[ 魏敏 ]——(2011-7-1) / 已閱25247次
一、銀行危機(jī)救助法律制度概述
（一）銀行危機(jī)救助法律制度的概念
1、銀行危機(jī)的界定
自從銀行產(chǎn)生以來(lái)，銀行危機(jī)的陰影就一直如影隨從。作為一種不利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，盡管人們對(duì)于銀行危機(jī)早已“耳熟能詳”，但由于銀行的特殊性，要真正對(duì)銀行危機(jī)作一個(gè)簡(jiǎn)潔明了，能反映其本質(zhì)特征的界定實(shí)屬不易，對(duì)此學(xué)者也都有自己獨(dú)到的見(jiàn)解，但各種觀點(diǎn)都離不開(kāi)銀行的實(shí)質(zhì)。銀行危機(jī)的實(shí)質(zhì)是，由于各種原因?qū)е铝鲃?dòng)性或清償性的極度喪失所帶來(lái)的市場(chǎng)失敗。其界定標(biāo)準(zhǔn)如下：(1)依靠自身的資源難以支付到期債務(wù)；(2)出現(xiàn)了大規(guī)模的擠兌；(3)大量銀行倒閉；(4)政府實(shí)施大規(guī)模強(qiáng)制性援救。出現(xiàn)了上述情況的任何一種，就應(yīng)該認(rèn)定發(fā)生了銀行危機(jī)。
2、危機(jī)銀行救助
危機(jī)銀行救助指的是不以關(guān)閉清算為前提的銀行事后管理, 政府采用包括宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)制度在內(nèi)的一攬子措施, 旨在改善銀行的流動(dòng)性狀況, 挽救問(wèn)題銀行和銀行體系, 使其具有可持續(xù)的金融清償能力、經(jīng)營(yíng)能力和贏利能力, 從而達(dá)到使問(wèn)題銀行持續(xù)經(jīng)營(yíng), 銀行體系穩(wěn)健運(yùn)行的救援或援助行動(dòng)。
3、銀行危機(jī)救助法律制度
銀行危機(jī)救助法律制度是銀行法律制度中的一個(gè)重要組成部分。是指對(duì)發(fā)生危機(jī)的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行拯救，以恢復(fù)其清償能力、經(jīng)營(yíng)能力，以盡快控制危機(jī)，防止系統(tǒng)危機(jī)的發(fā)生，維護(hù)金融安全，保護(hù)存款人和社會(huì)公共利益的不同法律效力的法律、法規(guī)共同組成的制度體系。銀行危機(jī)救助法律制度是應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)，解決金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出問(wèn)題的重要途徑，對(duì)維護(hù)以銀行業(yè)為核心的金融信用體系有著極為重要的意義和功能。從立法與實(shí)踐看, 銀行危機(jī)救助主要存在三種法律制度安排, 即中央銀行的最后貸款人制度、存款保險(xiǎn)制度和對(duì)危機(jī)銀行的接管制度。
（二）銀行危機(jī)救助法律制度的形成和發(fā)展
1866年后，國(guó)外的銀行危機(jī)僅引起英格蘭銀行貼現(xiàn)率和準(zhǔn)備金的變化，而未引發(fā)英國(guó)系統(tǒng)性銀行危機(jī)，這表明英格蘭銀行在化解銀行危機(jī)方面日漸成熟。英格蘭銀行的成功使其他國(guó)家紛紛仿效，成立中央銀行，從而在許多發(fā)達(dá)國(guó)家形成了有效的銀行危機(jī)救助法律制度。這一時(shí)期，存款保險(xiǎn)制度等現(xiàn)代銀行安全網(wǎng)的基本內(nèi)容均已經(jīng)在不同發(fā)達(dá)國(guó)家全部或部分出現(xiàn)，在美國(guó)、日本，已經(jīng)有專門的政府部門負(fù)責(zé)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。1913年12月23日美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，美國(guó)中央銀行聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)成立，中央銀行發(fā)行鈔票，充當(dāng)政府的財(cái)務(wù)代理人，掌握會(huì)員銀行儲(chǔ)備，擁有再貼現(xiàn)職能，最后貸款人制度初步形成。
1929—1932年，美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，在此沖擊下，西方各主要國(guó)家的銀行體系又搖搖欲墜，最后貸款人制度并沒(méi)有能夠有效地阻止危機(jī)的爆發(fā)和蔓延。于是美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年通過(guò)了《格拉斯——斯蒂格爾》和《國(guó)家住宅法》，隨后設(shè)立了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司，標(biāo)志著現(xiàn)代存款保險(xiǎn)法律制度的建立。30年代的銀行法，確立了美國(guó)商業(yè)銀行與投資銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管的原則，擴(kuò)大了聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。
這一時(shí)期存款保險(xiǎn)制度、存款準(zhǔn)備金制度、分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、銀行進(jìn)入與退出管制、銀行最低資本要求等現(xiàn)代銀行安全網(wǎng)的基本內(nèi)容均己經(jīng)在不同發(fā)達(dá)國(guó)家全部或部分出現(xiàn)，在美國(guó)、日本己經(jīng)由專門的政府部門負(fù)責(zé)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。中央銀行在繼續(xù)促進(jìn)銀行安全的同時(shí)，更為重視運(yùn)用貨幣政策保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行，從而從不成熟的最后貸款人變成成熟的最后貸款人。
（三）銀行危機(jī)救助法律制度的基本原則
一個(gè)國(guó)家的銀行危機(jī)救助法律制度是涉及多個(gè)團(tuán)體職責(zé)和義務(wù)的制度系，其基本原則是：保護(hù)銀行機(jī)構(gòu)免受意外的無(wú)償付力；限制銀行故意的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)操作；防止和控制銀行擠兌破壞；監(jiān)測(cè)和處理無(wú)償付能力銀行；當(dāng)無(wú)償付力銀行關(guān)閉后，處理?yè)p失。
1、成本最小化原則。銀行危機(jī)救助法律制度的成本來(lái)自兩個(gè)方面：一是救助引起的直接資源成本，包括救助機(jī)構(gòu)實(shí)施救助過(guò)程中所耗費(fèi)的資源；二是救助引起的間接損失。直接資源成本是指解決銀行危機(jī)的費(fèi)用。間接的效率損失是不易觀察到的，它不表現(xiàn)在政府預(yù)算支出的增加上，也不表現(xiàn)為個(gè)人直接負(fù)擔(dān)的成本的加大，但是整個(gè)社會(huì)的福利水平卻由于這種救助的實(shí)施而降低了，同時(shí)救助有可能限制競(jìng)爭(zhēng)的充分展開(kāi)，救助使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的作用不能發(fā)揮，金融資源得不到有效配制，從而降低效率。對(duì)健全的金融機(jī)構(gòu)而言，救助往往是一種不公平的行為。
2、權(quán)利受監(jiān)督原則。就金融監(jiān)管而言，監(jiān)管權(quán)力是一種公權(quán)力，它與金融機(jī)構(gòu)(被監(jiān)管者)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利相對(duì)應(yīng)。對(duì)銀行危機(jī)救助法律制度中的監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管，主要表現(xiàn)在監(jiān)管當(dāng)局存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。 首先，監(jiān)管當(dāng)局出于自身的利益考慮，可能不適宜地對(duì)銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)；其次，監(jiān)管當(dāng)局可以完全站在銀行機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)上，隨意決定對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以謀求銀行機(jī)構(gòu)的回報(bào)。監(jiān)管當(dāng)局的道德風(fēng)險(xiǎn)造成的后果是非常嚴(yán)重的，它延誤了解決危機(jī)的時(shí)機(jī)，使社會(huì)承擔(dān)了更為嚴(yán)重的代價(jià)。因此，綜合上述的分析，對(duì)銀行危機(jī)救助法律制度中的銀行監(jiān)管者們進(jìn)行監(jiān)管有著絕對(duì)的必要性。
3、效率原則。在建立銀行危機(jī)救助法律制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)注重效率的提高，處理好安全和效率的關(guān)系，不能將目標(biāo)僅僅局限在提高金融效率上，金融安全亦不可偏廢。在金融效率和金融安全中，盡量擴(kuò)大它們之間的互補(bǔ)性，縮小它們之間的替代性。處理好銀行危機(jī)救助法律制度的成本和收益之間的矛盾問(wèn)題，平衡金融安全與金融效率之間的矛盾關(guān)系，建立銀行危機(jī)救助法律制度的目的并非是實(shí)行金融壓制和阻礙金融業(yè)的發(fā)展，而是因時(shí)而異地追求安全與效率，最終達(dá)到安全基礎(chǔ)上的效率提高。
二、我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的缺陷
（一）我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度現(xiàn)狀
我國(guó)銀行危機(jī)救助制度的內(nèi)容主要規(guī)定在《中國(guó)人民銀行法》(1995) 、《商業(yè)銀行法》(1995通過(guò) ，2003年12月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議對(duì)其進(jìn)行修正)，《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》(1998) 等法律法規(guī)中, 具體的救助方式有中央銀行提供再貸款給予流動(dòng)性支持、中央銀行對(duì)陷入危機(jī)的銀行進(jìn)行接管或組織并購(gòu)。
我國(guó)對(duì)危機(jī)銀行的接管制度主要是由商業(yè)銀行法確立的。《商業(yè)銀行法》第64 條規(guī)定, 商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī), 嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí), 中國(guó)人民銀行可以對(duì)該銀行實(shí)行接管， 接管的目的是對(duì)被接管的商業(yè)銀行采取必要措施, 以維護(hù)存款人的利益, 恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營(yíng)能力。第65 至68 條對(duì)接管決定的發(fā)布、接管組織實(shí)施、接管期限、接管終止作了規(guī)定。1995 年10 月中人民銀行依法接管嚴(yán)重資不抵債的中銀信托投資公司, 這是中國(guó)人民銀行實(shí)行接管的第一家金融機(jī)構(gòu)。
2006年8月，中國(guó)人民銀行向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于加快建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》和《存款保險(xiǎn)條例(建議稿)》。全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行南昌支行行長(zhǎng)高小瓊接受采訪時(shí)透露，實(shí)施存款保險(xiǎn)制度“已是萬(wàn)事俱備”，目前存款保險(xiǎn)條例已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，有望兩年左右出臺(tái)。盡快建立功能完善、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理科學(xué)、運(yùn)行有效的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。以我國(guó)的現(xiàn)實(shí)對(duì)照，似乎我國(guó)目前還不具備建立存款保險(xiǎn)制度的充分條件。但是不應(yīng)把在條件不成熟的情況下建立起的存款保險(xiǎn)制度當(dāng)作政府出資解決金融體我國(guó)商業(yè)銀行危機(jī)防范與救助法律制度研究系統(tǒng)性危機(jī)的替代物，因?yàn)檫@樣做將不利于銀行業(yè)乃至整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。
（二）我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的缺陷
從立法與危機(jī)處理的實(shí)踐看, 我國(guó)為救助危機(jī)金融機(jī)構(gòu)做出了一定的努力, 及時(shí)鎖定了風(fēng)險(xiǎn), 避免了大范圍的系統(tǒng)危機(jī), 維護(hù)了金融的基本穩(wěn)定。但危機(jī)救助法律制度也暴露出許多不足, 主要表現(xiàn)在一是現(xiàn)有制度不完善，體現(xiàn)為中央銀行的最后貸款人制度和對(duì)危機(jī)銀行的接管制度的不足； 二是存款保險(xiǎn)制度缺位。
1、最后貸款人制度存在問(wèn)題
目前，我國(guó)與最后貸款人制度的相關(guān)法律、法規(guī)主要有《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國(guó)人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》、《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》，上述法律法規(guī)對(duì)最后貸款人制度規(guī)定，存在一下幾點(diǎn)問(wèn)題：
（1）拯救標(biāo)準(zhǔn)不明確。 哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該拯救, 哪種程度應(yīng)該拯救缺乏明確的法律規(guī)定,以至實(shí)踐中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的救助基本上是無(wú)限度的支持,“對(duì)所有出現(xiàn)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)都實(shí)行貸款援助、對(duì)所有的存款者都實(shí)施賠償?shù)倪^(guò)度保護(hù), 客觀上鼓勵(lì)了銀行進(jìn)行投機(jī)行為, 加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)”;
（2）救助工具單一。 目前主要是再貸款, 再貼現(xiàn)等手段運(yùn)用不多, 且再貸款中多是信用貸款, 抵押貸款很少;
（3）拯救權(quán)過(guò)于集中。 表現(xiàn)在目前我國(guó)出現(xiàn)問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)多為地方性中小金融機(jī)構(gòu), 而《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定, 對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過(guò)人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu), 應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行提出方案, 報(bào)總行審批, 這使處于監(jiān)管一線的分支機(jī)構(gòu)在再貸款的動(dòng)用上沒(méi)有決策權(quán), 易延誤拯救的最佳時(shí)機(jī);
（4）中央銀行在提供緊急流動(dòng)性支持時(shí)缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹(jǐn)慎行為的決策者和受益各方。央行的處境十分被動(dòng)，在救助時(shí)機(jī)、救助方式等的決策上，由于存在倒逼機(jī)制，往往難有超脫的決策權(quán)和管理機(jī)制。
2、危機(jī)銀行的接管制度存在的不足
（1）接管標(biāo)準(zhǔn)不明確，我國(guó)現(xiàn)行商業(yè)銀行接管人制度的法律缺失�！渡虡I(yè)銀行法》第64 條規(guī)定, 商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī), 嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí), 中國(guó)人民銀行可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。此處“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)”的衡量標(biāo)準(zhǔn), “嚴(yán)重影響存款人的利益”的判定標(biāo)準(zhǔn), 都缺乏一個(gè)相對(duì)明晰的界定。
（2）缺乏重整措施。接管組織在接管陷入危機(jī)的銀行后, 應(yīng)采取一系列的重整措施,挽救危機(jī), 幫助銀行恢復(fù)正常的經(jīng)營(yíng)能力。重整措施是挽救銀行危機(jī)的關(guān)鍵, 立法應(yīng)予明確, 但我國(guó)《商業(yè)銀行法》對(duì)此未作任何規(guī)定。
（3）有關(guān)接管組織制度尚待充實(shí)。我國(guó)《商業(yè)銀行法》僅規(guī)定接管由銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，但有關(guān)接管組織構(gòu)成、法律地位、工作制度、接管人員的選任和資格限制以及權(quán)利義務(wù)都幾近于空白。《商業(yè)銀行法》在第六十五條規(guī)定“接管由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定，并組織實(shí)施。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的接管決定應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：一是被接管的商業(yè)銀行名稱；二是接管理由；三是接管組織；四是接管期限。接管決定由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以公告�！笨梢�(jiàn)，我國(guó)《商業(yè)銀行法》并未對(duì)第三項(xiàng)內(nèi)容中接管組織做出任何具體的界定。因此可以說(shuō)，目前我國(guó)立法上并沒(méi)有真正意義上的接管人制度。
（4）缺乏對(duì)接管的行為限制。我國(guó)《商業(yè)銀行法》則規(guī)定接管可能因接管期限屆滿前銀行被宣告破產(chǎn)而終止。由此點(diǎn)看，我國(guó)《商業(yè)銀行法》的這種規(guī)定有其合理性，但沒(méi)有對(duì)接管的行為限制，則接管權(quán)力有被濫用，而導(dǎo)致銀行破產(chǎn)，損害銀行和公眾利益之可能，這就有悖于銀行接管制度的初衷了。再者，我國(guó)內(nèi)資、外資和合資銀行一體適用于《商業(yè)銀行法》，若既無(wú)接管事因的明確規(guī)定，又無(wú)對(duì)接管行為的限制，則不利于銀行間公平競(jìng)爭(zhēng)。
3、存款保險(xiǎn)制度缺位
在存款人的保護(hù)方面, 我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度研究了10年卻仍遲遲無(wú)法出臺(tái)，致使我國(guó)的金融安全網(wǎng)仍存在著嚴(yán)重缺陷。 從近年我國(guó)處理危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看, 我國(guó)自始至終對(duì)存款人的利益是予以保護(hù)的, 等于我國(guó)政府提供了一個(gè)隱含的存款保險(xiǎn)制度, 其實(shí)質(zhì)上是國(guó)家的信用擔(dān)保。而隱含的存款保險(xiǎn)制度由于缺乏一個(gè)有形的保險(xiǎn)基金和明確的“游戲規(guī)則”, 帶有隨意性和模糊性, 因此當(dāng)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí), 公眾極易出現(xiàn)猜疑甚至參與擠兌的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī), 我國(guó)一些地方發(fā)生的大面積擠兌的事實(shí)說(shuō)明了這點(diǎn)。而有一個(gè)明確的存款保險(xiǎn)制度公眾就不會(huì)因某個(gè)銀行出現(xiàn)危機(jī)而擔(dān)心自己的存款招致?lián)p失而產(chǎn)生恐慌心理, 導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。因此, 我國(guó)迫切需要建立明確的存款保險(xiǎn)制度, 由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分擔(dān)一定的救助職責(zé), 消除存款擠兌和恐慌, 維護(hù)公眾對(duì)銀行的信心。
三、我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的改進(jìn)
（一）我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的缺陷產(chǎn)生的原因
1990 年以前, 我國(guó)政府對(duì)正常銀行救助一直沒(méi)有給予充分的重視。從1990 年以后, 隨著我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露和程度的日益加深, 一些金融機(jī)構(gòu)因嚴(yán)重違法亂紀(jì), 違規(guī)經(jīng)營(yíng), 內(nèi)部失控, 陷入了資不抵債困境, 誘發(fā)了擠兌風(fēng)險(xiǎn)和支付危機(jī)。在這種情況下, 我國(guó)政府為化解金融風(fēng)險(xiǎn), 保證金融體系的穩(wěn)健與安全, 對(duì)一些金融機(jī)構(gòu)實(shí)施了救助措施, 并果斷地關(guān)閉了一部分問(wèn)題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)。政府實(shí)施救助的方式包括: 注資、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、地方財(cái)政支持、中央財(cái)政的暗補(bǔ)或直接償付、商業(yè)銀行并購(gòu)、同業(yè)拆借等。這些救助措施對(duì)于平息危機(jī)的擴(kuò)散和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生起到了積極的作用, 但也應(yīng)當(dāng)看到, 由于我們?cè)诜婪逗突饨鹑陲L(fēng)險(xiǎn)方面缺乏經(jīng)驗(yàn), 對(duì)銀行救助缺乏充分的理論準(zhǔn)備, 所以, 既有的銀行救助付出了沉重的代價(jià), 并產(chǎn)生了相當(dāng)程度的負(fù)面效應(yīng)�？偨Y(jié)我國(guó)已有的救助,主要存在以下問(wèn)題和教訓(xùn):
總共4頁(yè) [1] [2] 3 [4]
上一頁(yè) 下一頁(yè)
