[ 李堂真 ]——(2010-4-2) / 已閱11961次
法院多元化調(diào)解之途徑——西吉縣法院構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的總結(jié)與思考
李堂真 馬孝國
近年來，受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，我國經(jīng)濟(jì)也受到重大沖擊，進(jìn)而引發(fā)了大量涉及經(jīng)濟(jì)的民商事案件。隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的蔓延，越來越多的矛盾糾紛推到了法院，法院承擔(dān)審判的壓力越來越大。在這種大的背景下，中央提出“政法機(jī)關(guān)，要為維護(hù)國家金融安全和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)�！钡目谔�。最高人民法院、最高人民檢察院紛紛出臺相關(guān)政策，以維護(hù)國家金融安全和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。最高人民法院副院長奚曉明在全國法院民事審判工作座談會上就認(rèn)真做好民事審判工作強(qiáng)調(diào)“各級法院要堅持以人為本，通過扎實工作細(xì)致有效的化解矛盾；要貫徹‘調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合’的原則，對于有條件的案件要盡可能多作調(diào)解工作，要認(rèn)真分析，及時把握案件處理過程中一切有利于調(diào)節(jié)結(jié)案的機(jī)會，利用各種積極因素，通過辯法析理，促使當(dāng)事人握手言和，案結(jié)事了�！睘榱隧憫�(yīng)上級法院的會議精神，積極探索人民法院解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)下各類社會矛盾的機(jī)制，對人民法院審判工作具有重大的現(xiàn)實意義。本文通過對西吉法院近年來開展“多途徑調(diào)解”活動為視角觀察，進(jìn)而對多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提出了自己的觀點。
一、西吉縣法院開展“多途徑調(diào)解”工作的基本情況
1“多途徑調(diào)解”的概念與內(nèi)涵
開展“多途徑”調(diào)解方法，是西吉法院為適應(yīng)金融危機(jī)環(huán)境下為堅持“三個至上”的指導(dǎo)思想，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，把為人民司法、為大局服務(wù)的方針落到實處，并為了“保增長、保民生、保穩(wěn)定”的戰(zhàn)略需要，從西吉的實際出發(fā)，對適應(yīng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期構(gòu)建科學(xué)解決糾紛機(jī)制進(jìn)行探索的一項重大舉措�！岸嗤緩秸{(diào)解”就是將司法調(diào)解、行政調(diào)解、社會調(diào)解、信訪調(diào)解等有機(jī)的結(jié)合起來，從說理、析法、人情、親情等途徑入手，使司法審判與其他一切調(diào)解力量進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)，促使矛盾糾紛以更加便捷、經(jīng)濟(jì)、高效的途徑得到解決，從而更好地維護(hù)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展。
“多途徑調(diào)解”的核心是司法調(diào)解。司法調(diào)解是我國民事訴訟法規(guī)定的一項重要訴訟制度，也是我國各級人民法院依法行使審判權(quán)的重要方式。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步做好2009年人民法庭工作》的通知中要求“人民法院要認(rèn)真貫徹‘調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合’的司法原則，充分發(fā)揮司法調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會、維護(hù)社會穩(wěn)定進(jìn)程中的重要作用。及時總結(jié)調(diào)解經(jīng)驗，努力提高調(diào)解工作質(zhì)量水平，積極拓展調(diào)解工作領(lǐng)域的方式方法，最大限度地通過司法調(diào)解解決案件糾紛，促進(jìn)當(dāng)事人之間訴訟關(guān)系的協(xié)調(diào)，當(dāng)事人與人民法院之間司法服務(wù)關(guān)系的有序，營造一個和諧穩(wěn)定的社會氛圍�！痹谒痉▽嵺`中，往往還需要引入相關(guān)單位、人民調(diào)解組織等社會因素參與到案件的調(diào)解過程中來，協(xié)助司法部門順利調(diào)處案件。上述相關(guān)司法文件及司法實踐為西吉法院尋求“多途徑調(diào)解”工作提供了理論上的支持。
2 “多途徑調(diào)解”工作在西吉的具體情況
2008年初，西吉縣委辦公室與縣人民政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《全縣開展‘百日矛盾糾紛大排查、大調(diào)處活動’工作方案》。要求在全縣范圍內(nèi)各部門、各組織要集中一切力量，排除社會矛盾糾紛。該方案的主要工作措施是“摸清矛盾糾紛底數(shù)，注重調(diào)解問題”。具體方法有：上門化解、包點化解、部門內(nèi)部化解、接訪化解、處警化解、跟蹤化解、引導(dǎo)訴訟等方法，將行政調(diào)解、人民調(diào)解和司法調(diào)解聯(lián)系起來，集中一切力量，化解矛盾糾紛，將大部分矛盾糾紛化解在訴訟程序之外。
西吉法院利用這次機(jī)會，積極轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化訴訟調(diào)解，緩和利益沖突，引導(dǎo)道德風(fēng)尚，有效解決糾紛，實現(xiàn)“案結(jié)事了，定紛止?fàn)帯钡哪繕?biāo)，積極總結(jié)經(jīng)驗，不斷從機(jī)制上尋求創(chuàng)新，在創(chuàng)新中取得實效。
第一，創(chuàng)新方法，促使當(dāng)事人言和。在長期的審判實踐中，西吉法院以新營法庭為代表先后探索和總結(jié)出了一套處理婚姻家庭糾紛案件的“X+Y+2”模式（“X”指合議庭或獨任審判員；“Y”指具有一定社會經(jīng)驗和威望或與當(dāng)事人有特定關(guān)系的人員，如人民調(diào)解員、村組干部、離退休老干部、婦聯(lián)工作人員、宗教人士以及當(dāng)事人的親朋好友；“2”指案件雙方當(dāng)事人）。利用這種模式審理案件并邀請有一定社會經(jīng)驗和威望或與當(dāng)事人有特定關(guān)系的人員，如人民調(diào)解員、村組干部、離退休老干部、婦聯(lián)工作人員、宗教人士以及當(dāng)事人的親朋好友等參加旁聽，庭后向當(dāng)事人做工作，從而使絕大部分案件都能以調(diào)解的形式結(jié) 案，有效提高了審判質(zhì)量和效率，收到了良好的社會效應(yīng)。
以西吉法院興隆法庭為代表先后探索和總結(jié)出了一套處理交通事故人身損害賠償糾紛案件的“冷卻調(diào)解”模式。冷卻調(diào)解即庭后調(diào)解的一種方式，案件承辦人員通過庭審，掌握當(dāng)事人的心理動態(tài)，等當(dāng)事人激動的情緒平靜下來，再利用一切有利于調(diào)解的因素對案件進(jìn)行調(diào)解，促使當(dāng)事人握手言和，協(xié)商后達(dá)成協(xié)議。據(jù)統(tǒng)計，興隆法庭2008年至2009年5月份，共收道路交通事故人身損害賠償案件6件，現(xiàn)所有案件均以調(diào)解形式結(jié)案。實踐證明，“冷卻調(diào)解”模式的有效開展，使辦案的法律效果與社會效果得到有效統(tǒng)一，維護(hù)了社會穩(wěn)定，促進(jìn)了社會和諧。
第二，創(chuàng)新制度，堅持開展訴前調(diào)解。西吉法院為建立“多途徑調(diào)解”機(jī)制，專門設(shè)立了“庭前調(diào)解室”，根據(jù)案件的具體情況，對新收案件進(jìn)行繁簡分流，對當(dāng)事人爭議不大的案件直接進(jìn)行立案前調(diào)解，立案庭成為人民法院解決矛盾糾紛的前沿陣地。對當(dāng)事人爭議大，案情復(fù)雜的案件，決定開庭，對案情簡單，當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的直接進(jìn)行庭前調(diào)解。對有些案件，立案庭直接與當(dāng)事人所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所聯(lián)系，并建議當(dāng)事人到司法所就矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解，如調(diào)解不成，可以再來立案。這樣及便利了當(dāng)事人解決糾紛，也在一定程度上減輕了法院的案件壓力。通過訴前調(diào)解，為當(dāng)事人節(jié)約了訴訟成本，提高了工作效率，另外，及時地化解了當(dāng)事人的矛盾，有效地防止了矛盾的激化，為維護(hù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提供了有力司法保障。
第三，創(chuàng)新觀念，利用三調(diào)聯(lián)動機(jī)制，開展巡回審理。為便利人民群眾訴訟和人民法院審判案件，切實做好司法為民工作，西吉縣法院與鄉(xiāng)司法局、基層調(diào)解組織建立聯(lián)動調(diào)解機(jī)制積極開展巡回法庭審理案件，把法庭搬到田間地頭，就地開庭解決發(fā)生在農(nóng)村人民群眾之間的各類矛盾糾紛，收到了很好的社會效果。以白崖法庭為例，2008年度共進(jìn)行巡回審理案件63件，成功調(diào)解59件，巡回調(diào)解率為93.7%。這種觀念上的創(chuàng)新，是 “多途徑調(diào)解”工作的有效體現(xiàn)，是西吉法院構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。
二 “多途徑調(diào)解”的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義
如何準(zhǔn)確把握形勢，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，權(quán)利保障民生，在新的社會經(jīng)濟(jì)行攝下，來自社會個主體之間的矛盾糾紛呈現(xiàn)一定的規(guī)律性與時代性。在這種情況下，尋求建立以司法調(diào)解為核心的多元化調(diào)解機(jī)制，具有一定的必要性和現(xiàn)實性。因此西吉法院大力倡導(dǎo)“多途徑調(diào)解”道路，是對建立多元化糾紛解決機(jī)制的探索，即是對傳統(tǒng)司法資源的有效繼承，也是對新環(huán)境下社會矛盾糾紛處理機(jī)制的創(chuàng)新，具有一定的時代意義。
1、“多途徑調(diào)解”機(jī)制成為世界各國司法制度改革的共同目標(biāo)。
“多途徑調(diào)解”機(jī)制是多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的一種表現(xiàn)形式，而多元化矛盾糾紛解決機(jī)制是立足于基層，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和紐帶，以行政調(diào)解、司法調(diào)解等其它調(diào)解形式為依托和支撐，并以多種調(diào)解形式特定的功能相互協(xié)調(diào)、良性互動、功能互補(bǔ)、程序銜接的調(diào)整系統(tǒng)。從上世紀(jì)中葉以來，隨著科技革命的向前推進(jìn)，促使了世界經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。在各國經(jīng)濟(jì)繁榮的背后，矛盾糾紛不斷地顯現(xiàn)。為了有效解決越來越多的矛盾糾紛，無論是英美法系國家，還是大陸法系國家均建立了以“調(diào)解”化解矛盾為主的糾紛解決機(jī)制，這種機(jī)制能夠促使案件當(dāng)事人握手言和，進(jìn)而維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。因此這種糾紛解決途徑成為世界各國司法制度改革的共同選擇。
當(dāng)代西方國家盛行的ADR制度中,調(diào)解則被用來發(fā)揮提高效率、節(jié)約成本的作用。在一些國家和地區(qū)中，對進(jìn)入訴訟的案件實行普遍性的強(qiáng)制調(diào)解，如澳大利亞構(gòu)建的強(qiáng)制指令調(diào)解機(jī)制，法庭根據(jù)法律賦予的職權(quán)，可以強(qiáng)制要求當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。美國建立了能供當(dāng)事人自己選擇的多門法院，而這些“多門”可以解釋為“仲裁”、“調(diào)解”、“案件評估”等，大部分案件利用多種途徑、多種手段在訴訟外得到解決。我們身邊的日本也建立了廣泛的民事調(diào)解機(jī)制，主要途徑有“法院調(diào)解”、“行政調(diào)解”等，其司法改革的目的仍然追求以“和”結(jié)案。
2、“多途徑調(diào)解”是我國司法制度的繼承和發(fā)展。受我國傳統(tǒng)文化的影響，“以和為貴”的思想成為國人生活中的主要觀念。現(xiàn)實中，大部分群眾不愿意到法庭解決問題，有些人更以來法院處理矛盾為丟人的事情，更希望私下協(xié)商處理糾紛，化解恩怨。這種趨向于民間調(diào)解處理糾紛的心態(tài)，反映出了廣大人民群眾希望通過自身排除爭紛的要求。
我國的社會調(diào)解作為“多途徑調(diào)解”的重要組成部分，在傳統(tǒng)文化孕育下，順應(yīng)民意，承擔(dān)起了民事訴訟外解決糾紛矛盾的主要使命，并與司法審判緊密配合，相互補(bǔ)充，在新時期顯現(xiàn)出了他維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要作用。但是“社會調(diào)解”仍然有他的缺點存在，尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延的環(huán)境中其缺點更為明顯，如當(dāng)前受危機(jī)的影響，社會矛盾涌現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)承受案件的壓力不斷加大，單靠“人民調(diào)解”應(yīng)不能完成化解大量社會矛盾的要求，因為“人民調(diào)解”還存在著“調(diào)解的力量不強(qiáng)”、“調(diào)解經(jīng)費不足”等缺點。因此，社會呼吁“多途徑調(diào)解”機(jī)制的出現(xiàn)。
西吉法院充分利用各種調(diào)解手段，整合所有調(diào)解資源，在“三調(diào)聯(lián)動”機(jī)制的基礎(chǔ)上，大力倡導(dǎo)建立“多途徑調(diào)解”機(jī)制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)環(huán)境下，化解更多矛盾糾紛的需要。“多途徑調(diào)解”機(jī)制是我國傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制的拓展延伸，并成為西吉構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的體現(xiàn)。
3、“多途徑調(diào)解”是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)環(huán)境下，構(gòu)建和諧社會的必然選擇。
西吉法院大力開展“多途徑調(diào)解”工作的思想基礎(chǔ)在于一下幾點：
首先，在我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，資本流通的加快，出現(xiàn)糾紛矛盾的幾率增大。如何處理日益增多的社會矛盾，不斷消除不和諧因素，不斷增加和諧因素，讓全社會各方面的利益得到妥善協(xié)調(diào)，社會公平和正義得到切實維護(hù)和實現(xiàn)，這些問題成為每一名社會工作者研究的課題。再加上近一段時間以來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，使不同利益主體的糾紛矛盾更加突出。為了適應(yīng)我國當(dāng)前市場的客觀要求，正確反映和依法保障不同主題的利益，營造團(tuán)結(jié)和諧的市場秩序，就需要建立健全科學(xué)的矛盾糾紛的化解機(jī)制，引導(dǎo)群眾在法律允許的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利，使矛盾與糾紛在和諧的環(huán)境中得以解決，并通過已有的糾紛解決途徑，如運用經(jīng)濟(jì)、行政等手段，妥善化解不同利益主體的矛盾糾紛。因此，構(gòu)建以“多途徑調(diào)解”為表現(xiàn)形式的多元化糾紛解決機(jī)制是我國走向現(xiàn)代化的必然要求。
第二，單一或獨立的糾紛解決部門已不能很好快速的解決復(fù)雜多樣的矛盾糾紛。和諧社會呼喚以司法調(diào)解、社會調(diào)解、行政調(diào)解為主體的“多途徑調(diào)解”機(jī)制的產(chǎn)生。隨著2008年經(jīng)濟(jì)增長減速（預(yù)計全年增速為9%，比2007年放緩2.4個百分點），并受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，導(dǎo)致出口下降，外商投資減少，中小企業(yè)融資困難，居民就業(yè)與收入嚴(yán)重下滑，社會矛盾層出不群。面對這種現(xiàn)狀，為了使更多的社會矛盾糾紛得到切實、有效化解，促使社會和諧，就需要建立各種糾紛解決機(jī)制的聯(lián)合，追求個案“多途徑解決”。
第三，“多途徑調(diào)解”機(jī)制的建立有利于人民法院公正司法、高效司法。司法審判作為國家維護(hù)社會正義的力量是不可缺少的，但是作為解決社會矛盾的資源，它又是有限的。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下，大量社會矛盾涌現(xiàn)，人民法院只能將有效的資源投到無法調(diào)解的案件當(dāng)中，對其他糾紛仍需要其他社會矛盾糾紛處理機(jī)制予以解決。如果不借助其他資源化解矛盾，大量的審判案件將得不到及時處理，這不僅會影響人民法院的審判質(zhì)量和效率，還影響司法的社會公信力，還可能影響社會公平和正義的實現(xiàn)。
三、對“多途徑調(diào)解”機(jī)制的幾點思考
“多途徑調(diào)解”是西吉法院在經(jīng)濟(jì)危機(jī)環(huán)境下以和諧的方式化解矛盾糾紛的一種糾紛解決機(jī)制，它有利于將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，維護(hù)社會穩(wěn)定，并能充分調(diào)動社會最廣泛的調(diào)解力量參與到矛盾解決中來。這種糾紛解決機(jī)制不但可減輕人民法院的訴訟壓力，還能真正做到案結(jié)事了。為更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)環(huán)境下矛盾糾紛解決的需要，“多途徑調(diào)解”機(jī)制應(yīng)當(dāng)存以下幾個方面得到完善：
其一、在組織機(jī)構(gòu)上完善，建立訴前調(diào)解室。在人民法院立案庭設(shè)立庭前調(diào)解指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對前來立案的當(dāng)事人，根據(jù)案件情況進(jìn)行庭前調(diào)解。另外在各人民法庭設(shè)立專職人民調(diào)解工作指導(dǎo)員，并定期經(jīng)常性開展工作聯(lián)系和溝通，通過訴前調(diào)解工作，將部分案件解決在訴訟程序之外。
其二、進(jìn)一步開展“三調(diào)聯(lián)動”工作，建立“法官”與“村官”聯(lián)手解決矛盾糾紛的網(wǎng)絡(luò)。人民法院要加強(qiáng)對基層人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，對人民陪審員、司法聯(lián)絡(luò)員、村干部要定期進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，全面提升調(diào)解人員的調(diào)解技能，使大量矛盾糾紛在進(jìn)入訴訟之前，通過社會調(diào)解力量得到化解。對進(jìn)入訴訟程序的案件，承辦法官應(yīng)在訴訟過程的各個環(huán)節(jié)，積極主動尋求調(diào)解的機(jī)會，最大限度的以調(diào)解方式結(jié)案。通過這種調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，使法官與村官聯(lián)手，將社會矛盾糾紛及時的化解，促進(jìn)轄區(qū)社會的穩(wěn)定。
其三、加強(qiáng)與司法行政機(jī)關(guān)的配合，并積極邀請社會人士參與調(diào)解。建立法院與司法行政機(jī)關(guān)互通調(diào)解工作情況的制度，對在調(diào)解中遇到與訴訟代理有關(guān)的新情況、新問題，人民法院要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、律協(xié)等部門聯(lián)系，提出建議、取得支持。法官在個案調(diào)解中要善于和律師溝通，積極爭取律師對調(diào)解工作的理解與配合，引導(dǎo)當(dāng)事人自愿、主動接受調(diào)解。對有些涉及人數(shù)較多，影響較大具有普遍性和涉及群體利益的案件，需要邀請具有專門知識、特定社會經(jīng)驗、社會宗教人事等與當(dāng)事人有特定關(guān)系的人員協(xié)助調(diào)解，并以法院調(diào)解書方式予以確認(rèn)。通過“多途徑調(diào)解”，努力追求“息訴罷訪，案結(jié)事了”的社會效果。
其四、加強(qiáng)對“多途徑調(diào)解”的制度化和規(guī)范化建設(shè)。制度化和規(guī)范化建設(shè)對“多途徑調(diào)解”工作的順利發(fā)展至關(guān)重要。自西吉法院開展“多途徑調(diào)解”工作以來，注重將其納入規(guī)范化的道路。在新的社會條件下，制度化和規(guī)范化建設(shè)的重點在于：一是完善“多途徑調(diào)解”實施的程序性規(guī)范，對具體的調(diào)解方式進(jìn)行細(xì)化，確保每一種調(diào)解途徑有章可循；二是必須堅持調(diào)解工作在“自愿、依法、民主、創(chuàng)新、事了”的原則下，不強(qiáng)迫調(diào)解，不違法“和稀泥”。做到理與法結(jié)合，情與理相融，爭取當(dāng)事人和諧化干戈。只有這樣做才能真正實現(xiàn)“案結(jié)事了、勝敗皆負(fù)、定紛止?fàn)帯钡哪繕?biāo)。
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