[ 朱雁新 ]——(2002-10-30) / 已閱25918次
關(guān)于司法獨(dú)立的制度思考
朱雁新
內(nèi)容提要 司法獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正的前提條件，而我國(guó)現(xiàn)存司法體制在許多方面沒(méi)能為司法獨(dú)立提供良好的條件，黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)乃至法院自身都存在著妨礙司法獨(dú)立的制度缺陷或者制度真空，這成為造成司法不公的重要原因，所以有必要在對(duì)法律的地位和司法職業(yè)的性質(zhì)重新認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)的司法體制結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。
關(guān)鍵詞 司法公正 司法獨(dú)立 體制
近年來(lái)司法腐敗案件屢見(jiàn)不鮮，司法公正已成為國(guó)人矚目的焦點(diǎn)話題。一方面，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)隨著社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化和社會(huì)沖突的尖銳化，對(duì)司法活動(dòng)寄予了前所未有的厚望，而另一方面，司法的不公卻再三地打擊著公眾脆弱的“法制”信心。如此巨大的反差迫使我們不得不認(rèn)真反思：是什么妨礙了司法的公正？
公正是司法活動(dòng)的內(nèi)在品質(zhì)和價(jià)值追求，是社會(huì)、公民對(duì)法制的期望和信心，英國(guó)思想家弗蘭西斯.培根講：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪，因?yàn)榉缸镫m無(wú)視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律——好比弄臟了水源�！庇绊懝囊蛩厥嵌喾矫娴�，但許多重要的因素都可以歸結(jié)到司法獨(dú)立上來(lái)，而法院又是司法活動(dòng)的主角，所以，探討司法公正問(wèn)題有必要從法院的獨(dú)立上著手。在學(xué)理上，“所謂法院的獨(dú)立，即法院法官的審判，應(yīng)不受行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)干涉的意思；就是某一個(gè)法院對(duì)于另一個(gè)法院的審判，亦只能于判決后，依上訴程序而變更其判決，在審判之時(shí)，任何法院，亦不受任何其他法院的干涉；至于行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)，則即在法院判決以后，亦不享有變更法院的判決之權(quán)。"[1]（p296）司法獨(dú)立對(duì)于法院和法官摒棄干擾，客觀、公正地司法有著毋庸置疑的意義。但是長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)在司法獨(dú)立上的表現(xiàn)并不能令人滿意，由此而致的司法不公現(xiàn)象“至今已覺(jué)不新鮮”。我想，與其斥責(zé)那些徇私枉法的法官、阻撓司法的政官，分析政治教育、思想改造、組織紀(jì)律或領(lǐng)導(dǎo)工作的失誤，不如冷靜地在制度層面上作一番探討更有意義。
我國(guó)的政體是“人民代表大會(huì)制”，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)是居于其下且為同一層面的權(quán)力分支機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大是它們共同的權(quán)力來(lái)源，它們分別向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，相互之間沒(méi)有隸屬關(guān)系和直接的制約關(guān)系。憲法第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。這些制度設(shè)計(jì)在憲法層面上確立了司法獨(dú)立原則，保證了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，宣告了一種與中國(guó)傳統(tǒng)縣衙式司法模式截然不同的司法體制的確立，其所依據(jù)的基本上是歐洲大陸法系和蘇聯(lián)社會(huì)主義法系兩者結(jié)合的模式�，F(xiàn)代文明國(guó)家多在憲法性文件里確立了司法獨(dú)立制度，但應(yīng)當(dāng)注意的是，憲法自身所具有的原則性、宣言式及由此必然導(dǎo)致的缺乏操作性特點(diǎn)，要求必須有配套的法律、制度忠實(shí)地對(duì)其細(xì)化，才能實(shí)現(xiàn)司法“精神”上的獨(dú)立，而不僅僅是形式上的獨(dú)立，憲法才不會(huì)流于口號(hào)。然而，問(wèn)題似乎就出在這里：我們或者基于良好的愿望，在保障司法獨(dú)立的制度設(shè)計(jì)上有所作為，但效果并不大好甚至相反，或者根本就漠視制度的作用，僅僅寄希望于憲法第一百二十六條這把“尚方寶劍”。于是，司法的獨(dú)立狀況與憲法的善良初衷大相徑庭，法院成了國(guó)家機(jī)關(guān)中誰(shuí)也能管的“小弟弟”。
第一位“大哥”是與法院同級(jí)的黨政權(quán)力。我國(guó)的司法體系大體是沿行政區(qū)域的框架設(shè)計(jì)的，并且法院在大至人員配備、經(jīng)費(fèi)調(diào)撥、物資供給，小至法官的子女入學(xué)、配偶就業(yè)、住房等諸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府來(lái)建議或安排，這樣一種制度設(shè)計(jì)便無(wú)法不在法院和政府之間形成一種“依附”的關(guān)系——不管憲法是怎么說(shuō)的，“身在矮檐下，怎能不低頭”，法院在業(yè)務(wù)工作中經(jīng)常要征求政府的意見(jiàn)乃至批準(zhǔn)，政府以“大哥”的姿態(tài)指手畫腳也就不足為怪了。因?yàn)檫@種法院和地方在利益上無(wú)法割舍的“制度聯(lián)系”，導(dǎo)致司法權(quán)力的行政化、區(qū)域化和地方化，地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義成為無(wú)法自我克服的體制性通病。時(shí)下法院爭(zhēng)奪司法管轄權(quán)，維護(hù)本地利益的事件常見(jiàn)于報(bào)端，私利的驅(qū)動(dòng)力戰(zhàn)勝了法律的理性，法院淪為地方保護(hù)主義的工具，裁判既要吹哨又想起腳射門，這不能不說(shuō)是對(duì)司法公正的褻瀆。故此，有學(xué)者建議“在全國(guó)省區(qū)市以下劃定獨(dú)立司法區(qū)，改變現(xiàn)在的司法區(qū)域與行政區(qū)域完全重合的局面”，并設(shè)計(jì)了三個(gè)方面的配套措施：“一是人員編制和經(jīng)費(fèi)管理，必須實(shí)行計(jì)劃單列、系統(tǒng)統(tǒng)管，最好是全國(guó)統(tǒng)一管起來(lái)；二是法官任免，屬于市管縣的，基層法院的法官可由市人大常委會(huì)任免，屬于地管縣的，基層以及中級(jí)法院法官可由省人大常委會(huì)任免...；三是黨的工作體制，可以實(shí)行系統(tǒng)黨委制，一級(jí)管理一級(jí)，下級(jí)法院黨委對(duì)上級(jí)法院黨委負(fù)責(zé)�！盵2](p19)這個(gè)辦法改革之徹底足以動(dòng)搖立法、行政和司法三方面——這也說(shuō)明所謂司法改革并不僅僅是“司法的”改革，我認(rèn)為這個(gè)方案由于牽涉面之廣和決心之堅(jiān)定至少在目前從整體上其可行性值得懷疑，但其欲使司法擺脫干擾、追求獨(dú)立的價(jià)值取向無(wú)疑是正確的，并且象編制、經(jīng)費(fèi)管理的建議是可資借鑒的。但我想，制度的重構(gòu)有賴于觀念的更新，而現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的背后是更難突破的觀念障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，法律和法院被當(dāng)作是完成政治任務(wù)、實(shí)現(xiàn)政治目的的“工具”，政治任務(wù)要“相機(jī)而變”，“工具”自然必須適應(yīng)任務(wù)的需要：踐踏憲法、迫害國(guó)家主席是任務(wù)的需要，砸爛公檢法鬧革命也是任務(wù)的需要，“嚴(yán)打”中法院在處罰上的“從重”難道不也是任務(wù)的需要嗎？既然是“工具”，附屬在行政機(jī)構(gòu)上也就理所當(dāng)然了。這種“工具主義”的觀念正是法律和法院未能獲得應(yīng)有尊榮、司法難以從制度上實(shí)現(xiàn)真正獨(dú)立的根源所在。前面的建議中提到了黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，這是司法體制改革中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，那么，如何處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)司法獨(dú)立之間的關(guān)系呢？黨的十三大報(bào)告講道：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部�！薄斑@種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的性質(zhì)是屬于政黨的政治權(quán)威和權(quán)利，而不直接是國(guó)家權(quán)力。黨的這種受人民擁戴和服膺的政治權(quán)威，不同于國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制力和普遍約束力，而主要是政治號(hào)召力、說(shuō)服力和政治影響力。黨作為人民中的一部分（先進(jìn)的部分），是人民主權(quán)的主體的組成部分，但不能獨(dú)立地作為人民主權(quán)主體而與作為人民主權(quán)的唯一主體的人民并列或高于它。即黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不是凌駕于人民主權(quán)、國(guó)家政權(quán)之上或與之并列的權(quán)力。"[3](p2)正因?yàn)槿绱�，黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨中央提出的種種意見(jiàn)、方針、政策，必須通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和政府的法定程序，才能轉(zhuǎn)化為國(guó)家、政府的行動(dòng)綱領(lǐng)與法律、法規(guī)，才具有國(guó)家權(quán)力的約束力和強(qiáng)制力。所以堅(jiān)持黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持黨的轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力的路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，法院內(nèi)部黨委的職責(zé)應(yīng)當(dāng)主要是保證黨的大政方針的貫徹、實(shí)施，對(duì)黨員法官的遵守黨紀(jì)情況進(jìn)行監(jiān)督審查，而不是包辦或干預(yù)所有的案件；同時(shí)也要保證法院內(nèi)部黨委對(duì)地方黨委具有相對(duì)獨(dú)立性，它應(yīng)當(dāng)只對(duì)上級(jí)法院黨委負(fù)責(zé)。然而在實(shí)際中，黨組織（法院內(nèi)部的和外部的）直接插手司法審判的例子并不罕見(jiàn)。我想，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)的時(shí)候，是否也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“黨法分開(kāi)”呢？黨組織在為司法機(jī)關(guān)推薦了政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)都優(yōu)秀的司法人員之后，沒(méi)有必要事無(wú)巨細(xì)、大包大攬，“包攬”、“過(guò)問(wèn)”反倒給一些人干預(yù)司法獨(dú)立提供了“合法”的借口。給予司法機(jī)關(guān)較大的獨(dú)立性固然會(huì)造成社會(huì)管理上的差異，比如法院可能會(huì)“大膽”地判決政府在行政訴訟中敗訴，政府會(huì)感到與法院難于“溝通”了，“法院不聽(tīng)黨的話了”。然而，司法獨(dú)立是一把“雙刃劍”，它會(huì)使行政、立法、軍事機(jī)關(guān)的一些人在企圖以身試法時(shí)不寒而栗——法院是獨(dú)立的，它完全可以不買帳,所以斯塔爾和倫奎斯特才能把妄為的克林頓推上法庭，試想一下，如果北京市有獨(dú)立的檢、法機(jī)關(guān)，王寶森、陳希同的事情早就敗露了，何必等到木已成舟之時(shí)呢？
前面提到學(xué)理上“法院獨(dú)立”的解釋，它和我國(guó)憲法一百二十六條的一點(diǎn)差異是前者講到法院的審判亦不能受立法機(jī)關(guān)的干涉，憲法沒(méi)有講到這一點(diǎn)并不等于人大可以隨意干涉法院的工作，為了確保公正，針對(duì)立法機(jī)關(guān)，司法也有一個(gè)獨(dú)立的問(wèn)題。我國(guó)憲法規(guī)定，人民法院要由當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)選舉和罷免，要向人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督。這里面至少有兩個(gè)問(wèn)題。首先，地方人大往往從本地國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員中選擇司法機(jī)關(guān)工作人員，必然帶有明顯的地域性，這樣就致使各地司法人員業(yè)務(wù)水平良莠不齊，有的地方人才集中，司法人員的素質(zhì)就會(huì)高一些，有的地方人才缺乏，司法人員的素質(zhì)普遍低下，更嚴(yán)重的是，法官的命運(yùn)一旦掌握在地方人大的手里，他必然要聽(tīng)從地方人大的“招呼”，而這種“招呼”難免不帶有地方利益的色彩，這樣一來(lái)，法官極有可能變成為“地方正義”的維護(hù)者。解決這個(gè)問(wèn)題，前面建議中第二條措施或許提供了一個(gè)有益的思路。其次，“人民代表大會(huì)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)當(dāng)然可以而且應(yīng)當(dāng)對(duì)法院的司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，然而這種監(jiān)督以怎樣的方式進(jìn)行乃是一個(gè)需要認(rèn)真考慮的問(wèn)題�？偟囊髴�(yīng)當(dāng)是，代表大會(huì)可以在開(kāi)會(huì)期間通過(guò)審查法院的年度報(bào)告、質(zhì)詢法院院長(zhǎng)以及審議法院預(yù)算行使對(duì)法院以及法官的監(jiān)督權(quán)，但不可以對(duì)法院正在審理（包括上訴審）的具體案件加以干預(yù)。否則，不僅法院的司法獨(dú)立權(quán)會(huì)受到侵犯，而且人民代表大會(huì)也會(huì)發(fā)生職能上的‘暗轉(zhuǎn)’，由立法機(jī)關(guān)變成了司法機(jī)關(guān)。而現(xiàn)在的情況恰恰是，代表們?cè)跁?huì)議期間沒(méi)有或無(wú)從通過(guò)充分的質(zhì)詢等程序?qū)Ψㄔ哼M(jìn)行監(jiān)督，另一方面，對(duì)于個(gè)別案件的處理，某些地方人大卻可以通過(guò)非規(guī)范化的方式進(jìn)行干預(yù)�！盵4](p68)司法審判活動(dòng)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的復(fù)雜過(guò)程，它有一套科學(xué)、縝密而又專業(yè)的程序制度、證據(jù)制度、法律原則（有些甚至是不能為“常人”所輕易理解的），法院應(yīng)當(dāng)只以實(shí)現(xiàn)公正（實(shí)體的和程序的）為終極目標(biāo)，而立法機(jī)關(guān)是民意代表，它以表達(dá)民意、維護(hù)民益為己任（對(duì)于一個(gè)判決，它更多考慮的是社會(huì)的接受程度和人們的反響）;問(wèn)題是公正和民意總是一致的嗎？[5]如果發(fā)生沖突，是選擇犧牲公正抑或是民意呢？況且有時(shí)侯立法機(jī)關(guān)表達(dá)的還是“官意”或者“地方民意”呢！這樣一來(lái)，人大對(duì)法院的監(jiān)督是否應(yīng)當(dāng)更慎重一些呢？所以，人大選舉法院并不能成為人大不受約束隨意實(shí)施監(jiān)督權(quán)力的理由，人大的不當(dāng)監(jiān)督同樣會(huì)損害法院的獨(dú)立審判。盡管我國(guó)憲法規(guī)定了人大對(duì)法院有監(jiān)督權(quán)，但人大以何方式、在何范圍實(shí)施監(jiān)督權(quán)卻沒(méi)有詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)，結(jié)果就只能是監(jiān)督權(quán)的誤用、濫用或不用。故此，當(dāng)務(wù)之急是完善有利于保障司法獨(dú)立的人大監(jiān)督制度，使人大的監(jiān)督有規(guī)可循，司法的獨(dú)立有所保證。
至于檢察機(jī)關(guān)，有學(xué)者認(rèn)為，它對(duì)法院和法官行使監(jiān)督權(quán)是一種相當(dāng)不合理的制度。大陸法系國(guó)家并不獨(dú)立設(shè)置檢察機(jī)關(guān)而是使之附屬在法院系統(tǒng)內(nèi)，或歸屬司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)；賦予檢察機(jī)關(guān)與法院“平起平坐”地位是我國(guó)效仿蘇聯(lián)司法體制的結(jié)果，這種安排固然強(qiáng)化了國(guó)家懲罰犯罪的權(quán)力，但檢察院與法院“本是同根生”，更重要的是檢察院有監(jiān)督法院審判工作的法定權(quán)力，卻讓法院去審理檢察院提起的訴訟，法院的窘?jīng)r可想而知，這樣明顯地造成刑事程序中控辯雙方地位的嚴(yán)重失衡，從而危害訴訟程序以及訴訟結(jié)果的公正性。
由此可見(jiàn)，法院在司法實(shí)踐中幾乎受到來(lái)自每一個(gè)權(quán)力分支機(jī)關(guān)的合理的和不合理的牽制，我們不考慮制度因素的消極作用，卻要求它去實(shí)現(xiàn)理論上的司法公正，未免強(qiáng)人所難。
同時(shí)，司法獨(dú)立這枚硬幣還有另一面——司法系統(tǒng)內(nèi)部的獨(dú)立。我國(guó)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行集體審判制，通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)、集體決策方式——合議庭、審判委員會(huì)——強(qiáng)化對(duì)法官個(gè)人的控制，意圖是集思廣益、減少錯(cuò)案。然而事實(shí)并非如此，哪一個(gè)“著名”的冤假錯(cuò)案不是集體決策的結(jié)果呢？我們不否認(rèn)集體智慧較之于個(gè)人智慧的優(yōu)越性，但也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到司法活動(dòng)不同于行政行為、立法行為和軍事行為的特殊性，“如果讓親自審理案件的法官這個(gè)少數(shù)服從由法院中其他某些同事組成的多數(shù)，就不符合司法決策的內(nèi)在特點(diǎn)了。用法官們批評(píng)這種做法的話說(shuō)，就是‘審者不判，判者不審’�！盵6]（p56-57）主審法官?zèng)]有獨(dú)立審判、裁決的權(quán)力，如何做得到公正？同樣，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院具體案件審理過(guò)程的預(yù)、“錯(cuò)案追究制度”等等傷害法院和法官獨(dú)立司法的做法，都使司法機(jī)關(guān)維持公正的形象大打折扣。所以在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)給予法官更大的審判自主權(quán)，拆除諸如審判委員會(huì)之類的或明或暗的障礙，真正實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)間的“監(jiān)督”（而非“領(lǐng)導(dǎo)”）關(guān)系。另外，法官自身的高素質(zhì)也是保證司法獨(dú)立的一個(gè)重要條件，一個(gè)業(yè)務(wù)素質(zhì)低、事事拿不準(zhǔn)，必須經(jīng)常依靠征求同事、領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)的意見(jiàn)才能或才敢下判決的法官是難以做到司法獨(dú)立的。在許多國(guó)家，法官是一個(gè)十分神圣的職位，成為法官既是一種榮譽(yù)又是一個(gè)夢(mèng)想，但從法學(xué)院學(xué)生到律師或司法實(shí)習(xí)生，再到法官是一個(gè)艱苦、漫長(zhǎng)而充滿障礙的過(guò)程。比如日本規(guī)定高等法院法官須擔(dān)任過(guò)十年以上的助理法官、簡(jiǎn)易法院法官、進(jìn)修所教官、法學(xué)教授或副教授等職務(wù)，最高法院的法官應(yīng)當(dāng)是見(jiàn)識(shí)高、有法律素養(yǎng)、四十歲以上的人擔(dān)任，最高法院十五名法官中，須至少有十人擔(dān)任過(guò)高等法院院長(zhǎng)或法官十年以上，或者是任高等法院院長(zhǎng)、判事、簡(jiǎn)易法院判事、檢察官、律師以及其他法律規(guī)定的大學(xué)法律學(xué)教授、副教授累計(jì)計(jì)算二十年以上的。[7](p122)這些較委任行政、立法、軍事官員苛刻得多的資格條件保證了司法人員的高素質(zhì)，也就保證了實(shí)現(xiàn)司法公正可能性的提高。相比之下，我國(guó)法官群體的素質(zhì)水平很難令人滿意，若為中國(guó)民主法制化的前途、為公正價(jià)值觀的崇高形象計(jì)，我們可否墊高法院的門檻呢？
總之，司法獨(dú)立是一個(gè)涉及到體制、觀念的復(fù)雜問(wèn)題，它不是單憑構(gòu)劃一個(gè)制度藍(lán)圖就能解決得了的，但它需要在觀念更新的基礎(chǔ)上從制度的重新架構(gòu)入手。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們的體制對(duì)司法工作的一些特殊性質(zhì)還缺乏認(rèn)同，在本質(zhì)上還未給法律和法院以應(yīng)有的尊嚴(yán)，所以在許多問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)更多地傾聽(tīng)和借鑒，而不能一味地套用行政、立法、軍事工作的方法。比如為了表示“公開(kāi)”的決心，時(shí)下全國(guó)許多法院效仿“政務(wù)公開(kāi)”，采用電視直播方式，公開(kāi)庭審過(guò)程，據(jù)信這可以杜絕“暗箱操作”，然而這種看似公開(kāi)的做法，幾乎遭到學(xué)界的一致反對(duì)——它有損司法獨(dú)立。如果說(shuō)法院是社會(huì)正義的最后一道防線，那么法官就是這最后一道防線的守門人，倘若能放松對(duì)“守門人”的束縛，為他創(chuàng)造更加廣闊的自由空間，讓他“頭頂是燦爛的星空，心中是崇高的道德法則”，我相信，正義的防線將更加鞏固。
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[5] 辛普森案件是一個(gè)很值得思考的例子，盡管多數(shù)美國(guó)人認(rèn)為辛普森殺了人，但法院依然＂我行我素＂，判決辛無(wú)罪，更重要的是，民眾平靜地接受了這個(gè)判決，他們認(rèn)為辛受到了公正的審判，就連克林頓也聲明：＂陪審團(tuán)已聽(tīng)過(guò)證據(jù)并作出它的判決，我們的司法制度要求尊重它們的決定．＂試想，若是美國(guó)國(guó)會(huì)以民意為由出來(lái)干預(yù)一下，后果會(huì)是怎樣呢？
[6] 賀衛(wèi)方．法邊馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
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