[ 熊利民 ]——(2011-1-24) / 已閱59502次
近代中國“黨國體制”的發(fā)展與省思
熊利民
一、前言
晚清李鴻章說中國遭逢三千年未有之變局，最能道出近代中國面臨的重大挑戰(zhàn)。嚴(yán)復(fù)“求富求強(qiáng)”的論說，孫文要與西方“并駕齊驅(qū)”的呼吁，蔣介石抗戰(zhàn)中還要“建國”，毛澤東不忘“超英趕美”，在在顯示清末以后的知識分子與國家領(lǐng)導(dǎo)人，努力的方向是如何建造一個“近代國家”。中國地廣、人多、歷史久、包袱重，一切轉(zhuǎn)變似乎都顯得步履蹣跚，遲緩不易。于是“革命式的現(xiàn)代化”[1]，便成為深化改革的利器。從政治社會轉(zhuǎn)型的角度看，近代中國在短短百年間要完成的不只是法國政治革命、英國工業(yè)革命，且加入馬克思列寧式的社會主義革命。此中，涉及政治轉(zhuǎn)型中內(nèi)部約束、外在條件，歷史的延續(xù)性與創(chuàng)新性，便成為值得注意的問題。
從政治體制的轉(zhuǎn)換來說，辛亥革命不只是傳統(tǒng)的改朝換代而已，民國時期的政治發(fā)展或許曲折，卻非停滯。如果說走向近代歐美式的“民主”是中國政治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，那么“黨國”體制是一種過渡，也是一種挑戰(zhàn)。
過去中外涉及民國黨政體制史的論著不少，[2]本文再討論這一主題，興趣有三：一、當(dāng)中國的現(xiàn)代化運(yùn)動等同于革命運(yùn)動時，近代中國的政黨政治發(fā)展，遭遇到什么樣的困境？二、1920年代至40年代的國民政府，在政治結(jié)構(gòu)上是“黨國體制”，以西（英美式民主）為體，以俄（列寧式政黨）為用的國民黨，如何發(fā)展，又如何適應(yīng)戰(zhàn)時體制？三、50年代之后“兩個黨國”如何形成，如何演變？
二、清末民初議會政治的困境
當(dāng)近代中國被迫納入世界秩序時，歐美的政治制度也隨之移入。晚清變法及新政時期參照西方的制度與經(jīng)驗進(jìn)行行政革新，是近代中國政治走向現(xiàn)代化起始的明顯標(biāo)識。從十九世紀(jì)末到整個二十世紀(jì)，中國政治現(xiàn)代化的進(jìn)程，制度變革的理想與現(xiàn)實之間，嘗試與失敗、挑戰(zhàn)與沖突，一直貫穿著政治轉(zhuǎn)化的過程之中，造成這一困境的原因，值得深思。
首先，作為典型傳統(tǒng)政治型態(tài)的清政府，其政權(quán)合法性的內(nèi)在價值，在歐風(fēng)美雨的沖擊下，日益衰微。所謂主權(quán)在民、自由平等、民主憲政等，都根本上破除專制傳統(tǒng)的神話，動搖傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的根基。其次，晚清面臨國權(quán)喪失、中央控制力減弱、自足經(jīng)濟(jì)體制摧毀，造成清廷統(tǒng)治能力失調(diào)，政權(quán)合法性受到嚴(yán)酷挑戰(zhàn)。政權(quán)的維系，只有靠政權(quán)合法性的重塑，辦法是進(jìn)行自強(qiáng)運(yùn)動，改造或引介新的以能適應(yīng)需要的政治制度，才是救急之方�！敖鼛熑毡�，遠(yuǎn)摭歐墨”是晚清向列學(xué)習(xí)政制的策略。在內(nèi)容上，一如康有為所說的在“變器”、“變事”、“變政”之外，尤重改定國憲作為變法之全體，[3]也就是說要在傳統(tǒng)帝制中滲入近代民主憲政制度。此中涉及到中國猶是農(nóng)業(yè)社會卻引入工業(yè)化社會的政治體制，作為主權(quán)完整獨立的民族國家猶待成型，新興政治力量仍未完全理解特定歷史環(huán)境下，改革者如何掌握現(xiàn)實政治的需要，是一絕大考驗。因此，1909、1910年議會機(jī)制：地方的咨議局，中央的資政院，雖然啟動，仍難解決清廷政權(quán)的危機(jī)。[4]1911年一場政治革命，終究不能避免。
辛亥革命的目標(biāo)，簡單的綜合是：推翻君主制度，建立共和制度；廢除專制政治，實行民主政治。一開始，的確這兩重任務(wù)是推進(jìn)中國社會、經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)步的首要工作，同時，兩重任務(wù)之間有聯(lián)系，但非一回事。[5]從歷史經(jīng)驗看，建立了共和制度并不等于實行了民主政治，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成新的社會結(jié)構(gòu)，有時反倒可以督促民主政治的推進(jìn)。武昌起事之后，共和國體很快建立，其后雖有袁世凱、張勛的反復(fù)，但民國共和體制腳跟已經(jīng)站穩(wěn)。不過，民主政治的實行則顯得搖擺不定。具體的爭議，一是中央政府的體制是總統(tǒng)制或內(nèi)閣制，一是權(quán)力的分配是中央集權(quán)或地方分權(quán)。民元南京臨時政府可說是總統(tǒng)制，但“臨時約法”采取的是對總統(tǒng)權(quán)力的制衡，近于內(nèi)閣制。至于國家實行單一制或聯(lián)邦制問題，清末民初反對中央集權(quán)，主張地方自治實已成為一般社會思潮，導(dǎo)引出辛亥革命后幾近于各省聯(lián)盟的政治現(xiàn)象。[6]袁世凱上臺后的辦法，先是在中央與地方關(guān)系上，削弱省的權(quán)力；次則在行政與立法關(guān)系上，削減國會的力量，結(jié)果走中央集權(quán)與專制的老路，最后演成君主制度的復(fù)辟。不幸的是，倒袁之后，全國失去政治中心，大小軍閥窮兵黷武，在一定地域內(nèi)關(guān)起門來做土皇帝，實行專制統(tǒng)治。1912-1913年，中國第一次可以試行政黨政治的機(jī)會喪失了，此中值得反省的事有二：第一，孫文的革命同盟會，在1912年轉(zhuǎn)化為國民黨，表示由革命政黨回歸到近代議會普通政黨的運(yùn)作，如順勢而為，與立憲派演變來的進(jìn)步黨競爭，中國政黨政治或有實現(xiàn)之日，可惜中途夭折。國民黨一旦重新轉(zhuǎn)入革命黨，連結(jié)了1920年代的一黨建國、以黨治國的思潮，兩黨政治短時間內(nèi)在中國不復(fù)可期。主要困境一是“其時未至，其俗未成，其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先覺者，號召批判帝制、推翻專制王朝者多，討論廢集權(quán)、行民治之法者少，以為共和政府一經(jīng)成立，民主政治乃水到渠成之事。事實上共和國體之下也有專制政治出現(xiàn)的可能。1912年4月，孫文辭卸臨時大總統(tǒng)后，要致力于民生主義事業(yè)，正式認(rèn)定民族、民權(quán)主義已因民國成立而達(dá)成，[8]初始實未料袁世凱對民主政治的巨大反撲。到了1920年代，同樣的情形是孫文提出“建國大綱”、“五權(quán)憲法”而不及于施行細(xì)節(jié)，結(jié)果國民黨以“革命政黨”自居，國民政府實行“訓(xùn)政”，保育式的民主，只能在嘗試中改正錯誤，民主學(xué)步顯得特別辛苦。
第二，1912、1913年，共和初建，試行歐美近代的民主制度，政黨制度正是其中之一，是舶來品，國人了解深淺不一。民初政黨繁多，品流參差，主要政黨確有政治改革運(yùn)動的歷史淵源，但一旦要實行政黨政治，便必須以國會議員選舉為運(yùn)作中心。一旦實行內(nèi)閣制，總統(tǒng)權(quán)力受限，國會議員選舉便需與內(nèi)閣的組成掛鉤。不幸的是，這些發(fā)展均不符袁世凱的品味，宋教仁之死，敲響了民初政黨政治的喪鐘。[9]近代有些知識分子期望中國政治發(fā)展是：“皇權(quán)變質(zhì)而成向人民負(fù)責(zé)的中央政權(quán)，紳權(quán)變質(zhì)而成民選的立法代表；官僚變質(zhì)而成有效率的文官制度中的公務(wù)員，幫權(quán)變質(zhì)而成功商業(yè)的公會和職業(yè)團(tuán)體，而把整個政治機(jī)構(gòu)安定在底層的同意權(quán)力的基礎(chǔ)上�！盵10]其中較可討論的一個環(huán)節(jié)是“紳權(quán)”。中國傳統(tǒng)的紳士是一個獨特的社會集團(tuán)，紳士是知識分子，擁有特定意識形態(tài)，是社會變化的主力，他們出而為仕，退而為紳，“官于朝，紳于鄉(xiāng)”，是政治、社會和經(jīng)濟(jì)的管理階層，支撐國家，又為國家所控制，“政治無為、紳權(quán)緩沖”，正是傳統(tǒng)中國政治與社會相安之道。[11]到了19世紀(jì)末，亦即距今百年之前（1905），科舉制廢除，更象征中國遭逢巨變，紳士也必得跟著轉(zhuǎn)型。紳士到那里去？紳士進(jìn)城，紳權(quán)進(jìn)入城市，“欲與民權(quán)，宜先興紳權(quán)”[12]，依晚清有識之士的規(guī)劃，申明了“紳權(quán)”宜附麗于“民權(quán)”的時代意義，具體的說就是紳權(quán)如能靠議院來發(fā)揮，新知識分子多少取代了紳士的傳統(tǒng)角色。[13]政治黨派連結(jié)地方紳士進(jìn)行政治運(yùn)動，成了清末民初政黨的活動路徑。但直到民國三、四十年代，知識分子階層都還難發(fā)揮應(yīng)有的功能，政黨何以無法吸收并透過知識階層，填補(bǔ)傳統(tǒng)社會紳士的原有角色，似乎是傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間，社會政治轉(zhuǎn)型一個絕大的關(guān)鍵問題。[14]
三、“黨國”：具中國特色的政治體制
從權(quán)力關(guān)系入手，國家乃由政治制度所代表的政治權(quán)力所呈現(xiàn)，具體的體現(xiàn)是立法、行政和司法三者的有機(jī)統(tǒng)一，亦即與廣義的“政府”概念互通。政黨是現(xiàn)代政治的主角，但不必成為政治制度的組成部分，只有作為政治制度實際操作者—執(zhí)政黨，才有實際的政治力量，這種政治力量也只能借助政治制度即“國家”，才能實現(xiàn)。故而黨的權(quán)力與國家權(quán)力雖有部分重迭，但二者之間仍是相對獨立的。[15]比較值得注意的是1920年代開始，中國受蘇俄影響出現(xiàn)了排他性的執(zhí)政黨，黨國合一，又逐步消融社會，形成長時期特殊的黨國體制。[16]而后國、共兩黨走的正是“以黨治國”、“以黨代政”，程度不一的黨國政治，這顯然是走向民主政治的歧途，也是挑戰(zhàn)。
從近代中國政治發(fā)展歷程看，1920年代國民黨一黨治國體系的建立，是辛亥革命從帝制走向共和之后的另一大政治轉(zhuǎn)折，是對民初多黨政治教訓(xùn)的總結(jié)，也與長期革命運(yùn)動理論和經(jīng)驗息息相關(guān)。辛亥革命后，國民黨政治活動的表現(xiàn)不能盡如人意，孫文讓位袁世凱、二次革命及護(hù)法運(yùn)動亦不能引人同情，都是明顯例證，也是稍后國民黨改組的背景。國民黨的一黨政治理論，可說發(fā)端于1905年同盟會組成之始，堅定于1914年中華革命黨成立之際，成熟于1924年國民黨改組之時，而確立于1928年國民政府訓(xùn)政體制的實行。依據(jù)孫文晚年的主張，國民黨在獲得全國政權(quán)之后，要通過先一黨后多黨制的方式，由訓(xùn)政向憲政過渡，1924年國民黨改組，正式確立了黨治國家的模式。于是，1928年北伐統(tǒng)一之后，國民黨繼承了孫文的遺訓(xùn)，奉行“以黨治國”的政治觀念。
1920年代，中國政治尋求變化，從自由主義代議政治，走向政黨操控的一黨政治，[17]其中一個很重要的因素是來自十月革命后的蘇聯(lián)�！耙远頌閹煛�，直接的影響是政黨由政見認(rèn)同的議會黨，變成意識形態(tài)認(rèn)同的革命政黨，也就是說國民黨、共產(chǎn)黨兩黨都不例外的成為寬嚴(yán)不一的列寧式政黨。[18]1928年，當(dāng)國民黨躍升為政治舞臺的主角，政府的存在是為執(zhí)行黨制定的政策時，“黨國”時代便正式來臨。
國民政府作為一個黨國，除了把黨徽嵌入國徽，把黨歌當(dāng)作國歌的政治符號外，1928年開始的黨國體制，有幾個可注意的地方：首先，國民政府以黨治國的基本原則，是一黨專政，黨在國上。這在“訓(xùn)政綱領(lǐng)”（1928年）和“訓(xùn)政時期約法”（1931年）中的具體呈現(xiàn)是：中國國民黨是唯一合法政黨，代替人民行使國家政權(quán)，中央政府由國民黨中央產(chǎn)生，國民政府對國民黨中央負(fù)責(zé)，國家重要事務(wù)由國民黨中央決定、指導(dǎo)與監(jiān)督，國家根本法及其它重要法律由國民黨中央制訂、修正和解釋，歸納起來就是：國民政府法由黨定，權(quán)由黨來，行受黨督。就制度面說，一切立法原則、施政大計，皆源于黨內(nèi)，成熟于中央政治會議，然后交國民政府執(zhí)行。
其次，在黨政關(guān)系上，中央與地方有“以黨統(tǒng)政”和“黨政并行”的不同。中央黨政關(guān)系指國民黨中央與國民政府的關(guān)系。理論上，訓(xùn)政時期國民黨總攬政權(quán)，為政綱、政策發(fā)源地，國民政府實行治權(quán)以執(zhí)行政策。具體言之，即由國民黨中央政治會議（1935年改為“中央政治委員會”簡稱“中政會”）對國民政府進(jìn)行政治指導(dǎo)。1924年7月，孫文在世時成立的中政會，原類似俄共的中央政治局，作為中央執(zhí)行委員會的下屬機(jī)構(gòu)，專負(fù)政治任務(wù)，后來與負(fù)責(zé)黨務(wù)的中央常務(wù)委員會（中常會）、負(fù)責(zé)軍事的軍事委員會（軍委會）鼎足而三，地位還不特別凸出明顯。迨北伐統(tǒng)一告成，1928年8月國民黨宣布實行訓(xùn)政始，到抗戰(zhàn)前近十年的南京政府，為了打通黨政關(guān)系，中政會由一般意義的政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)躍升成為中央政治權(quán)力的源頭，政府的施政得向黨負(fù)責(zé)，但它又不屬于政府機(jī)關(guān)。依照胡漢民的說法，“政治會議實際上總握訓(xùn)政時期一切根本方針之決定權(quán)，為黨與政府唯一之連鎖。”[19]中政會的組織與權(quán)限前后雖有修正，但基本性質(zhì)始終不變。概括的說，這時期中政會雖不直接發(fā)布命令，處理政務(wù)，但儼然有如準(zhǔn)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)，擁有除司法審判之外的各種政府職能，如制訂法律、決定大政方針、任命官吏、產(chǎn)生政府等，權(quán)力之大，近似“太上政府”。[20]但論諸實際，又不直接發(fā)布命令、處理政務(wù)，根本職能只有一個：通過中政會對國民政府的指導(dǎo)監(jiān)督，把一切權(quán)力集中于黨，黨政合一，確保國民黨一黨之治的順利進(jìn)行。這樣與俄共（布）政治局，顯然又有相當(dāng)?shù)牟煌�。[21]
或謂國民政府在大陸統(tǒng)治之失敗，出在黨政結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)倒金字塔型，只重上層不重下層的問題上。這直接涉及到黨國體制下的地方黨政關(guān)系。依照孫文的想法，以黨治國是以黨義治國，故而在訓(xùn)政時期中央“黨義領(lǐng)政”而非“黨權(quán)凌政”的制度設(shè)計下，地方的黨政關(guān)系是：地方政治由地方政府掌理，黨治在地方只是間接又虛擬。這一想法也由胡漢民、蔣介石加以繼承，顯示的是整個黨指導(dǎo)監(jiān)督整個政府，而不是橫斷的以各級黨部節(jié)節(jié)干涉、事事吹求的指導(dǎo)監(jiān)督同級政府。[22]具體的作法是“黨政分工”、“黨政分治”，“政的工作是由黨交給政府去做的；教的工作，領(lǐng)導(dǎo)人民、訓(xùn)練人民，是必須由黨自己做的。政教分工而合成黨治，事實上黨部絕對不會同政府的事權(quán)沖突�！盵23]事實未必盡然。1928年，國民黨執(zhí)政，地方黨、政分治的制衡體制確定，8月11日，國民黨二屆五中全會通過“各級黨部與同級政府關(guān)系臨時辦法案”規(guī)定：“凡各級黨部對于同級政府之舉措認(rèn)為有不合時，得報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。各級政府對于同級黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時，亦得報告上級政府，轉(zhuǎn)咨其上級黨部處理�！边@一規(guī)定使地方黨部和地方政府兩條系統(tǒng)獨立并行，相互制約。另外，1926年省“組織法”規(guī)定：“省政府于中國國民黨中央執(zhí)行委員會及省執(zhí)行委員會指導(dǎo)監(jiān)督之下受國民政府之命令管理全省政務(wù)。”1927年7月修正時，“省執(zhí)行委員會”被刪除。同年10月再修正時又刪除“于中央執(zhí)行委員會指導(dǎo)監(jiān)督之下”，代之以“依中國國民黨黨義”。1930年又將“依中國國民黨黨義”改為“依國民政府建國大綱”。結(jié)果不僅省黨部與省政府之間不存在隸屬關(guān)系，就連國民黨中央執(zhí)行委員會也不能向地方政府發(fā)號施令，而必須透過中政會和國民政府實行間接指導(dǎo)。[24]理論上，黨治最早受俄共的啟發(fā)，后來又有法西斯的影響，但國民黨人又雅不愿對“一黨專政體制”全面接受，故接受“黨治的政府”，否認(rèn)“黨政府”，標(biāo)榜“民有、民治、民享”（of the People, by the People, for the people），否定了“黨有、黨治、黨享”（of the Party, by the Party, for the Party），卻實行“民有、黨治、民享”（of the People, by the Party, for the people）[25]這種混雜著美式民主理想、俄式政治理念，具中國特色的黨國體制。這樣，在實際運(yùn)作上，便不免與理想產(chǎn)生落差。
從黨政關(guān)系人事觀察，中政會委員兼國民政府委員的人數(shù)比例如次：
表一：中委會委員兼國民政府委員人數(shù)表（1928-1937）
時間：國府委員；中政會委員兼具國府委員者/中政會委員總?cè)藬?shù)；中政會委員兼國府委員占國府委員數(shù)百分比
1928年10月-1929年：17；16/17；94
1929年3月-1930年11月：19；15/19；79
1931年1月-1931年12月：42；31/40；74
1932年1月-1935年10月：47；31/36；86
1936年1月-1937年7月：41；14/29；34
資料來源：王正華，〈南京時期國民政府的中央政制，1927-1937〉（臺北：政治大學(xué)歷史學(xué)系研究部博士論文，1997）。
據(jù)表一顯示，中政會委員兼國府委員人數(shù)在1935年之前，平均占國府委員總?cè)藬?shù)的三分之二以上，表示中央層次黨政合一，以黨領(lǐng)政，關(guān)系十分密切。但在地方情形截然不同，地方黨委以不兼任地方行政職務(wù)為原則。以1934年各省市黨政人事為例，二十五省市中，蘇、皖、鄂、川、閩、豫、冀、晉、陜、青、津均無黨委兼職，其它省市黨委兼政府委員的比例亦低，而黨政首長互相兼職的狀況，多發(fā)生在中央權(quán)力難及的地方實力派控制區(qū)域，甚至黨中央派赴地方的黨務(wù)人員和黨部頻遭壓迫，地方勢力裂土為主，除了妥協(xié)之外，黨在地方幾難立足，更毋論發(fā)展。[26]中央與地方兩相比較，從組織與權(quán)力看，是否正意味著“打江山能坐江山”與“打江山不能坐江山”之別，地方黨、政自成系統(tǒng)，雙軌并行，糾紛不斷，黨組織在地方少權(quán)力、無威望，不能生根，地位弱化。這又與俄共、中共黨治，自上而下貫澈到底，黨凌駕政府，黨通過黨員和組織對政治資源全面壟斷，黨委書記成為地方政治的主宰者，判然不同。嚴(yán)格的說，國民黨的黨國模式只見諸上層，沒有深入下層。
另外，戰(zhàn)時黨國體制有黨、政、軍一體化的走向。為了適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭的需要，中央以軍事為中心的高度集權(quán)化，地方以黨政聯(lián)合強(qiáng)化黨政軍的一元化領(lǐng)導(dǎo)，成了戰(zhàn)時體制的明顯傾向。不論臨時措施或制度調(diào)整，其時都有歷史連續(xù)性的足跡可循。首先是蔣介石領(lǐng)袖地位的確立，是代表他作為孫文黨總理之后的合法繼承人。1938年4月1日，國民黨臨時全國代表大會依新修訂的黨章第五章，推定蔣為黨的“總裁”，對國民黨中執(zhí)會決策，擁有最后決定權(quán)。蔣認(rèn)為這將有助于抗戰(zhàn)，在“日記”中說：
為黨國奮斗三十年，至今方得全黨之認(rèn)識，本黨動搖已十有五年，至今方得穩(wěn)定，其為不幸之幸乎。[27]
在軍權(quán)部分，抗戰(zhàn)開始后，國民黨中央即授予擔(dān)任軍事委員會委員長的蔣介石黨政軍指揮權(quán)。1937年8月12日，國防最高會議及黨政聯(lián)席會議決定以蔣為陸�？哲娍偹玖睿攒娢瘯䴙樽罡呓y(tǒng)帥部。1932年成立的軍委會此時職權(quán)范圍擴(kuò)大，委員長的職權(quán)大幅增加，委員長侍從室劃分三處，分掌軍事乃至政治、黨務(wù)、調(diào)查特務(wù)、地方政府等業(yè)務(wù)，有如國民政府中的小內(nèi)閣，又儼然似清代的軍機(jī)處。這是這時期國民政府被視為“軍權(quán)”凌駕“黨權(quán)”、“政權(quán)”，蔣介石被視為“軍事獨裁者”的原因。[28]1943年8月，國民政府主席林森逝世，9月國民黨五屆十一中全會修改“國民政府組織法”，把國家虛位元首改為實任的國家領(lǐng)袖，使繼任國府主席的蔣介石正式成為國家元首、陸�？哲姶笤獛�，不僅擁有對政府五院最高行政長官實際任免權(quán)，且有對政府法律命令的公布生效權(quán)，但無國會的制約。此固非“因人設(shè)事”，但不免予人“法無定規(guī)、權(quán)從人轉(zhuǎn)”的印象。
其次，戰(zhàn)時較引人注意的制度變更，是國防最高委員會取代了中政會的角色。國防最高委員會是由國防會議（1936年研議）、國防委員會（1937年3月）、國防最高會議（1937年8月）衍化來的。1939年1月，國民黨五屆五中全會決定改組國防最高會議為國防最高委員會，作為統(tǒng)一戰(zhàn)時黨政軍之指揮，并代行中央政治會議之職權(quán)。從法理上說，國防最高委員會是戰(zhàn)時黨政軍一元化的最高機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮黨中央所屬各部會、國府五院及軍委會所屬各部會，且在內(nèi)部設(shè)置中央設(shè)計局、黨政工作考核委員會、國民精神總動員委員會以具體實施其指揮權(quán)，同時國防最高委員會還擁有最高立法權(quán)，幾乎可稱為“抗戰(zhàn)的總司令部”。（參見附圖一）但在實際運(yùn)作上，因國府政出多門，機(jī)構(gòu)迭床架屋，導(dǎo)致國防最高委員會，于權(quán)力不能達(dá)于黨、軍，于會議不能決定大計，于發(fā)令不能統(tǒng)御全局。在戰(zhàn)時黨國體制下，突顯的只是蔣介石的“領(lǐng)袖集權(quán)”，而不及于“行政集權(quán)”。[29]從國家統(tǒng)治權(quán)力看，戰(zhàn)時的黨國體制，軍委會是權(quán)力中樞，侍從室成為權(quán)力核心，蔣是核心的核心，控制戰(zhàn)時體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，形成如附圖二之結(jié)構(gòu)。此時期蔣的權(quán)力達(dá)到高峰，幾成“萬物之首”，[30]不過他自己也警惕到該如何克制、如何運(yùn)用。[31]
附圖一：戰(zhàn)時國民黨中央組織系統(tǒng)圖（1938年）
附圖二：戰(zhàn)時黨國體制最高權(quán)力結(jié)構(gòu)圖
1938年4月1日，國民黨臨時全國代表大會討論黨政關(guān)系，定下了一個原則：中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)、省及特別市黨部采取黨政聯(lián)系的形態(tài)；縣采取黨政融化，即融黨于政的形態(tài)。[32]這個原則在中央“以黨統(tǒng)政”沒問題，在省市以下黨政分離，取聯(lián)系方法，黨政似乎平分秋色。通常省主席兼省黨部主委，有政府與省黨部依例召開聯(lián)席會議，共同參與省政，與戰(zhàn)前省黨部對省政府實行外部控制，事后監(jiān)督，有所不同。但因戰(zhàn)區(qū)司令長官集黨政軍大權(quán)于一身，戰(zhàn)時狀況下省主席重軍政輕黨務(wù)，也更易于造成黨部成為同級政府的附庸，“黨政聯(lián)系”變成了“以軍統(tǒng)黨”、“以政統(tǒng)黨”的局面，“黨國”似乎到了省級便告止步。至于縣級“融黨于政”，語義模糊，可確定的是并非取消黨的基層組織，具體的作法是由縣黨部及民眾團(tuán)體組成地方自治籌備會代縣參議會，決定縣政府施政大計。該自治會成立后，縣級以下黨組織均對外秘密，但得通過“黨團(tuán)”之指導(dǎo)與監(jiān)督從政黨員，實行黨的政綱和政策。即希望以黨滲政，達(dá)到黨治的目的。真正實行起來，因為兩套權(quán)力班子的人馬，往往捍格不融，縣長、書記長常明爭暗斗，權(quán)力糾紛叢出不窮。地方黨務(wù)“空”、“窮”、“散”、“弱”，黨機(jī)器到基層運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。1945年國民黨六屆大會時，秘書長吳鐵城不得不承認(rèn)，整個抗戰(zhàn)時期地方黨政關(guān)系“貌合神離”，黨在政府中未能盡“發(fā)動機(jī)”的作用，政府在黨中也未能扮演“工作機(jī)”的角色。[33]下層工作的不足，基層無組織，一直是國民黨黨國體制的重大弱點。
1920年代獲得政權(quán)的國民黨，她們自視為“革命政黨”，企圖要重建中國為近代國家，采取革命的現(xiàn)代化方式，一方面要重塑“新國民”，推動文化與生活的“黨化”，從教育、思想言論、出版、電影下手，“黨義”的普及，成為由宣傳到動員的手段；透過“革命道德”的宣揚(yáng)，藉“新生活運(yùn)動”與社會紀(jì)律化、軍事化相連結(jié)。國民黨無意把中國人變成俄國佬，但的確想把“散沙”拌成“混凝土”。[34]另一方面，黨國體制從起始就不是國民黨政治改造最后目標(biāo)；立即實行英美式的政黨政治，也不認(rèn)為可行，但卻是未曾放棄的中國政治遠(yuǎn)景。問題是過去幾十年以歐美政黨政治為體，以俄列寧式政黨為用的國民黨，在何時才能體用合一、轉(zhuǎn)型成功。
四、兩個“黨國”：何去何從？
1. 稍縱即逝的轉(zhuǎn)型契機(jī)
國民黨的黨國體制推動的是一種“保育”政治，[35]以黨建國、以黨治國，目標(biāo)是重建中國。列寧式政黨的政治控制基本上是不可挑戰(zhàn)的，但這并不是說光靠自己就能完成建國、治國的任務(wù)。自我的期許和外在的挑戰(zhàn)，是政治轉(zhuǎn)型的要件。從孫文開始，軍政、訓(xùn)政、憲政建國程序三階段論，表明國民黨起始即未打算永久一黨統(tǒng)治，孫文、蔣介石都宣示民主憲政是最終目標(biāo)。不過要執(zhí)政黨拱手讓出既得政權(quán)是不能想象的事，因此往政黨政治之路，迂回曲折，亦屬必然�！皩O文中國”為黨國模式起頭，“蔣介石中國”著手實行黨國政治，“毛澤東中國”則為中國締造了一個名符其實的黨國。
1928-1945年，蔣介石主持下的國民政府，曾在黨國體系下為民主政治打開一扇小窗。30年代國民黨曾在召開國民大會、起草憲法上，下過功夫，可惜因戰(zhàn)亂未能出胎；戰(zhàn)前國民政府在經(jīng)濟(jì)、實業(yè)、交通及國防等方面，的確有相當(dāng)程度的成就，一部分的原因是“借才于黨外”，翁文灝、蔣廷黻、何廉等，不同立場、黨派的人能在不同領(lǐng)域作出貢獻(xiàn)，對黨治的局限性有所突破，到了抗戰(zhàn)時期更為顯著。[36]權(quán)力的適度集中和指揮的統(tǒng)一，對于處于戰(zhàn)爭狀態(tài)的國家和政權(quán)都屬必要，抗戰(zhàn)時期國民政府采取一元化的領(lǐng)導(dǎo)有其合理性，然如果能同時集思廣益發(fā)展其民主的成分，厚植民治的基礎(chǔ)，也是有其進(jìn)步意義。七七抗日戰(zhàn)爭發(fā)生后，國民政府開放黨禁，允許黨外報刊的出版，勉強(qiáng)的民主比不民主好；1938年7月6日，戰(zhàn)時中央“準(zhǔn)民意機(jī)關(guān)”—國民參政會開議，到1947年撤消止，前后九年，歷四屆十三次大會，提出建議案2600余件。國民參政會只是一個咨詢機(jī)關(guān)，但作為一個議政的講壇，在一個黨、一個主義、一個領(lǐng)袖的黨國體制下，非國民黨人可以批評時政、進(jìn)行質(zhì)詢、提出議案、宣傳政見，固然體現(xiàn)政黨合作的一面，也提供了反國民黨勢力、反一黨專制的斗爭平臺。在野的共產(chǎn)黨人認(rèn)其具有走向真正民主化初階的價值，青年黨人視之為戰(zhàn)時民主憲政運(yùn)動的搖籃，[37]可見有其可肯定的一面。同樣的，在地方省市臨時參議會、縣參議會，均在1939年后陸續(xù)成立，可作為地方民意機(jī)構(gòu)的雛型�？h以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會和保民大會，也有初步的規(guī)劃和嘗試，略具地方自治的型胎。[38]這些是與一般戰(zhàn)時集權(quán)制度相擷抗的措施，雖只能稱是有限度的民主化，但仍應(yīng)視為中國近代黨國體制逐步轉(zhuǎn)型為民主政治的嘗試。
從實行西方式的政黨政治言，1945-1949年是近代中國政治的另一次轉(zhuǎn)折。戰(zhàn)時中國不是只有軍事活動，政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化都產(chǎn)生深刻的變遷。影響戰(zhàn)后政治變化的因素至少有四：一、執(zhí)政的國民黨和國民政府，因為戰(zhàn)爭而精疲力盡，復(fù)元和走回正軌都非易事；二、原有在野的政治對抗力量（中共）由侏儒變成帶武裝的巨人，形成對執(zhí)政者的重大挑戰(zhàn)，而在走向憲政的同時，內(nèi)戰(zhàn)的烽火已隨之燃起，且戰(zhàn)且走，邊制憲邊戡亂的道路，十分崎嶇；三、新社會力、政治力的集結(jié)（如民盟、第三勢力、學(xué)生、知識分子），要求分享國家權(quán)力和資源，該如何應(yīng)付，千頭萬緒；四、戰(zhàn)時憲政參與運(yùn)動的胃口被養(yǎng)大了，一黨治國下的政治權(quán)力該如何重新分配、如何轉(zhuǎn)型是另一重大考驗。戰(zhàn)后在表面上，由一黨專政走向民主政治，是各黨派的共同要求，但涉及權(quán)力實質(zhì)的分配，就復(fù)雜得多。1945年，國共雙十會談，蔣介石、毛澤東對國民大會的召開，并未取得共識。1946年，由多黨派召開的政治協(xié)商會議，取內(nèi)閣制又偏離五權(quán)憲法精神的政治制度，非國民黨所喜。同一年11月召開制憲國民大會，制訂一個近于內(nèi)閣制的憲法，準(zhǔn)備行憲，但中共指稱主其事的國民大會為“一黨包辦”的國大而加以杯葛，同時開始以武力爭奪政權(quán)，此后的行動，在在顯示她們對憲政已無興趣。[39]這時期仍具革命政黨性格的國民黨，由訓(xùn)政走向憲政，實際上是執(zhí)政者把權(quán)力基礎(chǔ)由一黨獨裁換妝為民主形式而已。孫文所謂的“還政于民”，這時是政權(quán)讓給選民，治權(quán)仍由國民黨保持之意。這說明政黨的性質(zhì)如不改變，政治的轉(zhuǎn)型便可能換湯不換藥。1947年12月25日，中華民國憲法開始實行，次年3月召開行憲國民大會，選出蔣中正為總統(tǒng)，李宗仁為副總統(tǒng)。無論如何，這是對訓(xùn)政的超越，是實行民主政治的契機(jī)。然而國大同時又在4月18日通過“動員戡亂時期臨時條款”，固有其現(xiàn)實情勢的需要和苦衷，但在實質(zhì)上解除了非常時期憲法對總統(tǒng)權(quán)力的限制，使行憲后的中華民國政府依然走上領(lǐng)袖獨尊、一黨獨大的局面。也就是說“黨”仍在憲法、國家之上，真正的政治民主轉(zhuǎn)型又告落空。1949年，中共奪取政權(quán)，以無產(chǎn)階級的黨專政；中華民國政府則撤退來臺，于是隔海對峙下的兩個“黨國”遂告形成。
2. 兩個“黨國”的走向
1949年10月1日，中共建國，中華人民共和國在北京成立，10月8日，國民黨主政的中華民國政府遷都臺北。兩黨的共同歷史經(jīng)驗是：他們都以俄為師，受蘇聯(lián)政治體制的影響，只是中共實行的是強(qiáng)勢全面的黨國體制，國民黨實行的是弱勢過渡性的黨國體制。
1921年7月，中國共產(chǎn)黨在蘇聯(lián)扶植下成立，先與國民黨合作下成長，然后與國民黨爭奪天下。1927年以后中共逐漸形成自己的勢力范圍，建立自己的武裝與政權(quán)，至少在1930年代的江西時期，他們在農(nóng)村已學(xué)得國家與社會一體化，黨一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制；到40年代延安時期，更能深刻運(yùn)用了以黨領(lǐng)政、以黨領(lǐng)軍、以黨領(lǐng)群的列寧主義黨一元化領(lǐng)導(dǎo)技巧與原則。[40]也就是說，1950年代之后毛澤東的黨國體制，是建立在過去政治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。
有人說國、共兩黨好像“難兄難弟”，指的是政治體制都襲取蘇聯(lián)經(jīng)驗。50年代之前，國民黨一黨獨裁、一元化的政治體系、意識形態(tài)控制、軍特警的運(yùn)用、國家控制下的經(jīng)濟(jì)，政治與日常生活的黨化與軍事化，與50年代之后中共的政治走向，初無二致。50年代，中共“一邊倒”，尊蘇聯(lián)為“老大哥”，聲稱“蘇聯(lián)的今天就是我們的明天”，[41]對蘇聯(lián)政治模式固有全盤照搬，也有創(chuàng)新和超越。1950年以后儲安平稱中共“黨天下”，其實由來有自。第一、毛澤東樹立至高無上的權(quán)威，他是中國的列寧、史大林，也像中國歷代的開國皇帝。[42]他是念通了中國古書的讀書人，懂軍事、有權(quán)謀，能把馬列主義中國化，進(jìn)而形成一套“毛澤東思想”，成為中共的意識形態(tài)。毛澤東思想實即為馬列主義的中國化，實際上是儒家化和農(nóng)民化。儒家化實現(xiàn)了由知識中心向道德中心之轉(zhuǎn)化及破除反傳統(tǒng)心態(tài)；農(nóng)民化則是在儒家化的同時，把農(nóng)民視為無產(chǎn)者，把農(nóng)民戰(zhàn)爭經(jīng)驗和農(nóng)民文化系統(tǒng)納入馬列主義中。這樣適合國情，又能打動幾億農(nóng)民心頭的新意識形態(tài)就成了“新中國”社會的基礎(chǔ)。實則毛澤東在1935年遵義會議中取得共黨最高權(quán)力，1938年斗垮國際派王明（陳紹禹）之后，已被共產(chǎn)黨人和邊區(qū)民眾推為“人民大救星”的“圣王”。他重寫黨史，奠定正統(tǒng)地位；1943年復(fù)取得黨、政、軍的最后決定權(quán)，毛思想定于一尊，1945年列入黨章。同時，毛個人崇拜形成，權(quán)位再無人能挑戰(zhàn)。他在1976年去世之前，倡導(dǎo)不斷革命論，以群眾路線鞏固黨組織和地位（包括文化大革命），以群眾運(yùn)動打倒敵人，替走向社會主義為目標(biāo)的人民共和國，締造了長期不易消失的黨國體制。第二、中共黨國的組織形態(tài)呈金字塔型。在一個政黨（共產(chǎn)黨）、一個領(lǐng)袖（毛澤東）、一個主義（馬列主義+毛思想）下，建立了一個國民黨所難予企及的社會基層：下層黨員分布在社會底層，原則上每一鄉(xiāng)里、工廠、機(jī)關(guān)均有黨組織作為黨的細(xì)胞。為了黨國的一元化，各級黨委書記掌握法律審批和人事黜陟權(quán)，得以控制其它成員。[43]運(yùn)用政治運(yùn)動和黨組織及“黨團(tuán)”紀(jì)律，充分控制黨外組織與人事，亦即單位黨委往往可以控制全單位與個人的生活數(shù)據(jù)與思想活動。而各級行政組織、軍事、政權(quán)均掌握在同級黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)手中，大有“以黨代政”的意味。1950年代城市開始實行單位制，每個人均隸屬于一個“單位”�！皢挝弧比〈藗鹘y(tǒng)家族和社會組織，成為強(qiáng)而有力的黨和國家的代理者，是整個黨國政策的最終落實者，又是整個政治體系的支撐者和資源的最后分配者，黨控制人在單位間的流動，國家因此充分控制了個人，于是黨國體制下的“鳥籠社會”、“單位中國”于焉形成。[44]。第三、黨在國之上，黨指揮槍，這是1940年代中共黨組織學(xué)習(xí)列寧式政黨確立下來的原則。中共建國后，黨一元化領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)及全國，毛澤東以黨主席身份出任最高民意、行政、軍事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，更透過機(jī)構(gòu)背后的黨組織，操控國家機(jī)器運(yùn)作。在中央，毛又從史大林的俄國引入立法、行政、司法和軍事合一的政府體制，并實行黨組制度、黨管人事制度、黨內(nèi)關(guān)于逮捕、審判的審批權(quán)及國家計劃委員會制度，充分確立黨一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。中央與地方關(guān)系上，毛透過早在30年代即已實行的肅反、整風(fēng)、審干等整黨技巧，建立基層結(jié)構(gòu)；以意識形態(tài)控制思想，削弱地方財政，更不允許地方凌駕中央；從制服1954年的高崗、饒漱石叛黨事件，到1966年的文化大革命，透過階級斗爭、利用政治（群眾）運(yùn)動清理分離勢力，以整風(fēng)改造干部，永遠(yuǎn)保持黨國體制一元化的有效運(yùn)作。國、共兩黨比較之下，那么只學(xué)取列寧式政黨半套組黨方式的國民黨，[45]不論在黨一元化體制的力道、黨意識形態(tài)的魅力、黨基層組織的規(guī)模與穩(wěn)固性，或領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力與神圣性，在政治的運(yùn)作中均顯現(xiàn)其弱勢黨國體制的一面。這可能是1949年國、共兩黨角力勝負(fù)的關(guān)鍵因素之一，也可能是1980年代在臺灣的中華民國政府能順利走上政黨政治的一個重要背景。
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