[ 鄭書宏 盧宇 ]——(2009-12-7) / 已閱17498次
城管執(zhí)法局強制拆除違法建筑的合法性分析—以“唐福珍案”為例
鄭書宏 盧宇
成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局強制拆除胡昌明違法建筑一案，因胡昌明前妻唐福珍自焚身亡，在各大媒體吵得沸沸揚揚。該事件系各種復雜因素所致，涉及方方面面，現(xiàn)筆者僅從法律層面對本案進行簡要分析。
案情介紹：
1996年8月，胡昌明與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了《建房用地協(xié)議》后，在未辦理《規(guī)劃建設許可證》及用地審批手續(xù)的情況下，修建了面積達1600平方米的磚混結構及簡易結構房屋，用于企業(yè)經(jīng)營。此后，胡昌明對所建房屋一直沒有辦理相關手續(xù)。２００７年８月，成都市決定修建市政道路金新路。為保證金新路施工順利進行，金牛區(qū)有關方面多次與胡昌明溝通，要求其自行拆除該建筑。考慮到歷史因素，金牛區(qū)有關方面擬給予適當補償，但胡昌明拒絕接受，并提出了８００多萬元的要價。2007年10月23日，成都市金牛區(qū)城市管理行政執(zhí)法局給胡昌明下達了限期拆除違法建設事先通知書，10月29日，又給他下達了限期拆除違法建筑決定書，限令胡昌明在2007年11月3日24時前拆除。胡昌明未予理睬。２００９年４月１０日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局對胡昌明建筑實施拆除，遭到其前妻唐福珍組織親屬多人暴力阻撓執(zhí)法，該次執(zhí)法行動終因唐福珍采取往自己身上傾倒汽油的極端方式相威脅、為避免意外情況出現(xiàn)而終止。２００９年 11月13日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局工作人員對胡昌明建筑實施拆除。
法律分析：
本案雖因拆遷工作引發(fā)，但實質上金牛區(qū)城管執(zhí)法局是依據(jù)規(guī)劃及城市管理等相關法律和行政法規(guī)的規(guī)定，認定胡昌明的房屋是違法建筑并將其拆除而引發(fā)的紛爭。本案中，爭議焦點在于金牛區(qū)城管執(zhí)法局是否是適格主體、胡昌明的違法行為是否因時效而應免于處罰以及其是否有權實施強制拆除。下面，筆者就該爭議焦點分別進行分析：
一、限期拆除建筑決定的性質
行政處罰也稱“行政罰”，是指特定的行政主體對被認為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。限期拆除的性質是否屬于行政處罰，在理論界一直存在較大爭議。《中華人民共和國行政處罰法》第八條明確規(guī)定了警告、罰款、沒收違法所得和非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照以及行政拘留等六類行政處罰措施，限期拆除并沒有歸為其中之一，但是該條同時規(guī)定法律、行政法規(guī)可以規(guī)定其他行政處罰措施。因此，考察作出限期拆除的決定是否屬于行政處罰，應當考察是否有法律的規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。第六十八條的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。同時，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十七條也對限期拆除做了明確規(guī)定。
據(jù)此，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條、第六十八條以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定，限期拆除已經(jīng)明確被規(guī)定，而根據(jù)行政處罰法第八條的規(guī)定，其性質屬于行政處罰。
二、金牛區(qū)城管執(zhí)法局作出拆除處罰決定的主體資格之合法性分析
本案中，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，胡昌明興建房屋應當獲得城市規(guī)劃部門的批準，同時根據(jù)該法律的規(guī)定，未經(jīng)辦理相關手續(xù)的應當限期拆除。據(jù)此，根據(jù)該法律之相關規(guī)定，規(guī)劃部門是有權對胡昌明違法建筑行為作出拆除決定的行政機關。但根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定，國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。2003年，成都市人民政府依據(jù)《國務院法制辦關于在四川省成都市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函》，制定了《成都市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》。該辦法第十一條規(guī)定，執(zhí)法局依據(jù)城市規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，有權對未取得建設工程規(guī)劃許可證、不符合城市規(guī)劃要求的違法行為實施行政處罰。根據(jù)以上相關規(guī)定，金牛區(qū)城管執(zhí)法局行使該行政處罰權是有法律依據(jù)的。
三、關于本案行政處罰的時效
時效，是指一定的事實狀態(tài)在經(jīng)過一定的時間之后，便會依法發(fā)生一定法律效果的制度。 行政處罰時效分為追究時效和執(zhí)行時效。所謂追究時效，是指行政處罰機關和其他有處罰權的組織對違法行為人依法追究法律責任的有效期限，如果超出這一期限，則不能再行追究 。《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。同時，該條第二款規(guī)定，前述二年期限從違法行為發(fā)生之日起計算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，則從行為終了之日起計算。
本案中，胡昌明是于1996年8月，在與金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村簽訂了《建房用地協(xié)議》后，但在未辦理《規(guī)劃建設許可證》及用地審批手續(xù)的情況下，進行違法修建的。對其違法行為是否已經(jīng)過了追究時效的認定，關鍵在于其違法建筑的行為是否“有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”，但法律對此沒有明確規(guī)定。對此，筆者認為，認定本案中胡昌明違法建筑的行為是否“有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”的關鍵在于，能否將胡昌明違法建筑行為建成的房屋的存續(xù)狀態(tài)作為認定違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的依據(jù)。筆者認為，行政處罰法第29條規(guī)定得很明確，是從違法行為終了之日起計算兩年的追究時效。本案中，胡昌明于1996年實施修建行為且其違法修建行為已經(jīng)完成達十多年之久，因此，其追究時效已經(jīng)屆滿。至于該違法建筑存續(xù)的事實，只是違法行為的結果。只有產(chǎn)生該結果的行為被認定違法并被撤銷之后，其結果能才能被否定，因此，違法建筑的存續(xù)不能作為認定違法行為處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的依據(jù)。至于，城鄉(xiāng)規(guī)劃法，因其于2008年1月1日起施行，根據(jù)法不溯及既往的原則，其不能作為評價胡昌明的建筑行為是否違法的依據(jù)。但是，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十七條規(guī)定，凡不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會同城市規(guī)劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。根據(jù)該條例的規(guī)定，“凡不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施”，不論其行為的發(fā)生時間，均可被要求限期拆除。因此，根據(jù)以上分析筆者認為，本案中行政處罰的追究時效并沒有屆滿，行政機關仍舊可以對其進行追究。
四、金牛區(qū)城管執(zhí)法局實施強制拆除的合法性分析
根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，我國對行政強制執(zhí)行主體的劃分大致有以下三種：行政機關自力強制執(zhí)行、申請人民法院強制執(zhí)行和可選擇的行政強制執(zhí)行�？蛇x擇的行政強制執(zhí)行是指，某些有法律法規(guī)授權的可以采取行政強制措施的行政機關可以選擇自力強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行。
就本案而言，《行政處罰法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》分別對強制執(zhí)行的主體進行了規(guī)定。其中，《行政處罰法》第五十一條規(guī)定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關申請人民法院強制執(zhí)行�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定：城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施�！冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三十七條規(guī)定，凡不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會同城市規(guī)劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。前述規(guī)定分別規(guī)定法院、縣級以上地方人民政府責成的有關部門以及經(jīng)政府批準的城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃行政主管部門。因此，前述法律規(guī)定之間發(fā)生沖突。就《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和《行政處罰法》之間的沖突而言，前者頒布于1992年，后者頒布于1996年，前者屬于行政法規(guī)，后者屬于法律。根據(jù)立法法的規(guī)定，《行政處罰法》屬于上位法，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》屬于下位法，二者沖突之時，應當以上位法為準。而就《行政處罰法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》而言，前者是專門規(guī)范行政處罰的一般法，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則是規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)范范圍內(nèi)的行政處罰的特別法，根據(jù)立法法的規(guī)定，特別法優(yōu)于一般法。但是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的適用情形是，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)該法作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。而本案中，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并不能作為作出行政處罰的依據(jù)，因此，金牛區(qū)人民政府無權責成金牛區(qū)城管執(zhí)法局實施強制拆除等措施。
因此，根據(jù)以上分析，本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局應當申請人民法院強制拆除。
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②同①。
四川君合律師事務所 鄭書宏 盧宇
