[ 于樹軍 ]——(2009-11-18) / 已閱17894次
城市房屋權(quán)屬登記行政案件的探析
于樹軍
《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，不動產(chǎn)房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。故城市房屋權(quán)屬登記，是房屋權(quán)屬法律化的重要標志。近年來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市建設(shè)改造步伐的加快，房地產(chǎn)開發(fā)利用和房地產(chǎn)權(quán)益保護問題越來越引起人們的關(guān)注，房屋權(quán)屬登記類行政案件亦日益增多。此類案件大都與民事案件相關(guān)聯(lián)，相關(guān)法律規(guī)范又不是很完善，各地法院在審判實踐中的做法也存在較大差異。 房產(chǎn)登記行為穿行于民事與行政之間，長期困擾著司法實踐。由于學(xué)界對與此相關(guān)的理論問題存在較大爭議，再加之立法的缺憾，在審判工作中也就相應(yīng)形成了對這一問題的不同處理意見和不同裁判結(jié)果。對我市轄區(qū)2005—2009年6月受理的行政訴訟案件進行統(tǒng)計，涉及城市房屋權(quán)屬登記案件104件，占受理案件總數(shù)的21%。房屋權(quán)屬登記案件判決撤銷具體行政行為和確認違法的41件，占此類案件總數(shù)的40%；判決維持的50件，占此類案件總數(shù)的48%。筆者通過走訪調(diào)查，認真查閱卷宗，就房屋權(quán)屬登記和我市法院幾年來審理的涉及城市房屋權(quán)屬登記行政訴訟案件的有關(guān)問題談以下幾點看法，以共各位同仁商榷。
一、城市房屋權(quán)屬登記行為的內(nèi)容、性質(zhì)及分類
1. 房屋權(quán)屬登記的內(nèi)容。建設(shè)部2008年7月1日起施行的《房屋登記辦法》第二條規(guī)定，“本辦法所稱房屋登記，是指房屋登記機構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項在房屋登記簿上予以記載的行為”。即指城市房地產(chǎn)管理部門根據(jù)房屋權(quán)利人的申請，依法定程序?qū)ζ渖暾埖姆课莓a(chǎn)權(quán)進行審查、核實登記并頒發(fā)房屋權(quán)屬證書的行為。
2.房屋權(quán)屬登記的性質(zhì)。筆者認為，房屋權(quán)屬登記行為是房屋登記機關(guān)依權(quán)利人申請而作出的行政確認行為，是可訴的具體行政行為。根據(jù)行政法原理，行政確認是指行政主體對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明或否定并予以宣告的具體行政行為，包括行政登記、鑒證、認定和證明等形式。行政登記確認是指行政主體根據(jù)相對人的申請，對法律、法規(guī)規(guī)定必須予以登記注冊的事項予以登記，從而依法確認相對人某種法律地位、權(quán)利義務(wù)及其他法律事實、法律關(guān)系的存在、變更或消滅的一種具體行政行為。首先，房屋權(quán)屬登記行為是房屋管理機關(guān)作為行政機關(guān)應(yīng)權(quán)利人的申請作出的行為，是房產(chǎn)管理部門實施的行政行為。該登記行政行為是對房屋權(quán)屬的法律關(guān)系的確認，是對權(quán)利所有人合法擁有權(quán)利的真實性的證明。而行政確認正是對行政相對人的法律地位和義務(wù)的確定或否定，其直接對象是那些與行政相對人的法律地位和權(quán)利義務(wù)緊密相關(guān)的特定法律事實或法律關(guān)系。其次，該登記行為是為了實現(xiàn)行政管理目的而進行，體現(xiàn)了國家管理房屋事務(wù)的行政目的，通過登記制度維護房屋交易秩序。雖然登記行為直接影響的是民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但在登記過程中所體現(xiàn)出的依然是一種管理者與相對人的關(guān)系。在房屋權(quán)屬登記過程中，無論是基于民事行為、行政行為亦或司法行為，房屋權(quán)屬登記都是對產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行政確認，房屋登記主管部門通過向權(quán)利申請人頒發(fā)房屋證書證明其是合法權(quán)利人，體現(xiàn)了行政確認行為的特點，其法律后果是行政相對人獲得了某一物的真實性、合法性的有效明。
3.房屋權(quán)屬登記的分類
（1）總登記。總登記是指縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，在一定期限內(nèi)對本行政區(qū)域內(nèi)的房屋進行統(tǒng)一的權(quán)屬登記。登記機關(guān)認為需要時，經(jīng)縣級以上地方人民政府批準，可以對本行政區(qū)域內(nèi)的房屋權(quán)屬證書進行驗證或者換證。
（2）初始登記。初始登記是指新建房屋的所有人，在房屋竣工后向登記機關(guān)申請辦理的房屋權(quán)屬登記。集體所有制土地上的房屋轉(zhuǎn)為國有土地上的房屋，其所有人向登記機關(guān)申請辦理的房屋權(quán)屬登記亦稱為初始登記。進行初始登記，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)要求申請人提交身份證明、用地證明文件或者土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗收資料以及其他有關(guān)的證明文件。集體所有制土地上的房屋轉(zhuǎn)為國有土地上的房屋，申請人應(yīng)當(dāng)向登記機關(guān)提交用地證明等有關(guān)文件。登記機關(guān)應(yīng)對申請人提交的全部證明文件進行認真審查核實，經(jīng)確認無誤后，填發(fā)制式《房屋所有權(quán)證》并頒發(fā)給申請人。《房屋所有權(quán)證》所記載的內(nèi)容即是登記機關(guān)所認定的事實，申請人所提交的全部證明文件即是《房屋所有權(quán)證》所載內(nèi)容的證據(jù)，二者應(yīng)相互統(tǒng)一，相互印證。這樣才能作到登記行為事實清楚、證據(jù)確實、充分。
（3）轉(zhuǎn)移登記。轉(zhuǎn)移登記是指因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉(zhuǎn)讓、分割、合并、裁決等原因致使其權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人據(jù)此向登記機關(guān)申請辦理的房屋權(quán)屬登記。申請辦理房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記的，申請人應(yīng)當(dāng)提交房屋權(quán)屬證書以及相關(guān)的證明文書等有關(guān)文件。登記機關(guān)經(jīng)核實確認后所頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書才能滿足合法性審查中的事實要件的要求。
（4）變更登記。變更登記是指權(quán)利人名稱變更和房屋坐落的街道、門牌號或者房屋名稱發(fā)生變更、房屋面積增加或者減少、房屋翻建以及房屋現(xiàn)狀發(fā)生其他變化的，權(quán)利人據(jù)此向登記機關(guān)申請辦理的房屋權(quán)屬登記。申請辦理變更登記的，申請人應(yīng)當(dāng)提交房屋權(quán)屬證書以及相關(guān)的證明文件，如相關(guān)的審批手續(xù)、證明等等。
（5）他項權(quán)利登記。他項權(quán)利登記是指權(quán)利人為設(shè)定房屋抵押權(quán)、典權(quán)等他項權(quán)利而向登記機關(guān)辦理的房屋權(quán)屬登記。申請辦理房屋他項權(quán)利登記，申請人應(yīng)當(dāng)提交房屋權(quán)屬證書、設(shè)定房屋抵押權(quán)、典權(quán)等他項權(quán)利的合同書、相關(guān)的證明文件、身份證件等。
（6）注銷登記。注銷登記是指因房屋滅失、土地使用年限屆滿、他項權(quán)利終止等，權(quán)利人據(jù)此向登記機關(guān)辦理的房屋權(quán)屬登記。申請辦理注銷登記，申請人應(yīng)當(dāng)提交原房屋權(quán)屬證書，他項權(quán)利證書、相關(guān)的合同、協(xié)議、證明等文件。
二、城市房屋權(quán)屬登記案件的司法審查
以上所列舉的各類房屋登記行為，權(quán)利人或利害關(guān)系人對房屋登記管理部門的行政行為不服，均有權(quán)向法院提起行政訴訟，接受法院的司法審查。司法審查標準是人民法院對行政行為的合法性作出最終評價的準則。由于房屋權(quán)屬登記案件往往法律關(guān)系復(fù)雜，加之法律法規(guī)對此規(guī)定過于籠統(tǒng)，因而實踐中對這類案件的審查標準一直存有爭議。
目前，登記機關(guān)頒發(fā)房屋所有權(quán)證所適用的法律依據(jù)主要是《城市房地產(chǎn)管理法》。另外，《中華人民共和國擔(dān)保法》、建設(shè)部《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、國務(wù)院《城市私有房屋管理條例》等法律、法規(guī)對辦理房屋的初始登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、他項權(quán)利登記及登記程序等方面的規(guī)定，均是人民法院審查房產(chǎn)登記行為適用法律方面是否合法的審查內(nèi)容。大體而言，前述法律規(guī)范中對房產(chǎn)登記的條件主要設(shè)置了以下四個方面的內(nèi)容：一是申請人資格及相應(yīng)的證明文件；二是與登記內(nèi)容相關(guān)的房產(chǎn)證件和其他證件；三是必要的房屋權(quán)屬清楚、無爭議的證明文件；四是是否存在違反法律法規(guī)強制性規(guī)定或公共利益，應(yīng)不予登記的情形。上述內(nèi)容簡言之為證件齊全、權(quán)屬清楚、無爭議。房產(chǎn)登記機關(guān)在登記程序中的審查即為依據(jù)上述條件進行的形式審查。
已經(jīng)頒布實施的《物權(quán)法》第十二條規(guī)定，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：查驗申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料；就有關(guān)登記事項詢問申請人；如實、及時登記有關(guān)事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。該條還規(guī)定，申請登記的不動產(chǎn)的有關(guān)情況需要進一步證明的，登記機構(gòu)可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。該條中的“查驗”，是既要查又要驗的意思，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡到審慎的義務(wù)，在最大程度上保證登記的真實性。比如，大量的房屋登記諸如轉(zhuǎn)讓、抵押，房產(chǎn)證是當(dāng)事人必須提供的。在目前房產(chǎn)證造假情況較嚴重的情況下，對于房產(chǎn)證的真實性，登記機構(gòu)就必須查明。因為房產(chǎn)證是由登記機構(gòu)發(fā)出的，審查房產(chǎn)證的真?zhèn)螌τ诘怯洐C構(gòu)來說沒有任何困難。比如一個案件中，一處房屋出現(xiàn)兩個房產(chǎn)證，結(jié)果兩個房產(chǎn)證持證人都持證辦理了抵押，造成抵押權(quán)無效，抵押權(quán)人造成了重大損失，那么，登記機構(gòu)肯定負有審查不嚴的責(zé)任。筆者認為房產(chǎn)管理部門在作出行政登記行為時，只是根據(jù)當(dāng)事人提供的申請材料進行形式上的審查，并不能對當(dāng)事人的實際權(quán)利狀況進行改變，也不能對當(dāng)事人是否真正享有某項民事權(quán)利進行實質(zhì)上的確認，至于當(dāng)事人之間的糾紛，房產(chǎn)管理部門更無權(quán)進行裁決，不能加大房產(chǎn)部門的責(zé)任。在行政訴訟中，對登記行為是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定的審查，主要是對登記行為事實、證據(jù)的審查。對此問題，理論與實務(wù)中存在是形式審查還是實質(zhì)審查的爭議。一種觀點認為，應(yīng)采取形式審查標準，即審查的內(nèi)容僅限于登記發(fā)證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規(guī)范設(shè)定的事實要件并由此決定裁判結(jié)果；另一種觀點認為，應(yīng)采取實質(zhì)審查標準，即在審理中審查確定真正的權(quán)利人，從而決定對發(fā)證行為的裁判結(jié)果。這種爭議不僅存在于法院和登記機關(guān)之間，即使不同的法院對審查標準的把握，也不是完全一致的。造成這種狀況的原因，是由于我國尚未制定不動產(chǎn)登記法，現(xiàn)行的不動產(chǎn)登記制度缺乏完整的體系，對登記機關(guān)的設(shè)置、實質(zhì)審核的內(nèi)容、登記的程序和效力等沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)，致使一些法理問題無法得到合理的解釋。房產(chǎn)登記機構(gòu)在辦理登記過程中，究竟應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任，是只需對當(dāng)事人提交的申請材料進行形式審查，還是不僅要進行形式要件的審查，還要負責(zé)審查申請材料的真?zhèn)我约胺申P(guān)系的真實性，這在實踐當(dāng)中一直存在爭議。
司法實踐中，如果采用形式審查的標準，將使行政訴訟重復(fù)登記機關(guān)的審查過程，無法體現(xiàn)司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，也不符合行政訴訟保護相對人合法權(quán)益與監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的理念。但如果采用實質(zhì)審查的標準，則將面臨更多的問題。一是與登記行為的性質(zhì)不相符。登記行為本身不賦予行政相對人以權(quán)利，也不是對行政相對人與他人之間權(quán)利或事實狀態(tài)的裁決，而僅是對行政相對人與他人之間特定權(quán)利與事實的狀態(tài)的記載。由于登記機關(guān)在登記程序中采取的是形式審查的標準，因此，要求其對可能存在的利害關(guān)系人一一把握既無必要更不可能；二是與行政訴訟的目的、性質(zhì)不相符。行政訴訟解決的是行政相對人與行政機關(guān)之間的行政爭議，體現(xiàn)的是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。采用實質(zhì)審查的標準將使行政訴訟陷入確定真正權(quán)利人、解決房屋歸屬之中，行政訴訟變成了民事訴訟。因此，我們認為，房產(chǎn)登記行政訴訟中對登記行為是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定的審查，無論是強調(diào)形式審查還是實質(zhì)審查都不妥當(dāng)。
筆者認為，審理房產(chǎn)登記行政案件應(yīng)依照前述法律規(guī)范中關(guān)于房產(chǎn)登記要件的規(guī)定作全面審查，即審查登記行為是否滿足了法律法規(guī)所設(shè)定的要件事實。具體而言，該審查標準要求登記機關(guān)：一是要把申請人提交的材料與法律法規(guī)所確定的標準對照，審查申請人提交的材料是否齊全；二是要把每份材料分別與相關(guān)法律法規(guī)所要求的標準對照，審查每份申請材料是否符合法定的形式、內(nèi)容是否滿足法律要素的要求；三是要運用證據(jù)規(guī)則、邏輯推理仔細分析申請材料之間有無矛盾、能否形成證據(jù)鏈，申請材料形成的證據(jù)鏈是否足以證明申請人為登記房屋的權(quán)利人等等。綜上，在目前司法實踐中，依照《城市房地產(chǎn)管理法》和建設(shè)部《房屋登記辦法》有關(guān)房屋登記的規(guī)定，登記機關(guān)對權(quán)利人的申請進行的審查，包含了形式審查的內(nèi)容，即對申請人提交的產(chǎn)權(quán)來源資料是否齊全進行審查，也包含了實質(zhì)審查的內(nèi)容，即要對權(quán)利人申請登記的房屋權(quán)屬是否清楚進行審核。這就體現(xiàn)出我國現(xiàn)行房屋權(quán)屬登記的審查原則是兼顧形式審查和實質(zhì)審查雙方面的。
三、審理該類案件中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在辦理房屋登記中存在的問題
1、忽視實體審查和違反法定程序。有的在共有人不明和房屋權(quán)屬是否有爭議不明的情況下，即進行了房產(chǎn)登記；有的登記程序違法，申請在后，辦證在前；有的未進行初始登記，卻直接進行了轉(zhuǎn)移登記。
2、房屋登記機關(guān)在申請人未提供有關(guān)繼承的相關(guān)文件證明的情況下，為申請人辦理房屋繼承變更登記，繼承房屋應(yīng)屬房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，房屋登記機關(guān)辦理房屋權(quán)屬變更登記屬于適用法律錯誤。例我院受理原告邵澤民訴黑河市房產(chǎn)管理局房產(chǎn)行政登記案。原告邵澤民是第三人邵郭氏的兒子，第三人邵長瑩是原告邵澤民的兒子。邵郭氏的丈夫邵世桐于2005年3月去世后，留有房產(chǎn)一處，一直由邵郭氏與兒子邵澤民及兒媳共同居住。2005年4月8日，邵郭氏向被告提出申請，要求繼承該房產(chǎn)，被告于當(dāng)日為邵郭氏辦理了該房屋繼承變更登記后，又于當(dāng)日應(yīng)邵長瑩的申請，為其辦理了該房屋買受轉(zhuǎn)移登記，并于2007年4月11日向邵長瑩頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。后該房屋動遷，2007年8月，回遷房屋即將竣工，邵長瑩主張權(quán)利，原告邵澤民、第三人邵郭氏與邵長瑩因回遷房屋的權(quán)屬問題產(chǎn)生糾紛。原告認為是被告的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，申請轉(zhuǎn)移登記的，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)提交房屋權(quán)屬證書以及相關(guān)的合同、協(xié)議、證明等文件。房屋權(quán)屬證書是權(quán)利人依法擁有房屋所有權(quán)并對房屋行使占有、使用、收益、處分權(quán)利的唯一合法憑證，被告在為邵郭氏辦理繼承變更登記后，未制作也未向邵郭氏頒發(fā)房屋所有權(quán)證，故該房屋權(quán)屬并未實際轉(zhuǎn)移到邵郭氏名下，被告為邵長瑩辦理房屋買受轉(zhuǎn)移登記的行為違反法定程序，故判決予以撤銷。
3、登記機關(guān)未盡到審查義務(wù)，侵犯了權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)，相關(guān)人員憑虛假的申請材料申請進行登記的行政行為�，F(xiàn)行法律雖然沒有明確房產(chǎn)登記機關(guān)有義務(wù)對當(dāng)事人申請登記材料作實體審查，也沒有能力鑒別當(dāng)事人身份證的真?zhèn)我约百I賣契約的真實性和簽字的真實性，初始登記中未存有原告身份證復(fù)印件和簽字，未出證的情況下即進行變更登記，我們遵循全面審查的原則，認為該登記行為不能滿足了法律法規(guī)所設(shè)定的要件事實，被告未盡到審查義務(wù)，判決予以撤銷。針對在不動產(chǎn)登記過程中出現(xiàn)的弄虛作假問題，建設(shè)部2008年7月1日公布的《房屋登記辦法》，對登記的程序、共有房屋的分割等作了更為細致的規(guī)定，“當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任�！贝送�，還要求“申請人對其提交的登記申請文件的真實性、合法性、有效性負責(zé)”。例五大連池法院審理周士元訴房產(chǎn)處房屋變更登記一案，周世元與周德來系父子關(guān)系，五房權(quán)證青字第1007895號房屋所有權(quán)人為周世元，該房屋由周德來居住。2008年3月31日周德來與孫繼福簽訂房屋買賣合同，周德來將其居住的房屋以80.000.00元的價格賣給孫繼福。孫繼福為了將該房屋所有權(quán)人變更登記為其房屋所有權(quán)人，依據(jù)其與周德來簽訂的房屋買賣合同，自制一份與周世元房屋買賣合同。孫繼福向房產(chǎn)登記部門提供周世元的房屋所有權(quán)證、房屋買賣合同、孫繼福的戶籍證明，要求辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。社區(qū)為具證明原房主周世元的房屋賣給了孫繼福，周世元不知去向。孫繼福依據(jù)上述材料，要求辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)。經(jīng)房屋產(chǎn)權(quán)登記部門審查，將五房權(quán)證青字第1007895號房屋所有權(quán)證變更登記為五房權(quán)證青字第1010460號房屋所有權(quán)證，房屋所有權(quán)人為孫繼福，并以五大連池市人民政府名義為孫繼福頒發(fā)了五青字第1010460號房屋所有權(quán)證。因該房屋涉及拆遷，原告周世元對該房屋主張享有所有權(quán)，請求撤銷被告為第三人頒發(fā)的1010460號房屋所有權(quán)證。法院審查認為孫繼福向房屋產(chǎn)權(quán)登記部門提交的房屋買賣合同，賣房人處簽名及按手印均系買房人孫繼福所為，建安社區(qū)證明周世元去向不明與事實不符，可以確認為虛假材料。房屋登記部門依據(jù)虛假的材料為第三人孫繼福頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，依法不能成立，應(yīng)予撤銷。
4、違反法定程序辦理房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，如將已經(jīng)被人民法院查封的房產(chǎn)辦理房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，違反法律禁止性規(guī)定。有的在權(quán)屬有爭議或不清的情況下進行了登記。
四、對該類案件解決對策、意見和建議
1、正確認識房產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，把握審理房產(chǎn)登記行政訴訟案件的規(guī)律。房產(chǎn)登記只是對民事行為的認可行為，而不是對民事糾紛的處理行為。認清房產(chǎn)登記行為的性質(zhì)，才能進一步把握好審理房產(chǎn)登記行政訴訟案件的規(guī)律。
2、明確對房產(chǎn)登記行為的司法審查標準。司法是最終的救濟渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的審查義務(wù)和權(quán)限理應(yīng)高于登記機關(guān)。
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