[ 李俊杰 ]——(2010-12-9) / 已閱9794次
淺析目前我國對抽象行政行為的監(jiān)督
李俊杰
目前，抽象行政行為已成為各國政府進行行政管理的一項最重要的手段。長期以來，由于對抽象行政行為存在不同認識，也由于我國行政訴訟法和復議法一直將部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國遠未建立起對抽象行政行為監(jiān)督的有效機制�，F(xiàn)行的法律和法規(guī)有時對抽象行政行為的監(jiān)督還有空白,而有時雖然有規(guī)定,但也十分籠統(tǒng),從而對抽象行政行為的監(jiān)督形同虛設。而對抽象行政行為進行有效的監(jiān)督正是一個國家實現(xiàn)行政法治的重要標志，因此有必要對此加以深入研究。本文試圖分析我國對抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀，結合國外的一些做法提出建立和完善我國抽象行政行為監(jiān)督機制的設想。抽象和具體總是相對而言的，因此，抽象行政行為也是相對于具體行政行為的一個學術概念。目前對抽象行政行為的定義帶有普遍性的觀點認為，抽象行政行為是指行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，其范圍包括行政立法行為和其他一般規(guī)范性文件的行為，具體是指制定行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的行為。這一行政行為相對于行政機關針對某特定對象采取的行為，具有對象非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復適用性三個特征，因此被稱為抽象行政行為。
一、當前我國是如何對抽象行政行為進行監(jiān)督的及在實施過程中存在的問題
1990年10月1日實施的我國行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍性約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。1999年4月29日通過的我國《行政復議法》第7條就納入行政復議申請范圍的抽象行政行為的范圍和方法作出了規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請”（一）國務院部門的規(guī)定：(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理�！庇纱丝梢娢覈姓V訟法和行政復議法均將部分抽象行政行為排除在訴訟和復議的受案范圍之外，因此對部分抽象行政行為的監(jiān)督主要依賴于權力機關監(jiān)督和行政機關的自身監(jiān)督兩種方式。這兩種形式的監(jiān)督是我國目前對抽象行政行為進行監(jiān)督的最主要形式，至于說要群眾監(jiān)督和代表監(jiān)督等也是形式上的監(jiān)督，而沒有以必要的形式確定下來。
(一)人大和上級行政機關的監(jiān)督
從憲法、組織法的規(guī)定來看，首先，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令：其次，縣以上地方各級人民代表人會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；再次，國務院有權改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當?shù)拿�、指示和決定、規(guī)章；最后，縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿睢⒅甘竞拖录壢嗣裾牟贿m當?shù)臎Q定、命令。這是目前我國對抽象行政行為進行監(jiān)督的一個主要方式，也是從法律上確定下來，規(guī)定了具體進行監(jiān)督的形式和辦法。
(二)備案審查、法規(guī)清理和訴訟監(jiān)督
從具體做法上看，國務院各部委及地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務院備案，國務院通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當或違法問題，從而加以糾止。有些省、 自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規(guī)范性文什上報備案。此外，國務院在組織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。人民法院通過行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問題。
這些看似完備的監(jiān)督制度實際上收效甚微。究其原因無外乎兩點：一是上述監(jiān)督幾乎都是機關之間或者關內(nèi)部的監(jiān)督， 由于缺少有效的程序規(guī)則，因而無法順利進行。也就是說這些監(jiān)督也就是機關對機關、上級對下級的要求而已，但沒有具體的措施和細節(jié)上的要求，特別是在程序上沒有詳細的規(guī)定，比如什么時間報、報到哪一級等等。二是在這些監(jiān)督形式中，沒有行政行為的利害相關人參與，同時缺少程序的發(fā)動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關系，也就是制定行政行為的主體缺乏與相對人的溝通，制定者總是占主導和主要地位，也就是說，制定方說了算，相對人也就是服從和執(zhí)行，沒有其它的權利，因此，使得上述監(jiān)督形式有名無實。
二、目前我們有必要建立和完善對抽象行政行為進行監(jiān)督的有效機制
有權力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這種現(xiàn)象在目前的社會當中已顯露得十分明顯，缺乏監(jiān)督的特權，使有些部門和個別人盡顯特權思想，從而使國家和人民的利益受到損害，使國家的尊嚴和法律的嚴肅性受到損害，其結果就是對權力的限制越少，產(chǎn)生腐敗可能性就越大�？v觀社會上的腐敗現(xiàn)象，無一不與權力缺乏有效限制有關�，F(xiàn)代法治的內(nèi)涵要求行政機關的一切活動均應守法，均應置于法律的有效監(jiān)督之下抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位，較之其他行政行為而言，對其實施有效的監(jiān)督顯得更為突出和必要。概括起來，對抽象行政行為有效監(jiān)督的必要性有以下幾方面：
(一)抽象行政行為本身性質的需要
具體行政行為畢竟是針對個別人的，即使違法，對相對人造成的損火也是局部的。但抽象行政行為則不同，它是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，只有反復性、層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。從抽象行政行為所具有的這些特性，可以看出它造成的影響是不特定的人，并具有反復性，因此，對抽象行政行為的監(jiān)督是十分必要的。
(二)改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀的需要
由于立法排除了對部分抽象行政行為的復議和訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機制義跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置義務工等。還有—些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，只考慮部門利益和小集團利益，不顧大局，不顧群眾的疾苦，而一味追求經(jīng)濟利益，而有的單位和部門更是不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區(qū)、本部門的權限，導致規(guī)章打架、沖突、重復和管理失控。這些行為不僅破壞了我國法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，也嚴重影響了政府在人民群眾中的威信。為扭轉這種形狀，促使行政機關依法行政，就必須加強對抽象行政行為的有效監(jiān)督。
(三)保護相對人合法權益的需要
沒有救濟就沒有權利，行政法從本質上說就是救濟法。抽象行政行為既然比具體行政行為對相對人造成的損害可能還要大，影響還要廣，理應對這一行為加以更嚴格的監(jiān)督。但是，現(xiàn)實的情況恰恰是相反的，相對人在受到具體行政行為侵害時，可以運川法律賦予的救濟途徑，通過復議和訴訟監(jiān)督行政機關，保護自己的權益：而在受到抽象行政行為侵害時，卻無能為力，只能以舉報、上訪的形式提出。但這兩種形式又是如此的無力和無奈，相對人的舉報要私是被相互推諉，要么是置之不理，特別是我國目前的上訪渠道看是暢通，其實也是撫慰相對人的一種手段，有的時候，信訪部門的語言顯得十分可有可無，相對人是欲哭無淚，投訴無門，到最后也是不了了之，其原因就是沒有建立一個有效地監(jiān)督抽象行政行為的法律制度，這是極不利于對相對人的保護。有的結果可能造成對相對人一生的傷害，或對相對人的經(jīng)濟和家庭造成不可估量的損失和侵害，成為影響社會穩(wěn)定的因素，在社會造成很壞的影響。
三、其它國家是如何對抽象行政行為進行監(jiān)督和管理的
進入二十世紀以來，為適應社會發(fā)展的需要，鑒于抽象行政行為在國家行政管理中的重要地位，如何保證抽象行政行為的合法性和公正性，既能發(fā)揮其積極作用，又不至于威脅公民的利益，就成為各國行政法一個共同關心的問題。經(jīng)過多年的實踐，各國建立了一系列的制度，這些經(jīng)驗和做法對于我國不無可資借鑒之處。概括起來，這些制度主要包括行政復議、司法審查和聽證制度。
(一)行政復議
將抽象行政行為納入到行政復議中，是很多國家監(jiān)督抽象行政行為的一種重要方式。 根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條第五項的規(guī)定，“各行政機關應給予有利害關系的人申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權利。”意味著公民不服行政機關作出的規(guī)章等規(guī)范性文件時，有權要求該機關修改或廢除規(guī)章。法國的行政救濟制度事實上也是一種復議制度，依據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機關的條例，可以申請復議。
(二)司法審查
法院作為當代社會中權力的監(jiān)測器和權利的衛(wèi)士，沒有理由在對普通公民的權利最直接最經(jīng)常產(chǎn)生威脅的行政權力面前有所保留或殘缺。訴訟監(jiān)督被認為是最公正也是最具監(jiān)督力量的方式，因此許多國家都將抽象行政行為納入到司法審齊的監(jiān)督范圍中。如法國在規(guī)定了對抽象行政行為公民享有的議會救濟和行政救濟手段之外，還以訴訟救濟手段作為最終保護公民權利利監(jiān)督行政機關的方式，即對行政扭關制定的條例不服，可向行政法院提出訴訟。在英國，只有女王和議會的立法可以作為例外免受司法審查，對行政機關制定的條規(guī)，由于其屬于從屬立法的范疇，因此不具有這種特權，無論是行政機關的具體行政行為還是行政機關的抽象行政行為，只要超越法定權限，法院都有權審查齊其合法性，并有權對違法的條規(guī)宣布無效。美國從三權分立的根本原則出發(fā)，規(guī)定行政機關的一切行為都在司法審查的范圍之內(nèi)，并且把法院對立法是否違憲的審查原則和制度適用到了對行政或執(zhí)行機關的立法審查活動中。
(二)舉行聽證
聽證制度作為現(xiàn)代行政的一項民主制度，也被一些國家應用于對抽象行政行為的預先監(jiān)督之中。典刑的代表是美國的聽證會和英國的調查會。(美國的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政機關制定行政規(guī)章除特別規(guī)定外一般都應經(jīng)過聽證程序。聽證分為非正式程序和審判型的正式程序兩種，其中非正式程序被廣泛采用，而正式程序只在法律特別規(guī)定時才被運用。非正式程序是行政機關在制定規(guī)章之前，先要將其所要制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容予以通告公布，供公眾了解和評論，公眾可以通過書面或口頭方式提供意見，也可以通過非正式的磋商、會談等方式表達自己的意見，行政機關在通過以上方式獲取公眾意見并在充分考慮的基礎上制定規(guī)章。向公眾通告是制定規(guī)章的法定程序，未經(jīng)這一過程而制定的規(guī)章，將因程序上的嚴重缺陷而不能生效。正式聽證程序更類似于司法審判制度，它要求行政機關在制定規(guī)章前，向公眾予以通告，并舉行專門的審判型聽證會，由有關當事人提出意見和證據(jù)并與行政機關進行口頭辯論，聽證所作的記錄將是制定規(guī)章唯一的依據(jù)。在英國“聽取那些可能受到規(guī)則和條例影響的人和組織的意見，是得以最有力和最認真執(zhí)行的慣例之—�！蹦承┨囟ǖ囊�(guī)則或條例通常要向特定的利害關系人進行咨洵，或依照法律的規(guī)定設立一個由各方利益代表組成的的咨詢委員會，以廣泛泛聽取各方的意見。如果咨詢成為一種法定的義務，未進行咨詢通常將被視為一種違反法律強制性規(guī)定的行為而導致該命令無效。日本也有法律規(guī)定行政機關制定法規(guī)、命令應經(jīng)過聽證程序。
四、對如何建立和完善我國抽象行政行為進行監(jiān)督的構想
目前我國對抽象行政行為的監(jiān)督還很不完善，為此我提出如下構想：
�。ā�)完善權力機關對抽象行政行為的監(jiān)督
盡管我國憲法賦予了權力機關有審查行政機關法規(guī)、規(guī)章的權力，但由于沒有規(guī)定一套完整、具體的監(jiān)督程序，這一監(jiān)督實難發(fā)揮作用。今后應重點從權限和程序上予以加強和完善。筆者認為：第一，權力機關應當設立一個專門委員會負責審查行政機關的其他抽象行政行為。行政機關在作出一個行政規(guī)范性文件之前，應將文件草案連同可行性實施意見一并報送權力機關的該專門委員會，由該委員會進行審查。第二，權力機關必須對其他抽象行政行為在實踐中的實施情況進行經(jīng)常性的監(jiān)督、檢查，一旦發(fā)現(xiàn)該抽象行政行為違法或不當，應切實履行監(jiān)督職能，及時予以撤銷。只有這樣，才能充分發(fā)揮權力機關監(jiān)督法律正確實施的職能。第二，在程序上應明確規(guī)定行政機關在制定抽象行政行為時應接受本級立法機關的詢問，及時向立法機關備案并在規(guī)定的時間內(nèi)對立法機關的質詢和詢問予以答復。最后，還應提高人人代表的素質和法律意識，增強其監(jiān)督的責任。
(二)設立聽證程序
抽象行政行為通常門為單方性行為，是行政機關首長負責制的產(chǎn)物，行政機關多從自己的角度出發(fā)制定與相對人密切相關的規(guī)范性文件，其民主性存在嚴重缺陷。正是由于以上原岡，很多國家都相繼建立了聽證程序以彌補抽象行政行為在制定中缺乏民主性的不足。為從根本上保證抽象行政行為在制定時的合法性利民主性，我國應結合我國的實際借鑒有益的經(jīng)驗建立抽象行政行為的聽證程序。
(三)賦予相對人對所有抽象行政行為的行政復議請求權
現(xiàn)行的行政復議法明確規(guī)定相對人不能對部分抽象行政行為申請復議，行政機關對抽象行政行為的監(jiān)督大多數(shù)局限于由自身啟動的自我反省和自我批評上。而這種反省和自我約束有時顯得那么無力和無奈，因為有些部門和單位的政績和面子在特定的時間和環(huán)境里顯得比相對人的個人利益更重要，他們有的時候是不會自我反省和自我改正的。缺少來自于外部相對人的發(fā)動和參與，相信依靠行政機關的自我約束就能達到監(jiān)督的目的，這種思想不僅顯得比較幼稚，實踐中也是極不現(xiàn)實的。賦予相對人對抽象行政行為的復議權，使監(jiān)督來自于相對人，是極為必要的也是可行的。這也是對行政部門的一個重要的監(jiān)督措施和手段，相對人在不服時可以提出行政復議，有這種權益也是對相對人的一種保護，也是一個國家法制文明的重要體現(xiàn)。
(四)逐步確立法院對抽象行政行為的審判監(jiān)督權
將抽象行政行為納入到行政復議中，還不能說已對其實施了最有效的監(jiān)督。因為行政復議雖然是由相對人提起和參與，避免了僅由行政機關自我啟動的缺陷，但從行政復議的性質上看，這仍然是同一系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，仍然克服不了自我監(jiān)督的局限性。而權力機關的著眼點是對整個社會進行宏觀調控立法工作上，很難顧及到紛繁復雜的行政事務，加之法律規(guī)定的不完善，使其同樣存在著監(jiān)督不力的缺陷。正是由于以上原因，許多國家都將法院的司法審查作為監(jiān)督抽象行政行為的最徹底和最有效邊手段。我國應由人民法院作為專門的法律機關對抽象行政行為行使審判監(jiān)督權，對保護公民權利，防止行政權力濫用利腐敗，維護社會穩(wěn)定。
