[ 劉成江 ]——(2010-11-3) / 已閱7066次
討論公安行政處罰告知程序的理論淵源
劉成江
一、公安行政處罰告知程序的憲政法基礎(chǔ)
公安行政處罰告知程序的憲政法基礎(chǔ)是行政處罰當(dāng)事人在行政處罰法律關(guān)系中的主體法律地位。它直接導(dǎo)源于現(xiàn)代憲政理論中國(guó)家對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)的理念。人權(quán)與憲政是近代政治的全部?jī)?nèi)容，憲政就是民主政治，是通過(guò)憲法實(shí)現(xiàn)和保障的民主政治。民主政治建立在主權(quán)在民的理論基礎(chǔ)之上，它的宗旨是保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)。戰(zhàn)后這一憲政理念的高揚(yáng)對(duì)現(xiàn)代行政法產(chǎn)生了巨大的影響，導(dǎo)致了現(xiàn)代行政法的主題發(fā)生了深刻的變化。這一變化所結(jié)出的憲政碩果之一就是行政程序法的產(chǎn)生與發(fā)達(dá)。行政程序法的基本理念是，行政相對(duì)人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體，而是一個(gè)具有獨(dú)立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力量。在行政程序法中創(chuàng)設(shè)告知程序，既是對(duì)當(dāng)事人人格尊重的具體體現(xiàn)，也是防止行政主體濫用職權(quán)的法律機(jī)制。
二、公安行政處罰告知程序的程序法基礎(chǔ)
在現(xiàn)代社會(huì)，法治的實(shí)現(xiàn)過(guò)程主要是一個(gè)程序化過(guò)程：其一，法治的本質(zhì)決定了法治的原則主要是程序原則；其二，法治的實(shí)現(xiàn)過(guò)程依賴于程序，沒(méi)有程序就沒(méi)有法治。法治的核心理念是“法律至上”，對(duì)于政府權(quán)力而言，這意味著在法治狀態(tài)下，靜態(tài)的政府權(quán)力受到法律的“邊際約束”；動(dòng)態(tài)的政府權(quán)力受到法律的控制。但是，政府權(quán)力同時(shí)又是法律授予的。在這一意義上，法治理念似乎暗示，必須先授予權(quán)力，然后必須對(duì)權(quán)力予以必要的制約。這看似矛盾，其實(shí)不然。因?yàn)榉ㄖ嗡鶑?qiáng)調(diào)的對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的核心，不在于從實(shí)體上對(duì)法律授予的政府權(quán)力進(jìn)行制約，而主要是從程序上要求政府權(quán)力必須理性地而非恣意地或?qū)嗟匦惺�。行政�?quán)的擴(kuò)張以及由此而來(lái)的行政權(quán)對(duì)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域全方位的滲透，一方面是現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，另一方面，行政權(quán)的膨脹也對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的個(gè)人權(quán)利與自由帶來(lái)潛在或現(xiàn)實(shí)的威脅。權(quán)力必須受到制約，這是法治的基本要求。如果說(shuō)，在自由資本主義時(shí)期，對(duì)權(quán)力的制約主要靠實(shí)體的限制，即“管的越少的政府就是越好的政府”的話，那么在現(xiàn)代社會(huì)不得不在實(shí)體上賦予政府以強(qiáng)大權(quán)力的情況下，對(duì)這種權(quán)力的制約在更大程度上必須訴諸程序，“程序的控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力”通過(guò)行政程序?qū)?quán)力的行使進(jìn)行事前和事中的監(jiān)督和制約，防止行政權(quán)的濫用，促進(jìn)行政權(quán)行使的效率，平衡行政權(quán)和相對(duì)方權(quán)利之間的關(guān)系，保障相對(duì)方的合法權(quán)益，已成為現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)重要特征。將政府權(quán)力納入具有理性結(jié)構(gòu)的程序之中，并運(yùn)用程序制度來(lái)防止權(quán)力行使過(guò)程中的恣意和專斷，是整個(gè)法治過(guò)程中人們一直不斷努力的重心所在。公安行政處罰告知程序?qū)嵸|(zhì)即行政程序的確立是公安機(jī)關(guān)依法行政，正確行使行政權(quán)力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的重要保證，是社會(huì)主義法制建設(shè)的進(jìn)一步完善，是社會(huì)主義民主制度在法律上的表現(xiàn)。
三、公安行政處罰告知程序的行政知情權(quán)基礎(chǔ)
所謂行政知情權(quán)，就是公民依法通過(guò)各種途徑和形式獲取，知曉行政活動(dòng)的宗旨、原則、依據(jù)、程序及其結(jié)果的權(quán)利。它是公民民主政治權(quán)利的重要組成部分，也是表現(xiàn)行政公開(kāi)的突出權(quán)利，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主與文明的基本要求。
現(xiàn)代法治國(guó)家普遍確認(rèn)了公民的行政知情權(quán)，并且確立了保障公民行政知情權(quán)的法律制度。
1946年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的第59號(hào)決議宣布：知情權(quán)為基本人權(quán)之一。
1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第5條第1款規(guī)定：“人人有自由采訪可允許報(bào)道的消息的權(quán)利”；第42條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦議院的會(huì)議公開(kāi)舉行�！边@是較早確認(rèn)知情權(quán)的一部憲法。德國(guó)于1966年制定的《行政程序法標(biāo)準(zhǔn)草案》和1976年制定的《行政程序法》都規(guī)定：在影響當(dāng)事人權(quán)利的行政處分作出前，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述事實(shí)的機(jī)會(huì)，當(dāng)事人在法律允許的情況下有查閱案件卷宗材料的請(qǐng)求權(quán)，給予當(dāng)事人表明意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，從而確立了公民的行政知情權(quán)。
日本在1962年公布了《行政不服審查法》，確立了一種“教示”制度，即行政廳在作出可以提出不服申訴的處分時(shí)，應(yīng)主動(dòng)或通過(guò)申請(qǐng)給當(dāng)事人以“教示”，告知受處分人是否可以申訴，向哪一機(jī)關(guān)申訴、申訴的期限等以及教示錯(cuò)誤要承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。
以上各國(guó)有關(guān)行政知情權(quán)的立法，其共同之處在于對(duì)行政知情權(quán)的確認(rèn)與保護(hù)是通過(guò)行政處分中的告知或聽(tīng)政程序的規(guī)定來(lái)加以體現(xiàn)的。也就是為了確認(rèn)和保護(hù)公民的行政知情權(quán)，法律通過(guò)設(shè)立告知程序來(lái)加以保障。行政機(jī)關(guān)在對(duì)行政管理相對(duì)人作出影響其權(quán)利的行政處罰時(shí)，都應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述事實(shí)的機(jī)會(huì)，告知與行政處罰有關(guān)的內(nèi)容、理由、依據(jù)及其應(yīng)享有的權(quán)利。
北安市人民法院 劉成江
