[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱7999次
電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議裁決的價值目標
王春暉
電信網(wǎng)間只有實現(xiàn)互聯(lián)才能實現(xiàn)規(guī)模效益。沒有電信網(wǎng)間的互聯(lián)，就不能形成競爭的電信市場，沒有競爭的電信市場，就沒有中國電信業(yè)的發(fā)展。因此，中國電信業(yè)的網(wǎng)間互聯(lián)問題，應(yīng)該是政府在相當長的一段時期內(nèi)管制的重點。作為網(wǎng)間互聯(lián)管制的重要形式——行政裁決，是解決互聯(lián)糾紛的一項重要法律制度。筆者認為，這項法律制度的實施，應(yīng)充分考慮電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營者及其電信用戶所期望實現(xiàn)的價值目標。這個價值目標應(yīng)著重體現(xiàn)在六個字上，那就是公正、效率、效益。
一、公正。電信主管部門在解決互聯(lián)糾紛時，應(yīng)將公正作為最高的價值。裁決互聯(lián)爭議是以雙方的權(quán)利義務(wù)爭議為基礎(chǔ)的，這種爭議的存在意味著權(quán)利與義務(wù)的扭曲和混亂。裁決爭議的目的在于對這種扭曲和混亂加以矯正。為了實現(xiàn)這一目的，這種矯正手段必須要具備公正性。公正從其運行過程看，包括公正的規(guī)則和公正地適用規(guī)則。這里講的公正的規(guī)則，實際上就是講立法上的公正。目前，我國網(wǎng)間互聯(lián)的立法等級較低，主要形式是部門規(guī)章；在《電信條例》中只規(guī)定了六條有關(guān)電信網(wǎng)間互聯(lián)的內(nèi)容，且不具備可操作性。例如，互聯(lián)互通中要解決的第一個問題是“技術(shù)可行”，這要求中央通信管理機構(gòu)制定一部在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用的網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范。然而，在沒有統(tǒng)一的網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范的情況下，僅通過電信經(jīng)營者雙方的談判是很難完成的。可見，網(wǎng)間互聯(lián)的立法是公正價值的集中體現(xiàn)，也是電信網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)則公正價值客觀的前提條件；有了公平的規(guī)則，才可能公平地適用和執(zhí)行規(guī)則。否則，當互聯(lián)雙方發(fā)生爭議時，通信主管部門的公平裁決也將是一句空話。目前，應(yīng)重點考慮出臺統(tǒng)一的互聯(lián)技術(shù)規(guī)范、互聯(lián)通信質(zhì)量的監(jiān)測制度、互聯(lián)互通中的證據(jù)規(guī)則、互聯(lián)互通中的公示制度以及以體現(xiàn)以成本為基礎(chǔ)的結(jié)算制度等。
二、效率�；ヂ�(lián)爭議的解決是為了實現(xiàn)當事人的權(quán)利，使當事人受到損害的權(quán)益得以及時的恢復(fù)，以維護正常的通信秩序。通信行為與其他行為的不同點在于，它強調(diào)全程全網(wǎng)和分秒必爭。因此，網(wǎng)間互聯(lián)爭的解決必須強調(diào)速度和有效，如果互聯(lián)爭議長期得不到解決，不僅不能體現(xiàn)通信行政管理的效率，而且從根本上背離了公正的目標。根據(jù)《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議處理辦法》的規(guī)定，處理網(wǎng)間互聯(lián)爭議的首要原則是“著重協(xié)調(diào)、及時處理”；在解決爭議的程序上，該《辦法》規(guī)定：當雙方發(fā)生爭議，先由爭議雙方當事人進行協(xié)商；協(xié)商不成的，向電信主管部門申請協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)還不成，才由電信主管部門作出行政裁決。其中協(xié)調(diào)爭議的期限是45天；如果協(xié)調(diào)不成，電信主管部門還要邀請專家進行論證，專家論證的時間是多長《辦法》沒有規(guī)定；在專家論證結(jié)束，從提出網(wǎng)間互聯(lián)爭議解決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決方案之日起，通信主管部門作出行政裁決還需45天。類擬這樣的規(guī)定，是否體現(xiàn)行政裁決的效率價值，值得思考。應(yīng)該指出，按照一般的行政法原理，行政裁決中的協(xié)調(diào)不是一個獨立的程序，也不應(yīng)是行政裁決的必經(jīng)程序；協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是雙方當事人的自愿，并要在合法的前提下進行。如果通信主管部門在處理網(wǎng)間互聯(lián)爭議時，強調(diào)了“著重協(xié)調(diào)”，就很難做到“及時處理”。
筆者認為，處理網(wǎng)間互聯(lián)爭議的效率高低，應(yīng)集中體現(xiàn)在程序之中，一個行政行為能否及時作出，主要是由它的程序所決定的。因此，制定解決網(wǎng)間互聯(lián)爭議規(guī)則的基本原則應(yīng)緊緊圍繞著效率這個目標。在實施中，應(yīng)考慮以下幾個問題：（1）處理網(wǎng)間互聯(lián)程序的時間性，要以迅速實現(xiàn)行政目的為價值目標；（2）處理爭議的程序的設(shè)定要有一定的靈活性，要考慮到網(wǎng)間互聯(lián)的多變性和復(fù)雜性；（3）處理爭議的程序應(yīng)當建立在科學公平的基礎(chǔ)之上，應(yīng)為當事人所接受。
三、效益。電信主管部門在裁決互聯(lián)爭議時，還應(yīng)考慮當事人因網(wǎng)間互聯(lián)出現(xiàn)的障礙而減少的權(quán)益和其用戶所受到的損失。事實上，當事人在發(fā)生互聯(lián)爭議時，受害一方都期望通過電信主管部門的裁決對其合法權(quán)益和用戶權(quán)益的保護，以維護正常的通信秩序。因此，電信主管部門對網(wǎng)間互聯(lián)爭議的裁決本身，就體現(xiàn)著對爭議解決的效益價值目標的追求。如果電信主管部門在裁決網(wǎng)間互聯(lián)爭議時，不注重效益的價值，即使是較為公正地解決了爭議，也必須帶來一方當事人利益的損失。例如，因網(wǎng)間通信質(zhì)量不符合約定的標準，非主導的電信經(jīng)營者要求主導的電信經(jīng)營者對網(wǎng)間路由組織、中繼電路、信令方式或軟件版本予以調(diào)整時，而主導的電信經(jīng)營者拒絕予以配合，經(jīng)協(xié)商未果。為此，非主導的電信經(jīng)營者要求電信主管部門進行協(xié)調(diào)，經(jīng)協(xié)調(diào)仍未果，電信主管部門就應(yīng)及時作出裁決。那么，電信主管部門在裁決時，不僅要考慮主導的電信經(jīng)營者的違法行為，同時要考慮主導的電信經(jīng)營者因違反網(wǎng)間互聯(lián)的相關(guān)規(guī)定給非主導的電信經(jīng)營者所造成的直接經(jīng)濟損失的賠償責任。
