[ 胡建 ]——(2011-11-15) / 已閱18152次
行政訴訟中引入調(diào)解制度的法律研究
一、行政訴訟調(diào)解在我國(guó)的現(xiàn)狀和域外制度
《行政訴訟法》第50條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。只在第67條第三款規(guī)定行政賠償訴訟可以適用調(diào)解。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》，兩個(gè)司法解釋都沒(méi)有關(guān)于行政訴訟中調(diào)解的任何規(guī)定。而我國(guó)行政訴訟現(xiàn)狀呈現(xiàn)“三難、一低、一高”的局勢(shì)，其中，“三難”即立案難、審理難、執(zhí)行難，“一低”即行政案件的受理數(shù)量低，“一高”即行政案件的原告撤訴率高。
（一）行政訴訟調(diào)解在我國(guó)的現(xiàn)狀
行政訴訟的撤訴率居高不下，從全國(guó)以及地方的統(tǒng)計(jì)數(shù)字中即可見(jiàn)一斑。自上世紀(jì)80年代中期到90年代中期，全國(guó)一審行政案件撤訴率從未低于案件收案數(shù)的1/3，最高時(shí)達(dá)到57.3%，個(gè)別地區(qū)一度高達(dá)81.7%。最高人民法院統(tǒng)計(jì)，2006年，在全國(guó)手里的行政案件中，行政機(jī)關(guān)完善或改變行政決定后，原告自愿撤訴的32146件，占總數(shù)的33.82%，同比上升12.13%。
行政訴訟中高撤訴率與行政訴訟中調(diào)解的適用休戚相關(guān)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，行政訴訟中原告撤訴的原因主要有以下五種：一是意識(shí)到自己對(duì)法律的理解或?qū)嵤┑恼J(rèn)識(shí)存在偏差，主動(dòng)向法院申請(qǐng)撤訴。二是考慮到遭受行政機(jī)關(guān)的報(bào)復(fù)，出于懼怕或者息事寧人的心理而申請(qǐng)撤訴。三是行政主體主動(dòng)改變行政行為，原告認(rèn)為自己的訴訟目的已經(jīng)達(dá)到而自愿撤訴。四是與行政機(jī)關(guān)私下達(dá)成協(xié)議，達(dá)到訴訟目的而申請(qǐng)撤訴，五是與行政機(jī)關(guān)或者第三人達(dá)成協(xié)議，認(rèn)為訴訟目的已經(jīng)達(dá)到而撤訴。 雖然行政訴訟法中沒(méi)有調(diào)解的規(guī)定，但調(diào)解卻在行政訴訟實(shí)踐中具有廣泛的生命力。
行政訴訟調(diào)解盛行，導(dǎo)致了諸多擔(dān)憂的出現(xiàn)。例如，調(diào)解導(dǎo)致行政訴訟撤訴率高，處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)敗訴的案件會(huì)越來(lái)越少，法院和法治的權(quán)威可能會(huì)進(jìn)一步下降。而且，在一個(gè)權(quán)利意識(shí)淡薄，沒(méi)有法制傳統(tǒng)的國(guó)度里，“向他們提供調(diào)解會(huì)被視為給了他們一個(gè)替代方案的誘餌，卻延緩了一個(gè)真正公正的司法體系發(fā)展的步伐�！�
然而，與這些擔(dān)憂形成鮮明對(duì)照的是，目前我國(guó)各級(jí)法院正積極推行行政訴訟中調(diào)解的有限適用。2007年最高人民法院常務(wù)副院長(zhǎng)曹建明在召開(kāi)的第五次全國(guó)行政審判工作工作會(huì)議上明確指出，要探索和完善行政案件協(xié)調(diào)處理新機(jī)制。并指出，在協(xié)調(diào)處理行政案件過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意一下事項(xiàng)：一是要處理好合法性審查與協(xié)調(diào)的關(guān)系；二是要處理好自愿撤訴與積極協(xié)調(diào)的關(guān)系；三是要正確處理協(xié)調(diào)與裁判的關(guān)系；四是要正確處理撤訴與執(zhí)行的關(guān)系。最高人民法院于2009年6月頒布的《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定：注重行政審判協(xié)調(diào)，建立健全司法與行政的良性互動(dòng)機(jī)制，要善于運(yùn)用協(xié)調(diào)手段有效化解行政糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧。在不違反法律規(guī)定的前提下，將協(xié)調(diào)、和解機(jī)制貫穿行政審判的庭前、庭中和庭后全過(guò)程。另外，地方法院也開(kāi)始對(duì)行政訴訟調(diào)解這一長(zhǎng)期秘而不宣的活動(dòng)，進(jìn)行模式化、示范性的探索，并產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。例如，山東省德州市中級(jí)人民法院在審判實(shí)踐中推出行政案件“圓桌審判”模式，最高人民法院王勝俊院長(zhǎng)對(duì)此給予高度評(píng)價(jià)。山東省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)批示，要求進(jìn)一步推廣。
（二）行政訴訟調(diào)解在域外制度
我國(guó)行政訴訟立法是在域外立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合馬克思主義指導(dǎo)中國(guó)立法的思想而產(chǎn)生的，法律移植是我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)行政訴訟立法的一個(gè)重要來(lái)源。過(guò)去，西方多數(shù)國(guó)家的行政訴訟立法也都排斥調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)等手段，他們認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的行政行為只有對(duì)與錯(cuò)，沒(méi)有中庸之道。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，諸多具體問(wèn)題的出現(xiàn)，許多西方國(guó)家已經(jīng)放棄了排斥調(diào)解的做法，轉(zhuǎn)而尋求社會(huì)矛盾的化解。 尤其是源于美國(guó)的ADR 機(jī)制的逐漸成熟，部分西方國(guó)家和法治建設(shè)比較快的地區(qū)逐步建立起了行政調(diào)解機(jī)制。
法國(guó)是行政法非常發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，1973年法國(guó)正式建立了調(diào)解專員制度，調(diào)解專員的職務(wù)范圍很廣，受理各類行政申訴案件，其權(quán)力的核心是調(diào)停權(quán)。這雖然是一種非正式的程序，但是作為介于行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之間的獨(dú)立第三方，其調(diào)解工作具有法律效力。
德國(guó)《行政法院法》明確規(guī)定了調(diào)解制度，其第87條規(guī)定主審法官要在言辭審理前作出必要的命令，以便盡可能的使?fàn)幾h在一個(gè)言詞審理程序中審結(jié)。尤其規(guī)定了下列措施:1、傳喚當(dāng)事人商議案情及爭(zhēng)執(zhí)，促使訴訟的和好解決，達(dá)成和解；2、只要參與人對(duì)和解標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終止訴訟，參與人可在法院作出筆錄，或在制定或委派的法官面前作出筆錄以達(dá)成和解。法庭和解也可以通過(guò)法院、主審法官或編制報(bào)告法官建議作出的裁定形式，以書(shū)面方式在法院達(dá)成。根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)事雙方的和解必須在法院，而且要制作筆錄。
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第219條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問(wèn)訴訟程序如何，得隨時(shí)實(shí)行和解。受命法官或受托法官，亦同。”并在第222條規(guī)定了和解之效力，臺(tái)灣《行政訴訟法》規(guī)定的和解其實(shí)就是調(diào)解�？梢�(jiàn)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法對(duì)于和解的實(shí)質(zhì)要件、程序要件、和解的標(biāo)的和和解的效力都作出了十分明確而詳盡的規(guī)定，這對(duì)于當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)將有很大的助益。并且，和解的范圍可以超出訴訟標(biāo)的，甚至能將民法上之請(qǐng)求權(quán)包括在內(nèi)，使得和解具有了廣闊的空間，這將更有利于行政糾紛的解決。
上述域外行政訴訟調(diào)解實(shí)踐告訴我們一個(gè)道理，公權(quán)力并非絕對(duì)不可處分，行政訴訟也絕非不能適用調(diào)解，將調(diào)解引入行政訴訟有利于行政爭(zhēng)議的化解。
二、建立行政訴訟調(diào)解制度的必要性分析
（一）行政訴訟調(diào)解制度建立的難點(diǎn)
行政訴訟中不允許調(diào)解，主要是立法者出于對(duì)調(diào)解可能損害原告利益的擔(dān)憂。一是行政機(jī)關(guān)利用調(diào)解壓制原告，損害原告利益。二是擔(dān)心行政機(jī)關(guān)拿行政權(quán)力做交易，損害公共利益。這雖然不能說(shuō)是一種杞人憂天式的擔(dān)憂，但在事實(shí)上，允許行政訴訟中運(yùn)用調(diào)解，也未必一定會(huì)損害原告利益，對(duì)于這種或然性的可能，我們不應(yīng)該絕對(duì)的排除行政訴訟中運(yùn)用調(diào)解。另外，隨著政府類型從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)也不再是傳統(tǒng)觀念中的衙門，我們也應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)抱有更大的信心。
行政訴訟不能引入調(diào)解的另一個(gè)原因是基于“公權(quán)法定”及“公權(quán)不可自由處分”的理由，是權(quán)威國(guó)家公權(quán)力至上的觀念產(chǎn)物。 但在實(shí)踐中，由于沒(méi)有制定法上的依據(jù)，行政訴訟調(diào)解顯得有些隨意，由此造成多年來(lái)撤訴率，尤其是非正常撤訴率居高不下，國(guó)家公權(quán)力遭受了更大的質(zhì)疑。
（二）行政訴訟建立調(diào)解制度的可能性
首先，行政權(quán)力的形式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。我國(guó)行政權(quán)力的行使方式，已經(jīng)從以前的絕對(duì)管理與命令逐步向彈性的、多樣化的行政管理手段轉(zhuǎn)變，國(guó)家逐步采用行政指導(dǎo)，行政合同的手段與方式。體現(xiàn)了我國(guó)政府由絕對(duì)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在行政訴訟中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人通過(guò)協(xié)議，協(xié)商方式所達(dá)成的行政行為是有必要運(yùn)用調(diào)解手段的，相對(duì)于法院審判來(lái)說(shuō)，運(yùn)用調(diào)解會(huì)取得更好的效果。
其次，我國(guó)現(xiàn)行司法解釋中規(guī)定的已經(jīng)為調(diào)解制度的運(yùn)用創(chuàng)造了空間。最高院若干解釋58條規(guī)定，被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施：造成損失的，應(yīng)當(dāng)判決承擔(dān)賠償責(zé)任。情況判決具體包括兩部分，即確認(rèn)被訴具體行政行為違法，同時(shí)責(zé)令行政機(jī)關(guān)對(duì)受違法行為侵害的當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施或予以賠償。對(duì)于第二部分，行政機(jī)關(guān)可以與行政相對(duì)人就采取何種補(bǔ)救措施，損失賠償數(shù)額等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。
另外，自由裁量權(quán)的廣泛存在為調(diào)解留下了空間。在一些情況下，行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)力范圍內(nèi)可以理性的處置、變更行政職權(quán)，具有一定的處分權(quán)，這就為行政案件的調(diào)解創(chuàng)造了可適用的空間。
（三）行政訴訟建立調(diào)解制度的必要性
基于當(dāng)前我國(guó)的司法實(shí)踐，雖然行政法規(guī)中規(guī)定行政訴訟中不適用調(diào)解制度，但是，各級(jí)法院的行政訴訟協(xié)調(diào)工作基本等同于調(diào)解，只是不以調(diào)解書(shū)的形式結(jié)案而已，這種“暗度陳倉(cāng)”的做法實(shí)際上造成了許多問(wèn)題。筆者認(rèn)為，行政訴訟中的調(diào)解，就像解決“犯了錯(cuò)的家長(zhǎng)”和“受了委屈的孩子”的矛盾，行政訴訟一方面要使“家長(zhǎng)”認(rèn)識(shí)到自己錯(cuò)了，另一方面，也要保證“家長(zhǎng)”在日后的管教中保證權(quán)威性。建立有限的行政訴訟調(diào)解制度是十分必要的，我們是時(shí)候?yàn)樾姓{(diào)解工作正名，為行政訴訟調(diào)解披上合法的外衣了。
首先，調(diào)解能夠及時(shí)徹底的解決行政爭(zhēng)議，提高司法效率，減輕法院負(fù)擔(dān)，避免司法資源的浪費(fèi)。行政爭(zhēng)議是指行使行政權(quán)力的主體在形式公權(quán)利過(guò)程中與相對(duì)人之間發(fā)生的、依據(jù)公法可以解決的法律爭(zhēng)議。胡建淼等學(xué)者認(rèn)為，行政爭(zhēng)議的解決是行政訴訟的目的之一，如果行政訴訟法承認(rèn)這一立法目的，那么調(diào)解制度將理所應(yīng)當(dāng)?shù)膶?xiě)進(jìn)行政訴訟法之中。 法院作為公民權(quán)利保障的最后一道屏障，歷來(lái)為人們所重視，但不可否認(rèn)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱，因此，法院的訴訟成本對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)還是有些高。正如有的學(xué)者指出：“不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義，但是每一個(gè)司法判決都會(huì)消耗資源。如果當(dāng)事人試圖窮盡起訴、訴前保全、反訴、上訴、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序救濟(jì)手段，必須事先準(zhǔn)備一筆價(jià)值不菲的訴訟費(fèi)用。當(dāng)事人遭受的損失越大，爭(zhēng)取全額賠償?shù)脑竿綇?qiáng)烈，他為勝訴要預(yù)先支付的費(fèi)用就越高�！庇袝r(shí)，甚至支付高額的訴訟費(fèi)用之后，訴訟結(jié)果卻還不盡如人意。而行政調(diào)解就可以有效地解決這一問(wèn)題，大大降低當(dāng)事人的投入。
第二，規(guī)范司法實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解制度混亂的需要。
許多法院不同程度上默認(rèn)調(diào)解程序的存在，但是用規(guī)則混亂，需要制定統(tǒng)一的調(diào)解制度。只有建立統(tǒng)一的調(diào)解制度，才能保證真正實(shí)現(xiàn)公平、公正。
第三，能動(dòng)司法，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，調(diào)解制度與構(gòu)建和諧社會(huì)這個(gè)時(shí)代主體是相適應(yīng)的。最高人民法院在2007年1月發(fā)布的《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保障的若干意見(jiàn)》以及同年三月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見(jiàn)》，都是為了與黨中央提倡的和諧社會(huì)相一致。因?yàn)檫\(yùn)用調(diào)解手段可以緩和行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的矛盾與沖突。無(wú)論是中國(guó)的官員還是老百姓，一定程度上覺(jué)得對(duì)簿公堂并不是件光彩的事情，而且法庭的氣氛會(huì)使得原被告雙方感到壓力巨大，來(lái)百姓害怕自己勝訴后行政機(jī)關(guān)會(huì)因此報(bào)復(fù)他，而行政機(jī)關(guān)害怕敗訴會(huì)影響本機(jī)關(guān)的政績(jī)，如果運(yùn)用調(diào)解手段，就可以是雙方能夠心平氣和的坐下來(lái)協(xié)商，能夠緩和雙方的沖突，和諧的解決糾紛，并且消除雙方的擔(dān)憂。同時(shí)，調(diào)解有助于行政相對(duì)人建立和諧的關(guān)系。
第四，可以有效地化解執(zhí)行難的問(wèn)題。執(zhí)行是保障行政訴訟權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，只有將行政裁判的內(nèi)容付諸實(shí)施，行政糾紛才能得到徹底解決。但是由于法律的規(guī)定不完善，司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性程度不高，經(jīng)常受到行政權(quán)的制約，司法權(quán)威還沒(méi)有完全建立，司法至上的信念沒(méi)有徹底形成，因而行政裁判的執(zhí)行面臨著很大的困難。由于行政調(diào)解的過(guò)程中，行政主體與相對(duì)人進(jìn)行了有效地溝通，避免了很多矛盾和爭(zhēng)議達(dá)成的結(jié)果雙方都比較滿意，因此，在執(zhí)行時(shí)，自然事半功倍。
（四）建立行政訴訟調(diào)解制度的間接價(jià)值
1．行政訴訟調(diào)解促進(jìn)平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)
平等被近代的思想家視為爭(zhēng)議社會(huì)存在的前提和基礎(chǔ)。19世紀(jì)法國(guó)著名思想家皮埃爾.勒魯就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“什么都不能戰(zhàn)勝人類對(duì)爭(zhēng)議的清高，這種情感并非其他，二是人類對(duì)平等的信仰。在現(xiàn)實(shí)的世界，或許平等不是一個(gè)事實(shí)，但是，平等是一項(xiàng)原則，一種信仰，平等是一項(xiàng)神圣的法律，一項(xiàng)先于其他法律的法律，一項(xiàng)派生其他法律的法律。”
在行政領(lǐng)域中，一方是行政主體，擁有強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力，另一方是眾多的行政相對(duì)人，由于行政權(quán)所具有的單方性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。使得行政主體與行政相對(duì)人處于一種天然的不平等的地位上。雖然在行政訴訟中，由行政主體一方負(fù)舉證責(zé)任，但由于此前的行政法律關(guān)系中，行政主體的優(yōu)勢(shì)地位，和目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)所普遍存在的“自大”心理，設(shè)置對(duì)相對(duì)人進(jìn)行威脅，實(shí)質(zhì)上而這還是不平等的。而行政調(diào)解則是由法院用寫(xiě)上建議的方式謀求相對(duì)人的合作，雙方的平等意志得到平等對(duì)待，這就與相對(duì)人在民事活動(dòng)中所受到的平等對(duì)待有著相似相通之處。并且，調(diào)解考慮到雙方的利益，在相對(duì)人的利益要求得到滿足知識(shí)，行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)也可以得到一定的實(shí)現(xiàn)，從結(jié)果平等的角度看，無(wú)論是個(gè)人利益還是公共利益都各得其所。因此，行政訴訟調(diào)解制度事實(shí)上促進(jìn)了平等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。
2.行政訴訟調(diào)解保障當(dāng)事人的訴訟自由
從哲學(xué)意義上說(shuō)，自由是對(duì)事物客觀必然性的理性認(rèn)識(shí)和自覺(jué)運(yùn)用。它意味著人們?cè)谡J(rèn)識(shí)客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，自覺(jué)按照客觀規(guī)律辦事，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上利用客觀規(guī)律為人類服務(wù)的行為選擇。作為法的價(jià)值之上的自由是“指權(quán)利主體的行動(dòng)與法律規(guī)范的一致以及主體之間的權(quán)利一種界限”。法通過(guò)確認(rèn)、保障人的這種行為能力從而使主體與客體之間能夠達(dá)到一種和諧的狀態(tài)。 行政法中的自由價(jià)值更加強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)人的自由，要求將行政相對(duì)人從傳統(tǒng)行政法的束縛中解放出來(lái)，能夠在法定范圍內(nèi)自主決策、自由行動(dòng)。
就我國(guó)目前主要解決行政糾紛的行政復(fù)議和行政訴訟來(lái)說(shuō)，作為糾紛一方當(dāng)事人的行政相對(duì)人一旦提起復(fù)議或訴訟的就喪失了選擇的自由，必須等待漫長(zhǎng)的行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定或法院判決過(guò)程，而沒(méi)有權(quán)利隨時(shí)轉(zhuǎn)變救濟(jì)方式或停止司法程序的運(yùn)行。行政糾紛產(chǎn)生的原因多種多樣，當(dāng)事人的訴求各不相同，所以復(fù)議機(jī)關(guān)和法院通過(guò)嚴(yán)格程序所帶來(lái)的處理結(jié)果未必能滿足當(dāng)事人的醫(yī)院，而一旦處理結(jié)果達(dá)不到糾紛當(dāng)事人的目的要求則很可能產(chǎn)生不滿情緒，從而進(jìn)一步導(dǎo)致糾紛升級(jí)，破壞社會(huì)秩序。
三、在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)想
（一）行政訴訟調(diào)解機(jī)制建立應(yīng)該注意的問(wèn)題
首先，行政訴訟調(diào)解要正確處理好公民權(quán)利、公共利益保護(hù)，以及促進(jìn)行政主體依法行政的關(guān)系。行政訴訟調(diào)解不是為了解決爭(zhēng)議而解決爭(zhēng)議，更不是為了給有違法嫌疑的行政行為提供一個(gè)全身而退的臺(tái)階。行政訴訟調(diào)解的目的應(yīng)該是以比較小的成本有效地維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并且兼顧社會(huì)公共效果。另外一個(gè)不容輕視的方面便是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)利的有效監(jiān)督，促進(jìn)依法行政。行政訴訟調(diào)解在解決爭(zhēng)議的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的有效監(jiān)督，必須堅(jiān)持對(duì)正義的行政行為及調(diào)解協(xié)議進(jìn)行程序上和實(shí)體上的審查，不能不問(wèn)愿意聽(tīng)不顧原則的一調(diào)了事，從而把行政訴訟當(dāng)成雙方討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所。程序?qū)彶橹饕槍?duì)爭(zhēng)議行政行為，理論上比較簡(jiǎn)單，審查行政行為是否符合法定程序，而在實(shí)際操作中有待于行政程序理發(fā)的完善。實(shí)體審查則主要針對(duì)調(diào)解協(xié)議，及對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)通的合法性進(jìn)行審查。具體包括調(diào)解協(xié)議是否是當(dāng)事人真實(shí)意思的表示，尤其是否有違反原告的真實(shí)意思；調(diào)解協(xié)議是否超越當(dāng)事人有權(quán)處分的范圍，即被告對(duì)被訴的行政行為是否有處分權(quán)，原告的處分是否損害國(guó)家利益、社會(huì)利益以及他人的合法權(quán)益。
其次，規(guī)范行政訴訟調(diào)解，構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度。目前，盡管行政各級(jí)審判機(jī)關(guān)都非常重視調(diào)解在行政爭(zhēng)議案件中的作用，但是行政訴訟調(diào)解仍然游離在法律制度之外，并以一種“活法”的形式發(fā)揮效力，隨意性、盲目性等問(wèn)題十分突出。因此，必須在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范調(diào)節(jié)的范圍、程序、效力、瑕疵救濟(jì)以及調(diào)解與審判的關(guān)系等具體問(wèn)題，從而構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度。
（二）行政訴訟調(diào)解適用范圍的構(gòu)想
雖然筆者認(rèn)為行政訴訟應(yīng)當(dāng)引入調(diào)解制度，但是，也應(yīng)該辯證的看待行政訴訟與民事訴訟的差異，不是所有類型的行政訴訟案件都適合調(diào)解，也不是兩審級(jí)都適合調(diào)解機(jī)制。只有對(duì)行政訴訟進(jìn)行分類，區(qū)分哪些類型的案件可以適用調(diào)解，才能既提高行政審判的效率，節(jié)約司法資源，又能保護(hù)原告的合法權(quán)益，從司法角度監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為。超越行政職權(quán)和涉及公民人身權(quán)的兩類案件值得進(jìn)行探究：
1.超越行政職權(quán)的案件不應(yīng)適用調(diào)解適度
這類案件又可以分為具體的三種，包括：超越事務(wù)管轄權(quán)與地域管轄權(quán)，超越法定的級(jí)別管轄權(quán)與時(shí)間管轄權(quán)，超越授權(quán)范圍與所委托權(quán)限范圍。這幾種案件不適合調(diào)解的原因在于被訴的行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為不屬于自己的權(quán)限范圍，該行政機(jī)關(guān)對(duì)不屬于自己的職權(quán)沒(méi)有處分的權(quán)利。因此，關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己超越自己職權(quán)做出的具體行政行為而引發(fā)的行政訴訟的案件調(diào)解意義不大，只能判決。這類案件不能適用調(diào)解沒(méi)有任何爭(zhēng)議。
2.涉及公民人身權(quán)的案件應(yīng)限制適用調(diào)解制度
當(dāng)前就行政訴訟引入調(diào)解制度而產(chǎn)生討論的學(xué)者中，大都認(rèn)為此類案件不應(yīng)使用調(diào)解，他們認(rèn)為這類案件不應(yīng)適用調(diào)解原因在于人身權(quán)的屬性。人身權(quán)是憲法規(guī)定的公民各種權(quán)利得以存在的基礎(chǔ)，人身權(quán)受到限制或者剝奪，意味著其他任何權(quán)利都難以行使。對(duì)于剝奪人身權(quán)的案件是不能進(jìn)行調(diào)解的，只能由法院進(jìn)行公正判決，是違法的行政機(jī)關(guān)必須接受敗訴的現(xiàn)實(shí)，這樣就使得行政機(jī)關(guān)對(duì)公民人身自由作出處罰時(shí)能夠合法謹(jǐn)慎。另外一方面，對(duì)于這類案件不適用調(diào)解是對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)，能夠保證司法的權(quán)威性，同時(shí)，也避免了因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位而導(dǎo)致公民保護(hù)自己人身權(quán)最后的途徑也失去嚴(yán)肅性。對(duì)于拘留的行政處罰與限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得適用調(diào)解。
但是，筆者認(rèn)為，此類案件應(yīng)該分類別限制適用調(diào)解。首先，對(duì)于拘留的行政處罰訴訟案件不應(yīng)適用調(diào)解。由于行政拘留時(shí)間現(xiàn)對(duì)較短，此類案件事后訴訟再進(jìn)行調(diào)解意義不大，行政賠償可以彌補(bǔ)對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害。第二，勞動(dòng)教養(yǎng)決定引起的行政訴訟可以適用調(diào)解。此類案件處罰時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，對(duì)當(dāng)事人的起訴，進(jìn)行調(diào)解不僅不會(huì)侵害當(dāng)事人的基本人權(quán)，而且，有助于當(dāng)事人理解決定，化解疑問(wèn)，同時(shí)雙方協(xié)商讓步，縮短對(duì)人身自由的限制時(shí)間，對(duì)原告有利。此類案件進(jìn)行調(diào)解，不僅不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)作出處罰決定時(shí)的謹(jǐn)慎性，反而會(huì)使行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，在適用自由裁量權(quán)時(shí)更嚴(yán)格的衡量行政相對(duì)人行為危害。實(shí)踐中，由于法院對(duì)具體行政行為只有合法性審查權(quán)，沒(méi)有合理性審查權(quán)，對(duì)于這類行政機(jī)關(guān)擁有廣泛自由裁量權(quán)的案件，如果不引入調(diào)解制度，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的明顯處罰過(guò)重的行為愛(ài)莫能助。因此，筆者認(rèn)為，關(guān)于限制人身自由的行政案件應(yīng)該限制適用調(diào)解。
（三）行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)及適用的審級(jí)構(gòu)想
筆者認(rèn)為，行政訴訟中的調(diào)解除三類案件可以由法院依職權(quán)提出外，應(yīng)該只允許依一審原告申請(qǐng)啟動(dòng)調(diào)解程序。對(duì)以下三類案件司法機(jī)關(guān)可以依職權(quán)主動(dòng)調(diào)解：1.涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的案件（限制人身自由的案件除外）。2.案件事實(shí)模糊，難以判決結(jié)案的。3.行政訴訟附帶民事訴訟的案件，包括：行政處罰損害賠償糾紛的裁決；當(dāng)事人不服行政主體的行政確認(rèn)行為而提起的訴訟；對(duì)侵權(quán)糾紛裁決不服提起的訴訟。除上述三類案件外，都只能由原告提出調(diào)解申請(qǐng)后，由法院進(jìn)行協(xié)調(diào)。
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