第25條關(guān)于故意污損國(guó)家保護(hù)的文物、名勝古跡，損毀公共場(chǎng)所雕塑，尚不夠刑事處罰的行為；故意損毀或者擅自移動(dòng)路牌、交通標(biāo)志的行為；故意損毀路燈、郵筒、公用電話(huà)或者其他公用設(shè)施，尚不夠刑事處罰的行為等等，公安機(jī)關(guān)均有權(quán)進(jìn)行治安行政處罰。
行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安，兩者的最終日的均在于維護(hù)行政公產(chǎn)以達(dá)到公產(chǎn)的使命。但兩者在內(nèi)容和作用上均有所不同。
二、行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安的區(qū)別
行政產(chǎn)的管理是行政公產(chǎn)主體以積極的行政方式達(dá)成行政公產(chǎn)使用目的行為；反之，行政公產(chǎn)治安則是行政公產(chǎn)主體或享有一般治安的行政機(jī)關(guān)以消極的行政方式維護(hù)行政公產(chǎn)的安全的行為。這是兩者最基本的區(qū)別。積極意味著行政公產(chǎn)主體以不受管理內(nèi)部利益關(guān)系人的影響而自覺(jué)主動(dòng)作出，而消極意味著行政公產(chǎn)在可能遭受侵害或損害，行使治安權(quán)的行政主體針對(duì)侵害（或損害）人行為而被動(dòng)給予其限制的行為。這里的消極與積極之分也是相對(duì)意義上的，治安權(quán)也不盡然是被動(dòng)性的。2一般而論，兩者的區(qū)別主要有：
1．管理權(quán)與治安權(quán)行使的時(shí)間不同
行政公產(chǎn)的管理權(quán)，可以設(shè)定公產(chǎn)的持續(xù)性獨(dú)占使用權(quán)，重在維持行政公產(chǎn)的持久使用；行政公產(chǎn)的治安權(quán)，只能許可暫時(shí)性的使用，重在維護(hù)行政公產(chǎn)的安全與秩序。例如《公路法》規(guī)定，因修建鐵路、機(jī)場(chǎng)、電站、通信設(shè)施、水利工程和進(jìn)行其他建設(shè)工程需要占用、挖掘公路或者公路改線(xiàn)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得公路行政公產(chǎn)主管機(jī)關(guān)的許可，這種許可具有持久性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)作為管理權(quán)行使；3另一種規(guī)定，如果從維護(hù)交通安全的目的出發(fā)，在進(jìn)行工程建設(shè)中，鐵輪車(chē)、履帶車(chē)和其他可能損害公路路面的機(jī)具在公路上行使可能影響交通安全時(shí)，需有公安機(jī)關(guān)對(duì)此暫時(shí)性使用的許可，這種暫時(shí)性使用許可權(quán)即是行政公產(chǎn)的治安權(quán)4。
2．兩者針對(duì)的主要對(duì)象不同
行政公產(chǎn)的管理主要針對(duì)的是行政公產(chǎn)主體本身，這種管理權(quán)是一種職權(quán)，更是一種義務(wù)。這種“義務(wù)性”反映了行政公產(chǎn)管理學(xué)原理強(qiáng)調(diào)行政公產(chǎn)主體對(duì)行政公產(chǎn)的積極性主動(dòng)性功能，行政公產(chǎn)主體怠于行使則構(gòu)成消極違法；行政公產(chǎn)的治安則針對(duì)的是行政公產(chǎn)的使用安全與秩序，所針對(duì)的對(duì)象是包括行政公產(chǎn)使用者在內(nèi)的一般人。任何公民侵犯行政公產(chǎn)的行為都應(yīng)當(dāng)受到治安權(quán)的干涉。
3．兩者對(duì)違反者的強(qiáng)制及制裁方法不同
行政公產(chǎn)的管理從本質(zhì)上講，是一種內(nèi)部行為，不具有對(duì)外的法律效果，所以一般的法律后果是排除違反者的行政公產(chǎn)使用權(quán)以及在特殊情況下少量的罰款。這些行政措施只是出于管理的需要對(duì)于違反行政公產(chǎn)管理規(guī)則（內(nèi)部規(guī)則）而采取的，是家宅權(quán)行使的一種形式”。而行政公產(chǎn)的治安則在本質(zhì)上是一種行政行為或刑事處分行為。如果違反者的行為是一般違法行為則可能導(dǎo)致的是行政處罰行政執(zhí)行等行政行為；如果違反者的行為已經(jīng)觸犯了刑律，則可能導(dǎo)致的是刑罰處罰。如我國(guó)《公路法》第83條規(guī)定，阻礙公路建設(shè)或者公路搶修，致使公路建設(shè)或者搶修不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的，依照治安管理處罰條例第十九條的規(guī)定處罰。該法第84條規(guī)定，違反本法有關(guān)規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。6
以上是行政公產(chǎn)管理權(quán)與治安權(quán)的幾點(diǎn)區(qū)別，這種區(qū)別并非界限分明，許多情況下兩者發(fā)生競(jìng)合。7這主要是由于兩者除了區(qū)別外，還有相當(dāng)程度的聯(lián)系。
三、行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安的聯(lián)系
行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安雖然在直接目的上大不相同，但在根本目的上卻是一致的，都是為了行政公產(chǎn)能夠充分地發(fā)揮公用效能。所以，在具體行政方式上兩者有許多相似之處。以《公路法》的規(guī)定為例，基于路政管理的需要，可以對(duì)公路的使用加以限制禁止；同時(shí)基于公路交通安全與暢通的需要，亦可對(duì)公路的使用加以限制禁止。在這種情況下，二者應(yīng)基于各自獨(dú)立的權(quán)限分別采取行政措施，應(yīng)認(rèn)為均有獨(dú)立的效力，互相尊重其權(quán)限。8法國(guó)行政法學(xué)中，在對(duì)同一公產(chǎn)管理保護(hù)上，可能同時(shí)存在公產(chǎn)保護(hù)警察權(quán)和一般治安警察權(quán)兩種權(quán)力。例如，在公共道路上，有保持道路完整的公產(chǎn)保護(hù)規(guī)則，也有維持交通安全的一般治安規(guī)則，這兩種警察使用的手段相同：由有警察權(quán)限的機(jī)關(guān)制定具有懲罰制裁的預(yù)防性規(guī)則。公產(chǎn)保護(hù)警察權(quán)的目的是保持公產(chǎn)的物質(zhì)完整，它和公產(chǎn)不可分離，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。一般治安警察權(quán)的目的是維持社會(huì)的安定、和平和衛(wèi)生，不具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。公產(chǎn)保護(hù)警察權(quán)力，由公產(chǎn)所有權(quán)的行政主體行使，治安警察的管轄權(quán)力，可能由其他行政主體掌握。9可見(jiàn)，法國(guó)對(duì)行政公產(chǎn)的管理權(quán)理論中并不包括“公產(chǎn)保護(hù)警察權(quán)”，承認(rèn)行政公產(chǎn)上有兩種警察權(quán)，但因其目的，性質(zhì)均不相同而有較為明顯的區(qū)別。
行政公產(chǎn)的管理基本是一種非權(quán)力行為，而行政公產(chǎn)的治安是一種權(quán)力行為。所以，存在著一種可能的危險(xiǎn)就是行政公產(chǎn)主體為了管理方便和利益驅(qū)動(dòng)而經(jīng)常采用治安行為。為了扭轉(zhuǎn)此種現(xiàn)象，有必要加強(qiáng)對(duì)行政公產(chǎn)管理規(guī)則的深入研究。
注釋
1治安權(quán)在西方國(guó)家中一般稱(chēng)為警察權(quán)。但其警察的涵義與我國(guó)不同。例如，法國(guó)的“行政警察”指的是行政機(jī)關(guān)為了保證公共秩序而對(duì)公民自由所加的限制。行政警察包括一般行政警察和專(zhuān)門(mén)行政警察。一般行政警察是針對(duì)全體人民的全體活動(dòng)的警察權(quán)力，這種警察權(quán)力目的在于保護(hù)公共安寧、公共安全和公共衛(wèi)生不被破壞。而專(zhuān)門(mén)行政警察則是使以保護(hù)其他秩序?yàn)槟康牡木旎顒?dòng)。例如文化部具有美觀(guān)警察權(quán)力、農(nóng)業(yè)部具有漁業(yè)警察權(quán)力、交通部有鐵路安全警察權(quán)力、財(cái)政部具有查緝海關(guān)走私警安權(quán)力、內(nèi)政部具有對(duì)外國(guó)人的警察權(quán)力、大學(xué)校長(zhǎng)和類(lèi)似的教育機(jī)構(gòu)具有維持校園內(nèi)部秩序的警察權(quán)力等。（參見(jiàn)王名揚(yáng)《法國(guó)行政法》，第460至465頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容）。日本行政法學(xué)上，警察一詞是指為了維護(hù)社會(huì)公共的安全和秩序，基于一般統(tǒng)治權(quán)而限制私人的自由和財(cái)產(chǎn)的權(quán)力性活動(dòng)。（參見(jiàn)鹽野宏《行政法》第59頁(yè)，第276頁(yè)的相關(guān)內(nèi)容）。
2如警察向遭受災(zāi)禍的車(chē)輛或人員提供援助就是一種主動(dòng)的行政行為。
3見(jiàn)《公路法》第44條的規(guī)定。鑒于法理應(yīng)確立的概念、原則在我國(guó)尚無(wú)完備的實(shí)定法依據(jù)，故以日本法律為例，下同。
4見(jiàn)《公路法》第44條、第45條、第48條的規(guī)定。
5關(guān)于家宅權(quán)，詳見(jiàn)下章有關(guān)內(nèi)容。
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