[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱39432次
（三）職權(quán)法定原則應(yīng)當(dāng)涵蓋政府的全部活動(dòng)，包括抽象行政行為和具體行政行為
我們所主張的職權(quán)法定，不僅限于政府的具體行為，因?yàn)榫唧w行政行為違法或無(wú)法律依據(jù)，造成的損害是局部、個(gè)別的，而且已經(jīng)有行政訴訟法加以監(jiān)督。而政府的抽象行為則不一樣，由于它針對(duì)的對(duì)象是普遍的，約束面廣，造成混亂和損害相應(yīng)也大�？梢哉f(shuō)，近年來(lái)政府部門(mén)違法、各行其是損害國(guó)家、個(gè)人利益的行為大多是通過(guò)政府的抽象行政行為實(shí)現(xiàn)的。比如個(gè)別部門(mén)和基層政府亂立收費(fèi)項(xiàng)目，通過(guò)制定規(guī)范性文件為自己創(chuàng)設(shè)罰款、攤派權(quán)，限制、剝奪公民法人權(quán)益等，都是抽象行為違反職權(quán)法定原則的結(jié)果�？梢哉f(shuō)，它已成為社會(huì)公害，不能再等閑視之。在行政抽象行政行為中貫徹職權(quán)法定原則，就是要求行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范，必須嚴(yán)格限制在行政職權(quán)范圍以內(nèi)，并依據(jù)憲法、法律、法規(guī)授予的實(shí)體權(quán)利和程序進(jìn)行。為此，需要盡快制定立法法，理順權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)，中央與地方的立法權(quán)限，規(guī)范政府制定規(guī)范的權(quán)力和程序，從而保障國(guó)家法制統(tǒng)一和國(guó)家、公民、法人的合法權(quán)益。
（四）對(duì)人民而言，法無(wú)禁止即為自由
對(duì)政府而言，凡是未經(jīng)法律授權(quán)的，均不得為之；而對(duì)人民而言，只要法律沒(méi)有禁止的，人民都可為之 。這是法治原則的另一層涵義。實(shí)際上，這也就是罪刑法定和處罰法定原則的另一種提法。這是人民自由和自身安全感的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須有充分的自由，否則就不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了。有了這一原則，人們才敢于放心大膽去做一切法律沒(méi)有禁止的事，才能充分調(diào)動(dòng)人們的創(chuàng)造力和積極性，整個(gè)國(guó)家也才能富有活力。
當(dāng)然，社會(huì)活動(dòng)是極為復(fù)雜多變的。在某一時(shí)期或某一地區(qū)，常常會(huì)有新的危害社會(huì)或公共利益的行為出現(xiàn)，這就需要我們及時(shí)立法或修改舊的法律，提出哪些行為必須禁止，規(guī)定刑罰或處罰的辦法。但必須明確的是，在法律作出禁止性規(guī)定以前的行為，不能被視為違法或犯罪。法律不能溯及既往。否則，人們將永遠(yuǎn)生活在擔(dān)心和不安定之中，不知道自己的行為哪一天會(huì)忽然被視為違法或犯罪而受清算和懲罰。這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中尤為重要。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是其豐富性和創(chuàng)造性。擔(dān)驚受怕將窒息市場(chǎng)和社會(huì)的活力。
三、加強(qiáng)、改善行政執(zhí)法
（一）黨的十四屆三中全會(huì)提出"加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法"是十分適時(shí)的
有法不依或?yàn)E用執(zhí)法權(quán)，不僅損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，而且敗壞國(guó)家形象，損害法制權(quán)威。其危害十分嚴(yán)重。從中國(guó)執(zhí)法環(huán)境的實(shí)際情況看，中國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)始階段，市場(chǎng)秩序尚未完全建立，加之中國(guó)是缺乏法制傳統(tǒng)的國(guó)家，幾十年來(lái)又缺少必要的法制宣傳，行政機(jī)關(guān)與公民的法律意識(shí)都十分淡薄。因此存在兩方面的問(wèn)題：一是公民違法現(xiàn)象的普遍與嚴(yán)重，這在世界各國(guó)都是少見(jiàn)的，二是公務(wù)員違法行政、隨意損害公民、法人或其他組織現(xiàn)象的普遍與嚴(yán)重，在世界各國(guó)也是少見(jiàn)的。這就要求我們?cè)诳紤]行政執(zhí)法問(wèn)題時(shí)，同樣也從兩方面著手，一方面要通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法，制止、糾正 公民、法人或其他組織的違法行為，逐步建立起良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序；另一方面又必須制止和糾正行政機(jī)關(guān)違法行政，損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的行為，樹(shù)立起公正、廉潔、有效的政府形象。由于行政執(zhí)法的范圍極廣，本文僅就行政處罰與行政強(qiáng)制執(zhí)行兩項(xiàng)重要制度提出一些意見(jiàn)。
（二）行政處罰是我國(guó)特有的行政執(zhí)法手段
行政機(jī)關(guān)對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的輕微違法行為采取 制裁措施的行政處罰，不僅簡(jiǎn)便快捷，而且履蓋面廣，十分成功地彌補(bǔ)了我國(guó)司法機(jī)關(guān)數(shù)量有限、秩序復(fù)雜、專業(yè)力量不足的缺陷。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，它在制裁違法行為，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮了不可低估的作用。隨著市場(chǎng)的日漸繁榮，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷增多，社會(huì)矛盾日益突出，因新舊體制轉(zhuǎn)軌而發(fā)生的破壞經(jīng)濟(jì)秩序，損害國(guó)家、社會(huì)公共利益和公民個(gè)人權(quán)益的違法現(xiàn)象也隨之大量增加，面對(duì)這一現(xiàn)狀，采用傳統(tǒng)上的行政處罰手段已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要了。從總體上說(shuō)，行政處罰力度極顯不足。絕大多數(shù)違法現(xiàn)象都因處罰過(guò)輕而起不到制止或威懾作用。例如，我們已經(jīng)吃夠了假信息的苦頭，假信息對(duì)國(guó)家的宏觀決策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，作為規(guī)范信息主要法律之一的統(tǒng)計(jì)法，卻只有行政處分并無(wú)處罰的規(guī)定，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，這是可以理解的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下就難以運(yùn)作了。因嚴(yán)重違反統(tǒng)計(jì)法，給國(guó)家造成重大損失的"大案要案"，雖然法律規(guī)定可以給予刑事處罰，由于刑法中沒(méi)有對(duì)應(yīng)條款，實(shí)際上是無(wú)法落實(shí)的。顯然，處罰力度不夠是難以制止假信息，"以權(quán)定數(shù)""以權(quán)謀私"等現(xiàn)象的主要原因之一。而國(guó)外的法律對(duì)此卻采取了嚴(yán)厲的刑事制裁手段，如日本統(tǒng)計(jì)法規(guī)定，對(duì)作了虛假申報(bào)的違法者，處以6個(gè)月以下的徒刑或拘禁，或處以10萬(wàn)元以下的罰款。美國(guó)普查法規(guī)定，官員蓄意和故意地提供任何虛假的陳述或報(bào)告的，應(yīng)處以2000元以下罰金或5年以下監(jiān)禁�？梢�(jiàn)，在世界很多國(guó)家，對(duì)于違反行政法律規(guī)范的行為多動(dòng)用刑罰，一般都在各個(gè)法律中具體規(guī)定，有些國(guó)家稱之為行政刑罰，以示與刑罰的區(qū)別。目前我國(guó)日益增多的公民、法人或其他組織的違法行為已迫使人們不得不尋找新的出路。一方面，立法機(jī)關(guān)一次又一次地通過(guò)刑法修改補(bǔ)充條款加重對(duì)行政違法行為的刑事制裁，以求有力打擊破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的違法者，另一方面，新頒布的法律又不斷地增加行政處罰的力度，出現(xiàn)了罰款幾十萬(wàn)元的處罰條款。實(shí)踐中涉及人身處罰的勞動(dòng)教養(yǎng)和人身強(qiáng)制措施也不斷增加。但是，從效果上看，這些做法都不夠理想，因?yàn)椴捎眯谭ㄐ薷姆绞浇鉀Q嚴(yán)重行政違法是永遠(yuǎn)跟不上的，而且會(huì)產(chǎn)生法律之間的矛盾和沖突。采用加重行政處罰措施的罰款數(shù)額和處罰種類，并不能有效地制止和糾正違法行為，而且容易造成適用處罰時(shí)的行政違法和侵權(quán)現(xiàn)象。因此，必須換個(gè)角度解決這一問(wèn)題。
從國(guó)外一些經(jīng)驗(yàn)看，采用行政刑罰的做是比較可行的，即在行政法規(guī)范中對(duì)違法行為規(guī)定刑事處罰，通過(guò)司法程序制裁行政違法，一方面可以增強(qiáng)制裁力度，達(dá)到有效打擊違法行為的目的，另一方面又可以通過(guò)完備的司法程序保護(hù)被處罰者的合法權(quán)益。行政違法形式種類繁多，差別萬(wàn)千，單靠一部刑法典規(guī)定對(duì)違法行為的刑事處罰是難以勝任的，我們是否可以沖破傳統(tǒng)的行政法和刑法體制，在各類行政法律中規(guī)定違法犯罪的種類、構(gòu)成及制裁形式。這類條款與刑法具有同樣效力，刑法只起通則作用。當(dāng)然，行政刑罰必須通過(guò)司法程序，決不能適用行政程序。包括勞動(dòng)教養(yǎng)等人身處罰和一定數(shù)額以上的財(cái)產(chǎn)處罰（如3萬(wàn)元以上罰款），都可納入行政刑罰的軌道。這樣就可以較好地解決我國(guó)普遍存在的公民違法行為難以扼制 ，處罰力度不夠的問(wèn)題；同時(shí)也可以減少行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員因適用行政程序隨意行政，濫施處罰，損害公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。
當(dāng)然我們并不是主張取消行政機(jī)關(guān)的所有處罰權(quán)，而是希望將涉及公民法人重大權(quán)益的行政處罰行為轉(zhuǎn)化為行政刑罰，交由法院通過(guò)司法程序解決。這需要制定一部嶄新的行政處罰法及修改現(xiàn)行法律法規(guī)才能實(shí)現(xiàn)。
（三）完善行政強(qiáng)制執(zhí)行制度
行政訴訟法通過(guò)后，根據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度已初步形成。其基本框架是以行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。實(shí)際上在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的力度尚不夠，行政侵權(quán)現(xiàn)象也難以制止。所以，現(xiàn)行強(qiáng)制執(zhí)行制度還需進(jìn)一步系統(tǒng)化，具體化。另外，強(qiáng)制執(zhí)行措施，如對(duì)人身自由的收容審查，對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等，都也存在許多問(wèn)題，人身強(qiáng)制措施的種類也有進(jìn)一步增多的趨勢(shì)。所以，行政強(qiáng)制執(zhí)行的改革與完善，總的思路同樣是向司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移，適用司法手段解決公民不履行法定義務(wù)的問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)法權(quán)威，使行政機(jī)關(guān)享有的人身財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制權(quán)得到有力控制。
四、懲治腐敗與健全制度
當(dāng)前，腐敗問(wèn)題已引起社會(huì)各界的普遍關(guān)注，腐敗現(xiàn)象的蔓延之勢(shì)并未得到有效遏制，其深度與廣度已超過(guò)建國(guó)以來(lái)的任何時(shí)期。盡管各地紛紛報(bào)道破獲多少大案要案，懲辦了多少腐敗分子，但我們認(rèn)為，評(píng)估反腐斗爭(zhēng)的成果和標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅在于數(shù)字，而是要看是否有效地遏止了腐敗的勢(shì)頭和建立起了相應(yīng)的制度。
（一）腐敗與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
面對(duì)日益嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，人們必然會(huì)提出，腐敗與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有什么關(guān)系？腐敗是否為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物？我們認(rèn)為，從世界和中國(guó)歷史與現(xiàn)狀看，腐敗與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確存在著某種聯(lián)系，尤其在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡中，腐敗就更容易滋生。這是因?yàn)�，第一，在�?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政企一家，企業(yè)沒(méi)有自身獨(dú)立的利益追求，也就不存在權(quán)錢(qián)交易的基礎(chǔ)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是利益經(jīng)濟(jì)，追逐利益是市場(chǎng)主體的主要?jiǎng)訖C(jī)和目的，正是在利益的驅(qū)動(dòng)下，經(jīng)營(yíng)者的聰明才智和積極性才得以充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)才能得到高速有效的發(fā)展。因此，追逐利益本身并沒(méi)有錯(cuò)，但追逐利益必須通過(guò)合法正當(dāng)?shù)耐緩�。�?dāng)利益的追逐者與能夠?yàn)楂@取利益提供便利條件的政府權(quán)力行使者勾結(jié)在一起時(shí)，腐敗就有了產(chǎn)生的條件。尤其在新舊體制交替過(guò)程中，權(quán)力還在一定范圍和一定程序內(nèi)掌握著經(jīng)濟(jì)命運(yùn)。由于制度不嚴(yán)，權(quán)力制約不夠，市場(chǎng)主體與政府機(jī)關(guān)很容易結(jié)為一體，從而為滋生腐敗提供溫床。第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使商品豐富，消費(fèi)提高，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有利的一面，但同時(shí)也激發(fā)起個(gè)別人對(duì)金錢(qián)的貪婪，在長(zhǎng)期消費(fèi)水準(zhǔn)很低的情況下，這種貪婪會(huì)相當(dāng)強(qiáng)烈。當(dāng)然，對(duì)金錢(qián)的貪婪不僅僅是由于消費(fèi)的刺激所致，還包括制度不嚴(yán)，監(jiān)督不夠。凡此種種，都說(shuō)明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與腐敗有著某種必然聯(lián)系。承認(rèn)這種聯(lián)系，無(wú)損于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史必然性，不承認(rèn)這種聯(lián)系，卻會(huì)使我們喪失對(duì)新形勢(shì)的判斷力和對(duì)反腐斗爭(zhēng)的清醒認(rèn)識(shí)。
（二）防治腐敗必須靠健全的制度
國(guó)外的歷史經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，新加坡、香港、韓國(guó)以至我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，都曾有過(guò)嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。但是前行者的新加坡，他們?cè)诜锤窢?zhēng)中已經(jīng)取得顯著成就，完全掌握了斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，后進(jìn)者的韓國(guó)也正在取得節(jié)節(jié)勝利。至于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)，十九世紀(jì)也曾有過(guò)"贓物歸勝利看所有"，合法進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易的時(shí)期。但通過(guò)一系列法制建設(shè)，腐敗現(xiàn)象早已被控制。很顯然，所有這些例子都說(shuō)明，腐敗的產(chǎn)生是不可能避免的，反腐敗勝利也不是說(shuō)腐敗從此絕跡，反腐敗斗爭(zhēng)的勝利指的是腐敗現(xiàn)象的蔓延之勢(shì) 已被遏止，并被各種已經(jīng)建立的法律制度控制在較小的范圍以內(nèi)。要走到這一步，"事在人為"，只要我們有打擊和控制腐敗的自覺(jué)和決心，采取正確的方法，我們就一定能達(dá)到目的。
檢討近年來(lái)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)，有四點(diǎn)需要注意：
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