[ 王衛(wèi)洲 ]——(2012-2-29) / 已閱23927次
1、土地征收概述。
土地征收簡稱為征地，是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國家所有的所有，并對被征地的集體經(jīng)濟組織、集體土地使用權(quán)人予以補償?shù)男袨椤?br>
在我國，有關(guān)土地征收及補償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對土地征收及補償制度大多也只是原則性的規(guī)定。 我國《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒有區(qū)分“征收”和“征用”的不同，統(tǒng)稱“征用”。從實際內(nèi)容看，《土地管理法》既規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地“征用”為國有土地的情形，實質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時用地的情形，實質(zhì)上是征用。2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。” 第一次在憲法中明確提出了私有財產(chǎn)權(quán)和補償?shù)母拍�，明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，為今后農(nóng)村土地征收及補償制度的進一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。8月28日，《土地管理法》也對相應(yīng)條款作了同樣修改，我國的土地征收及補償制度正逐步得到完善。
但是近年來一些文件、報告時常混用“土地征收”和“土地征用”兩個概念，主要原因是實踐中人們還存有模糊認識，認為二者沒有實質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者的含義是不同的，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜�；征用的法律后果只是使用�?quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。
2、土地征收的特點。
（1）強制性，土地征收是一種行政行為，在土地征收法律關(guān)系中，由有權(quán)的國家機關(guān)代表國家來行使，征地方與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，在符合法定條件的前提下，行政機關(guān)按照法定的權(quán)限和程序征收土地，無需被征收土地的所有人同意。國家征收土地作為一種行政行為，被征收土地的集體組織必須服從。
（2）行政性,土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致的民事行為，而是有權(quán)行政機關(guān)行使其職權(quán)發(fā)生法律效力的行為。有人認為土地征收屬于國家行為，這種觀點是不確切的，土地征收和其他行政行為沒有區(qū)別都是由行政機關(guān)行使法定的職權(quán)的行為，國家行為是不可訴的，征地屬于行政行為，可以對其申請行政復(fù)議和起訴。
（3）公益性，土地征收是國家為了公共利益的需要。大多數(shù)學(xué)者認為，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公共利益的需要是國家依法征收土地的唯一原因。
（4）土地征收必須以補償為必備條件。國家在征收農(nóng)民集體所有的土地的同時，應(yīng)當(dāng)對被征地的農(nóng)民集體和享有集體土地使用權(quán)農(nóng)民進行補償，的應(yīng)當(dāng)保障被失地農(nóng)民基本生活水平不因征地下降。
3、目前的土地征收存在的問題。
隨著我國經(jīng)濟的高速增長，我國各地掀起投資熱潮，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地被占用，變成了開發(fā)區(qū)和商品房。這股“圈地”的熱潮給我國帶來了一些經(jīng)濟和社會問題。中國國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負責(zé)人郭寶平先生介紹說： “（非法占有土地）主要是指違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)，大量圈占土地。目前，全國的開發(fā)區(qū)（面積）比現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總面積還要多。有些地方（政府還）濫用征地權(quán)，大量征地，造成農(nóng)民的利益受到侵犯、社會不穩(wěn)定。”據(jù)介紹，在我國的一些地方，大片的耕地被以各種名義征用，而一些失去土地的農(nóng)民得到的經(jīng)濟補償卻很低。郭寶平先生指出，由于目前中國對地方政府官員的考核普遍以經(jīng)濟和財政收入增長為主要標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府官員為了出“政績”而盲目設(shè)立各種不必要的開發(fā)區(qū)，或開工建設(shè)重復(fù)性投資項目，這是當(dāng)前中國出現(xiàn)圈地?zé)岢钡母驹颉?br>
由于地方政府熱衷于征收土地，導(dǎo)致了一系列嚴重的后果，最為突出的是農(nóng)民與政府的矛盾，土地征收引發(fā)的群體性案件迅猛增長，據(jù)了解，2007年，國土資源部受理的涉及農(nóng)村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%。群眾反映強烈的問題主要包括：一是補償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是違法征地；三是在占地過程中存在暴力行為。
據(jù)介紹，2006年1至11月，中國共查處土地違法案件7.74萬件，清理非法占用土地1萬多公頃，然而土地征收的數(shù)量并沒有減少，反而在上漲。
筆者以為目前，我國土地征收存在以下嚴重的問題和弊端。
（一）土地征收程序不規(guī)范。
由于片面的追求政績，以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，加之土地征收屬于行政行為具有強制性的特點，部分地方在征收土地的時候沒有全部依照甚至完全沒有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在筆者的執(zhí)業(yè)過程中，當(dāng)事人咨詢以及我承辦的案件中，60%以上的征地行為存在少批多占、未批先占的行為；90%以上沒有依照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》履行失地農(nóng)民知情確認程序；80%以上在征地規(guī)程中沒有依照《國土資源聽證規(guī)定》組織失地農(nóng)民參加聽證，此外征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、截留征地補償款、以租代征、越權(quán)審批、占地過程中濫用公檢法部門等現(xiàn)象也非常嚴重。另外，發(fā)生糾紛后部分地方政府組織人員截訪，法院對于農(nóng)民的起訴以各種借口推脫不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地農(nóng)民的權(quán)利受到侵犯后連最起碼的司法救濟權(quán)都受到侵犯。這些行為嚴重的影響了社會的和諧，在部分地方甚至出現(xiàn)了群體性事件。
（二）征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補償對象不一致，部分地方截留征地補償。
征收土地補償標(biāo)準(zhǔn)時按照《土地管理法》的規(guī)定來執(zhí)行的，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費。作為征地補償?shù)闹饕糠滞恋匮a償費、安置補助費都是按照土地年平均生產(chǎn)值的倍數(shù)來確定的，而不是由國家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價”補償。也就是集體所有的土地沒有按照市場應(yīng)當(dāng)有的價格來實現(xiàn)其價值。由于《土地管理法》規(guī)定的只是一個原則性的規(guī)定所以地方政府在法律規(guī)定的框架內(nèi)會自己制定本區(qū)域的補償辦法，所以出現(xiàn)了各地的補償款分配不一致的現(xiàn)象，如山西省明確規(guī)定了將土地補償費的80%支付給失地農(nóng)民，但是貴州省可能未作這樣的規(guī)定，區(qū)縣政府、國土資源局和村委會有可能會支付該部分款項給失地農(nóng)民，也有可能不予支付。此外各個地方對于有特殊情況的農(nóng)民如出嫁女、外遷戶等給予的補償都不一致。最為嚴重的是部分地方政府截留農(nóng)民的征地補償款，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。
按照我國法律的規(guī)定，征地補償和安置補助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補償和采取各項安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達到征地前的生活水平。如果達不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補償標(biāo)準(zhǔn)，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低就應(yīng)該由國務(wù)院批準(zhǔn)繼續(xù)提高，但是事實上這種在征地補償安置方案確定后再提高補償標(biāo)準(zhǔn)的，是很少的。
（三）公共利益的界限模糊，大量占地不屬于公共利益需要。
土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的雖然《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征收權(quán)事實上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴重浪費。
（四）存在大量的非法占地現(xiàn)象。
土地征收屬于行政行為，無論如何它根本上是依據(jù)法律來實行的，但是由于征地報批的時間較長、程序比較繁瑣、審批比較嚴格的原因，部分地方利用各種各樣的方式回避正規(guī)的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”等等各種各樣的方式，非法占用農(nóng)民集體土地，這種沒有沒有任何法律依據(jù)占地的行為屬于非法占地。
綜上，我國土地在制度上和時間上存在很多嚴重的問題，現(xiàn)在國務(wù)院、國土資源部以及其他高層國家機關(guān)對此已經(jīng)很重視，對于土地違法行為的查處力度也在逐步的加大，相信這些問題終會的到解決。作為一名土地律師，筆者希望本書對于這些問題的解決能夠有所幫助。
4、對土地征收糾紛的分析和對策
為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)，如建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機制，征收土地確保農(nóng)民之請確認、開展百日行動查處違法占地、健全嚴格征地審查報批程序、制定土地區(qū)片最低價等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進一步的深化細化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。
土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認程序沒有認真履行在報批中呈報材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴格規(guī)范土地征收審批程序， 在百日行動之后地方政府征收土地呈報的程序不敢嚴重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會制定征收集體土地補償安置的辦法和征收土地補償?shù)膮^(qū)片最低價格，由于法律制度的逐步健全，截留補償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進行的補償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？
筆者認為地方政府在呈報和審批過程中存在違法性，對于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。
關(guān)于現(xiàn)行的征地補償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。 征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。 依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)�！�
關(guān)于征地補償如何分配，對于地上附著物和青苗補償、安置補助費在法律和實際操作中沒有爭議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對于土地補償費我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須�？顚Ｓ�，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督�！� 國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補償費的分配。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置�！�
集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有也是按照土地所有權(quán)進行規(guī)定的，但是就集體財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟組織自由支配，而是必須按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則進行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進行支配。
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