[ 錢夢(mèng)教 ]——(2010-6-30) / 已閱22094次
基本案情：陳某街坊鄰居家著火，由于正值秋天，風(fēng)勢(shì)較大，致使火勢(shì)有蔓延的趨勢(shì)，嚴(yán)重威脅火場(chǎng)附近的化工廠和汽車加油站。公安消防隊(duì)決定拆除包括陳某家在內(nèi)的幾座建筑物，建立一個(gè)防火道。但陳某因其家才翻蓋不久，其子馬上又要結(jié)婚，因此不同意。事后，陳某向法院起訴，認(rèn)為公安消防隊(duì)拆除其家是在沒有必要，而且要求國(guó)家賠償。
本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于消防部門采取拆除建筑物建防火道的即時(shí)強(qiáng)制措施是否合法。首先根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第45條第2款的規(guī)定：“公安消防機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)的現(xiàn)場(chǎng)撲救時(shí)，火場(chǎng)總指揮員有權(quán)根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，決定下列事項(xiàng)：（一）使用各種水源；（二）截?cái)嚯娏Α⒖扇細(xì)怏w和液體的輸送，限制用火用電；（三）劃定警戒區(qū)，實(shí)行局部交通管制；（四）利用臨近建筑物和有關(guān)設(shè)施；（五）為防止火災(zāi)蔓延，拆除或者破損毗鄰火場(chǎng)的建筑物、構(gòu)筑物……”這是消防行政機(jī)關(guān)實(shí)施這一拆除行為的具體法律依據(jù)。但這一法律依據(jù)是否適用于本案呢？
消防行政機(jī)關(guān)工作人員在滅火過程中首先會(huì)迅速收集火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的有關(guān)情況，如現(xiàn)場(chǎng)的火勢(shì)狀態(tài)、蔓延情況如何；火焰的高度及顏色；煙的氣味及顏色；建筑物和物品倒塌情況；起火原因是什么；通向火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的通道、門窗等情況；火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)周圍的臨時(shí)建筑、可燃物堆垛等與現(xiàn)場(chǎng)的關(guān)系，結(jié)合起火時(shí)的風(fēng)向判斷是否由這些部位起火蔓延至中心現(xiàn)場(chǎng)；遭受火災(zāi)破壞比較嚴(yán)重的部位及其周圍的情況；現(xiàn)場(chǎng)上有哪些同火災(zāi)有關(guān)的痕跡和物證等等事實(shí)因素。 同時(shí)消防工作人員也要考慮到可能要采取的滅火行動(dòng)對(duì)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的影響，尤其是滅火過程中的疏散財(cái)物、搶救人員和破拆將使火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的面貌發(fā)生很大的變化，可能會(huì)對(duì)相關(guān)人受到的損害。通過收集這些信息，判斷是否符合法律授權(quán)可以采取行政即時(shí)強(qiáng)制的情形，即是否符合“為防止火災(zāi)蔓延”，如果符合，那么又應(yīng)該采取什么措施？
在本案中，著火后，因正值秋天，風(fēng)勢(shì)較大之時(shí)，致使火勢(shì)有蔓延的可能，且嚴(yán)重威脅附近的化工廠和加油站，火勢(shì)有可能蔓延至這些工廠。僅僅是采取加強(qiáng)滅火的措施，如增加滅火的車輛和器材等，可能并不能達(dá)到滅火的效果�；饒�(chǎng)指揮人員對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了初步的分析，當(dāng)時(shí)正值吹西北風(fēng)，風(fēng)力在五級(jí)左右，且起火點(diǎn)在陳某家和加油站的西側(cè)，加油站離陳某家大約五米左右，且加油站的油庫(kù)貼近陳某新翻蓋的家。通過對(duì)周圍人的詢問，起火原因系陳某鄰居家的廚房高壓鍋爆炸導(dǎo)致煤氣泄漏，進(jìn)而使整個(gè)廚房燃燒（廚房為剛裝修過，有大量易燃的塑料隔板），且由于當(dāng)時(shí)陳某新蓋的房子與起火點(diǎn)緊挨著，沒有很寬敞的消防通道，消防車不能進(jìn)入，只能用高壓水槍在遠(yuǎn)處進(jìn)行噴水。此時(shí)火勢(shì)也是越來(lái)越旺，不斷地冒出濃煙，并從水平和垂直方向東側(cè)蔓延，估計(jì)會(huì)在半個(gè)小時(shí)內(nèi)蔓延到加油站。通過對(duì)秋天風(fēng)勢(shì)和周邊環(huán)境的分析分析，消防機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)的情況非常緊急，若不采取可能會(huì)對(duì)周邊的居民的人身和財(cái)產(chǎn)造成巨大的損害�；谶@種認(rèn)識(shí)，公安消防行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為采取拆除措施時(shí)必要的，是符合“為防止火災(zāi)蔓延”這一要件的。這樣這一不確定法律概念也獲得了在本案中的確定性，即防止火勢(shì)的蔓延以危急到附近的化工廠和加油站，以避免更大的災(zāi)難。這一即時(shí)強(qiáng)制的實(shí)施考慮了相關(guān)的因素，所采取的措施也符合《消防法》授權(quán)的目的，因而被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹?br>
從以上的分析可以得出，對(duì)于不確定法律概念的解釋，有時(shí)候會(huì)與相關(guān)考慮發(fā)生連接，如在本案中，對(duì)“為防止火災(zāi)蔓延”這一不確定法律概念的解釋，往往要考慮到現(xiàn)實(shí)中的情況，如風(fēng)勢(shì)，水源，附近建筑物群狀況，消防設(shè)施情況等等。而且我們可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于不確定法律概念的解讀，消防行政機(jī)關(guān)工作人員有很大程度上是建立在經(jīng)驗(yàn)之上的一種推斷和判斷，如對(duì)火勢(shì)的蔓延到附近的化工廠和加油站的可能性的判斷？如果蔓延，那么蔓延的時(shí)間會(huì)有多少，這些時(shí)間是否足以進(jìn)行滅火，而并非一定要采取即時(shí)拆除的強(qiáng)制措施？消防的設(shè)施是否齊全，是否足以進(jìn)行有效的滅火？滅火通道如何，是否有利于有效地進(jìn)行滅火？也就是說(shuō)要實(shí)施有效的滅火行動(dòng)，消防工作人員必須根據(jù)其經(jīng)驗(yàn)作出特定情形下，清晰的，合理的推斷，能夠指導(dǎo)滅火行動(dòng)的有效進(jìn)行。這些經(jīng)驗(yàn)如果進(jìn)行隨意的擴(kuò)大，或者根本沒有考慮這些因素，那么往往會(huì)對(duì)相對(duì)人造成不利的影響。
那么，怎么把這些經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái)，讓不確定法律概念獲得確定呢？路徑有以下幾種：一是立法解釋；二是裁量基準(zhǔn)；三是通過實(shí)踐中的法院判例。
縱觀我國(guó)的有關(guān)法律規(guī)定，無(wú)論是在立法上，還是內(nèi)部的規(guī)則上都很難看到有對(duì)這些不確定法律概念的解釋。例如，在筆者收集的《北京市消防條例》、《山西省消防條例》中，也都沒有看到這些不確定法律概念的具體解釋。當(dāng)然，立法解釋或內(nèi)部的裁量規(guī)定也只是讓不確定法律概念獲得了一定程度的確定性，不可能從根本上消除不確定法律概念的不確定性。如果出現(xiàn)新的事項(xiàng)和因素，實(shí)踐和解釋之間還是會(huì)出現(xiàn)縫隙，那么還是需要行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)不確定法律概念進(jìn)行解釋，以符合個(gè)案的正義。
對(duì)于法院的判例所形成的確定性，也可以援用到行政行為的過程中來(lái)。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過編輯以往的行政執(zhí)法相關(guān)案例，要求執(zhí)法人員閱讀，學(xué)習(xí)和實(shí)踐。那么就從僅僅依靠規(guī)則來(lái)規(guī)制裁量權(quán)到執(zhí)法者自身的素質(zhì)的提高，自我的約束等因素來(lái)規(guī)制裁量，從根本上講，任何的規(guī)則都無(wú)法徹底消除裁量，任何的監(jiān)督都無(wú)法實(shí)質(zhì)約束裁量，裁量最終還是必須依賴于執(zhí)法者的自我約束。
（二）得出結(jié)論：中國(guó)行政實(shí)踐的需要
通過以上的分析，我們可以得出。第一，價(jià)值性不確定法律概念往往受經(jīng)驗(yàn)等因素的影響，其不確定隨時(shí)可能不受控制，導(dǎo)致裁量的重大誤差。第二，需要通過立法解釋技術(shù)來(lái)建立相對(duì)清晰的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，能夠獲得相對(duì)的確定性。第三，還可以借助于其他技術(shù)，如案例的解讀技術(shù)。讓行政工作人員通過案例的解讀，更好地了解行政實(shí)踐，增強(qiáng)其自身判斷素質(zhì)。
四、拓展思路：系統(tǒng)性的裁量權(quán)規(guī)制模式初探
“裁量權(quán)這個(gè)詞的核心意義是某種程度的決定自由與獨(dú)立性” 。不確定法律概念的解釋作為裁量權(quán)運(yùn)作的核心，其不確定性往往會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生偏差。而我們已知的規(guī)制技術(shù)和模式是否足以解決裁量的偏差問題？本文僅對(duì)行政即時(shí)強(qiáng)制領(lǐng)域的裁量權(quán)運(yùn)作及其規(guī)制進(jìn)行剖析，并未能涵蓋所有的行政領(lǐng)域，但通過對(duì)這一具有高度裁量性的領(lǐng)域進(jìn)行探尋，也能夠引發(fā)我們一些思考，給以其他行政領(lǐng)域的裁量權(quán)規(guī)制一定的借鑒。行政裁量是在一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)中運(yùn)行的，系統(tǒng)內(nèi)的各種因素都可能對(duì)裁量發(fā)生作用，如立法在指引行政權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)疲軟，那么在現(xiàn)行審查制度下，司法控制領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)控制不力，而且對(duì)于事后的司法審查，作為正義的最后防線，往往并不能有效地保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。在立法和司法規(guī)制裁量權(quán)運(yùn)作出現(xiàn)疲軟的情況下，行政機(jī)關(guān)的自我約束對(duì)于裁量權(quán)的運(yùn)行和規(guī)制也將發(fā)揮重要的作用，比如行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)，引入案例解讀技術(shù)等等。但依靠行政機(jī)關(guān)的自我約束，也許并不能使裁量權(quán)合理得運(yùn)行，因而需要立法進(jìn)行解釋和完善，同時(shí)也需要司法在審查裁量權(quán)運(yùn)行方面進(jìn)行理論上的突破。系統(tǒng)中要素各自的規(guī)制效應(yīng)，往往會(huì)影響其他要素的發(fā)揮。因而結(jié)合中國(guó)的行政實(shí)踐，我們并不能局限于傳統(tǒng)的裁量規(guī)制模式，在落實(shí)傳統(tǒng)的裁量權(quán)規(guī)制技術(shù)的基礎(chǔ)之上，打開視野，探索真正適合中國(guó)行政實(shí)踐的裁量規(guī)制技術(shù)和模式，形成系統(tǒng)性的規(guī)制裁量權(quán)的模式和技術(shù)。當(dāng)然筆者也只是對(duì)行政裁量權(quán)系統(tǒng)性的規(guī)制進(jìn)行初步的探索，行政裁量遍布行政實(shí)踐的各個(gè)領(lǐng)域，各領(lǐng)域都有自身在裁量權(quán)運(yùn)行和規(guī)制上的特點(diǎn)，因而系統(tǒng)中要素的協(xié)調(diào)作用也會(huì)有所不同。 因而對(duì)于裁量權(quán)的規(guī)制問題還需要進(jìn)一步進(jìn)行深入研究發(fā)現(xiàn)其規(guī)律。
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