[ 陸思 ]——(2010-5-22) / 已閱13520次
論行政執(zhí)法與法治政府構(gòu)建
陸思
內(nèi)容摘要：建設(shè)法治政府是我國依法治國的目標之一，法治政府的內(nèi)涵有陽光政府、有限政府、服務(wù)型政府等等。在建設(shè)法治政府的過程中，需要嚴格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量，以體現(xiàn)建設(shè)法治政府的基本要求。為此，需要建立嚴格的執(zhí)法監(jiān)督機制、查處違法行政行為、建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，還需要在公務(wù)員隊伍中樹立行政服務(wù)的理念，以滿足嚴格行政執(zhí)法。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政服務(wù)；法治政府
前言
行政執(zhí)法是法律實施的重要階段，直接關(guān)系到我國法治社會的建設(shè)。目前，行政執(zhí)法中還存在一些問題，導(dǎo)致行政管理的目的沒有很好地實現(xiàn)，或者在行政執(zhí)法中出現(xiàn)了一些如暴力執(zhí)法等不文明、不合法的現(xiàn)象，造成了政府信譽的降低。因此，有必要從法學(xué)的視角來研究如何嚴格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)有限政府、陽光政府和服務(wù)型政府。本文從嚴格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量出發(fā)，對我國行政執(zhí)法中的相關(guān)問題展開一些分析探討，以期能夠促進我國行政法治的實現(xiàn)。
一、行政執(zhí)法概述
（一）行政執(zhí)法的概念
行政執(zhí)法是政府依據(jù)國家法律法規(guī),運用國家資源管理國家、社會的具體行政行為。它是指行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動中行使行政職權(quán)時依照法定職權(quán)和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接用于個人或組織，使國家行政管理職能得以實現(xiàn)的活動。 行政執(zhí)法是法律實施的重要階段，這是因為行政執(zhí)法所執(zhí)行的正是法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，體現(xiàn)了國家對社會的行政管理。行政執(zhí)法也是法制建設(shè)中的一個難點，這是因為掌握行政權(quán)的有關(guān)部門在管理活動中有著一定的自由裁量權(quán)，任何權(quán)力都有腐敗的可能，加上我國行政權(quán)一向比較強大，社會對行政權(quán)的監(jiān)督力度有限，因此行政執(zhí)法中還有一些問題亟待解決。
（二）行政執(zhí)法的特點
行政執(zhí)法與其他法律手段有一定的區(qū)別。本文將行政執(zhí)法活動與立法活動和司法活動相區(qū)別，以此體現(xiàn)行政執(zhí)法的不同之處。
第一、和立法活動相比較。和立法活動相比較，行政執(zhí)法活動是對法律的執(zhí)行，而立法是對社會利益的第一次分配，屬于法律創(chuàng)制過程，而不是法律實施過程，兩者在法律實施機制中屬于不同的地位和階段。
第二、和司法活動相比較。和司法活動相比較，行政執(zhí)法活動是為了實現(xiàn)行政管理的目的，而司法過程是為了解決社會糾紛。司法權(quán)具有被動性、終極性等特點，而行政執(zhí)法活動卻具有主動性，非終局性的特點。之所以說行政執(zhí)法的非終局性，是因為行政執(zhí)法本身也會進入司法審查的視野，如果行政主體違法執(zhí)法，則會受到司法的審查，會被判決敗訴，要求重新作出行政行為或者撤銷行政行為。
二、行政執(zhí)法的要求
（一）行政執(zhí)法的重要性
從上文的分析可以看到，行政執(zhí)法在法律實施機制中處于重要的地位，如果沒有行政執(zhí)法，法律必將無法實現(xiàn)，而成為一紙空文。在現(xiàn)代社會，大社會小政府的理念已經(jīng)受到了一定的挑戰(zhàn)，各國行政權(quán)都在一定程度上產(chǎn)生了一些擴張，行政權(quán)已經(jīng)介入了社會生活的方方面面，在經(jīng)濟領(lǐng)域更是如此。例如，2008年世界各國對經(jīng)濟采取的救市行動就體現(xiàn)了各國行政權(quán)對經(jīng)濟的強烈干預(yù)。
從行政管理的角度來看，行政執(zhí)法活動是實現(xiàn)政府管理社會目的的必要途徑，例如，政府通過治安管理方面的行政執(zhí)法，可以打擊一些違法活動，保障社會的長治久安；從私權(quán)保護的角度來看，行政執(zhí)法活動可以保護公民的私權(quán)利，維護納稅人應(yīng)該享有的利益。
當(dāng)然，行政執(zhí)法也存在一定的危險性，這是因為權(quán)力都存在異化的可能，一些權(quán)力的行使者可能會為了一己之私，而越權(quán)執(zhí)法或者不按照法律規(guī)定的途徑來執(zhí)法，因此需要法律對于行政執(zhí)法保持一定的警惕性，防止出現(xiàn)違法行政行為。
（二）嚴格行政執(zhí)法
本文認為行政執(zhí)法的第一大要求是嚴格行政執(zhí)法。嚴格行政執(zhí)法有著豐富的內(nèi)涵，本文將嚴格行政執(zhí)法解讀為亮點內(nèi)容：
第一、行政執(zhí)法必須實現(xiàn)程序正義。
程序正義是法治的一般要求 ，體現(xiàn)著法治的精神。行政執(zhí)法必須體現(xiàn)程序正義，即法律實施者需要按照法律規(guī)定的程序來進行執(zhí)法，而不能違反程序。法律程序的對行政權(quán)的制約，體現(xiàn)了分權(quán)制衡的思想，即立法權(quán)對行政權(quán)的制約。此外，行政執(zhí)法活動中也應(yīng)該給予相對人一定的程序性權(quán)利。例如，給予行政相對人申辯的權(quán)利、聽證的權(quán)利以及申訴的權(quán)利乃至訴訟的權(quán)利等等，這些程序性權(quán)利也是法律所規(guī)定的，是法律賦予行政相對人的不可剝奪的權(quán)利。
第二、行政執(zhí)法必須盡可能實現(xiàn)實體正義。
實體正義是指實體法上的正義，是一種目的正義。行政執(zhí)法應(yīng)該盡可能實現(xiàn)實體正義，以滿足行政管理的要求和保護相對人利益的要求。之所以說行政執(zhí)法必須盡可能實現(xiàn)實體正義，而不是說必須完全實現(xiàn)實體正義，是因為實體正義并非總是能夠?qū)崿F(xiàn)。例如，行政機關(guān)對相對人的違法行為采取了行政處罰，即使相對人確實是冤枉的，但是行政相對人在證據(jù)上不力，也會承受不利的后果。
（三）提高服務(wù)質(zhì)量
行政執(zhí)法的第二大要求是提高服務(wù)質(zhì)量，行政管理活動在本質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。具體來說，就是納稅人通過納稅來上繳稅款，形成公共資金，政府通過利用這筆公共資金，來為社會提供公共產(chǎn)品，以滿足納稅人對于安全、便捷等需要。所以，各級政府部門應(yīng)該形成良好的服務(wù)意識，應(yīng)該意識到行政管理活動已經(jīng)不是單純的管理，而是一種服務(wù)活動，是給納稅人提供的服務(wù)活動。
因此，從這個角度來說，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，必須提高服務(wù)質(zhì)量，在行政管理活動中不能對行政相對人冷眼相待，更不能態(tài)度冷漠，而是需要以服務(wù)者的身份和態(tài)度，為行政相對人提供服務(wù)，目前，很多地方都建立了行政服務(wù)大廳，在大廳里實現(xiàn)多個機關(guān)集中辦公，便利于行政相對人獲取行政服務(wù)，這是一種很好的做法，值得推廣，但是在推廣過程中需要進一步采取措施，保障行政服務(wù)理念的貫徹。
三、行政執(zhí)法在法治建設(shè)中的目標
本文在上文的基礎(chǔ)上，探討行政執(zhí)法在行政法治建設(shè)中的作用。法治體現(xiàn)的是法律對權(quán)力的制約，因此行政執(zhí)法作為一種法律實施活動，需要做到以下幾點：
（一）構(gòu)建陽光政府
陽光政府的建設(shè)是指政府行使行政權(quán)的整個過程，都應(yīng)該公開而透明，除非特殊的涉密事項，公民有權(quán)知曉。陽光政府的價值訴求同樣是為了監(jiān)督權(quán)力，讓政府運行在陽光下，拒絕暗箱操作，自覺接受人民監(jiān)督。當(dāng)然，法治政府的陽光、公開同樣是政府的法律義務(wù)�！墩畔⒐_條例》的制定與實施，是在構(gòu)建陽光政府過程中的一大進步，具有里程碑式的意義。但是我們同樣應(yīng)該看到，《政府信息公開條例》是政府制定的行政法規(guī)，在效力層級上還不屬于法律，因此，陽光政府的建設(shè)還有很大的提升空間。
（二）構(gòu)建有限政府
“現(xiàn)代社會理想的狀態(tài)是小政府大社會，政府的權(quán)力應(yīng)是有限的，不能無事不管，對于通過社會自治能夠解決的問題，政府不宜過多插手�！� 法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府，即法治政府的權(quán)力運行是有邊界的。這種有限性主要體現(xiàn)在兩個方面：第一、政府的權(quán)力是有限的。政府的權(quán)力來自于人民和法律的授予，這種授予是有限的；第二、政府使用權(quán)力的方式是有限的。政府對公權(quán)力的使用必須按照法律規(guī)定的程序進行，且必須符合法定的方式。否則，即使使用公權(quán)力的目標是為了促進公共利益，但是這種權(quán)力使用方式也是違法的。本文同時還認為，有限政府的必然邏輯結(jié)果之一還包括政府的責(zé)任有限。在依法治國的背景下，既然政府的權(quán)力及其使用權(quán)力的方式是有限的，那么政府在使用權(quán)力過程中產(chǎn)生的責(zé)任也是有限的，因此我們在強調(diào)有限政府的同時，也應(yīng)該明確這一點。法治時代是一個權(quán)利明晰，權(quán)力邊界清晰的時代，我們應(yīng)該承認有限政府的“有限責(zé)任”。
（二）構(gòu)建服務(wù)型政府
所謂“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的、以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。 公共性是服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性之一。它應(yīng)以公民為本位或中心，以有效促進公共利益最大化為宗旨，來為社會提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)。 服務(wù)型政府的相關(guān)理論在上文已經(jīng)有所闡述，本文需要進一步說明的是，法治政府也必然是服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的建設(shè)體現(xiàn)了政府與公民之間的關(guān)系與狀態(tài)：即政府是社會的仆役，而公民才是社會的主人。目前，我國官本位思想還比較濃厚，行政服務(wù)的理念還沒有建立，因此本文認為有必要從教育的角度，來對各級政府的公務(wù)員灌輸這樣的理念，同時還要通過一系列的監(jiān)督機制，來保障服務(wù)型政府的建立。
四、嚴格行政執(zhí)法提高服務(wù)質(zhì)量的對策
為了實現(xiàn)嚴格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量的目標，本文根據(jù)法學(xué)理論和我國的法律實踐，提出一些對策和建議。
（一）加強執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)
目前我國行政執(zhí)法存在諸如執(zhí)法違法、隨意執(zhí)法、執(zhí)法不公以及行政越權(quán)等問題,這反映了行政執(zhí)法者法治意識淡漠,缺乏依法行政的基本素質(zhì)。 沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。因此，監(jiān)督機制的建立與完善也是構(gòu)建法治政府的重要內(nèi)容之一，是建立有限政府、透明政府、責(zé)任政府的保障。完善行政監(jiān)督體制主要包括兩方面的內(nèi)容：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是指政府通過自身的內(nèi)部建設(shè)，如上級機關(guān)對下級機關(guān)進行監(jiān)督、監(jiān)察部門的監(jiān)督等，此外行政復(fù)議制度也屬于這一種監(jiān)督類型。外部監(jiān)督是指通過黨派、人民團體、其他國家機關(guān)來監(jiān)督政府的行為。本文認為，其中最重要的是司法監(jiān)督。在法治社會，法律至上，政府行為的合法與否，可由司法機關(guān)來裁斷。從某種意義上來說，司法審查機制的完善與否，直接表明一國的依法行政水平。因此，我國應(yīng)該完善司法審查機制，通過司法審查機制來促進政府依法行政。
（二）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)
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