[ 章劍生 ]——(2011-12-29) / 已閱22649次
撤銷處理行為 有
鑒于行政復(fù)議的“可復(fù)議性”與行政訴訟的“可訴性”之間的差異性，從上述結(jié)論中我們可以推斷，如果最高人民法院2005年關(guān)于信訪是否具有可訴性的“答復(fù)”在行政訴訟中能夠成立的話，那么它的適用范圍是不宜擴(kuò)展到行政復(fù)議之中的。
四、相關(guān)問題的展開
（一）不履行信訪處理的法定職責(zé)
對(duì)于信訪人的投訴請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作出處理的，則構(gòu)成不履行信訪處理法定職責(zé)。理由是，因如前所述，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政救濟(jì)式信訪負(fù)有處理的回復(fù)義務(wù)。如在孔祥仁等74人不服溫州市公安局投訴信未作答復(fù)一案中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：“根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》第22條和《公安機(jī)關(guān)信訪工作規(guī)定》第23條、規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)信訪人的信訪事項(xiàng)是否受理具有告知義務(wù)。《中華人民共和國治安管理處罰法》第78條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)受理報(bào)案、控告、舉報(bào)、投案后，認(rèn)為屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為不屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)告知報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人，并說明理由。”公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第38條第1款第(2)項(xiàng)“對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍，但不屬于本單位管轄的，應(yīng)當(dāng)在受理后的24小時(shí)內(nèi)移送有管轄權(quán)的單位處理，并告知報(bào)案人�！睖刂菔泄簿衷谑盏娇紫槿实�74人以郵寄方式提交的投訴書后，未將處理情況告知報(bào)案人，構(gòu)成行政不作為�！� [25]本案中，雖然溫州市公安局可能已經(jīng)對(duì)投訴的事項(xiàng)作了處理，但它未依照《信訪條例》第32條的規(guī)定書面答復(fù)信訪人，構(gòu)成不履行法定職責(zé)。
行政機(jī)關(guān)不履行信訪處理法定職責(zé)，符合行政復(fù)議的可復(fù)議性和行政訴訟的可訴性要求，所以，信訪人可以申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，這應(yīng)屬無爭(zhēng)議。 [26]但是，對(duì)不履行信訪處理法定職責(zé)是否需要在走完三級(jí)信訪程序之后，信訪人才能提起行政復(fù)議呢？對(duì)此，在實(shí)務(wù)中也有法院持肯定意見。如在王麗華等不服湖州市人民政府行政復(fù)議不予受理爭(zhēng)議一案中，法院認(rèn)為：“原告在書面材料中提出征地拆遷補(bǔ)償事項(xiàng)，原告作為被征地拆遷的當(dāng)事人，在其向長興縣信訪局口頭和書面信訪后，長興縣信訪局按照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，已將信件轉(zhuǎn)批由長興縣開發(fā)區(qū)處理。三原告在復(fù)議申請(qǐng)中所反映的有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償要求事宜屬于信訪部門辦理的范圍。原告如認(rèn)為信訪部門逾期不予答復(fù)或?qū)π旁L處理意見不服的，則應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間向上一級(jí)機(jī)關(guān)提出復(fù)查�！� [27]本文認(rèn)為，因此時(shí)的行政爭(zhēng)議不是信訪答復(fù)內(nèi)容是否合法，而是行政機(jī)關(guān)沒有依法履行信訪處理的法定職責(zé)，如要求這種情形也必須走完三級(jí)信訪程序，信訪人才能申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟，可能與《信訪條例》設(shè)置的“三級(jí)信訪程序”要旨不合。 [28]故本文不同意本案法院的觀點(diǎn)。
（二）不予受理決定的可訴性
信訪人對(duì)信訪處理行為（包括不履行信訪處理法定職責(zé)）申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理的決定，是否具有行政訴訟上的可訴性？本文認(rèn)為，這一不予受理決定，同樣因它不涉及到信訪處理的實(shí)體內(nèi)容，而是信訪人在行政救濟(jì)中的程序性權(quán)利之爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。如在原告孔祥仁等8 2人訴國家環(huán)境保護(hù)總局作出的不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定一案中，原告于2005年6月15日向浙江省環(huán)保局提出《投訴書》，浙江省環(huán)保局將此事依照信訪程序交由溫州市環(huán)境保護(hù)局調(diào)查處理，要求溫州市環(huán)境保護(hù)局將查處結(jié)果上報(bào)浙江省環(huán)境違法行為舉報(bào)中心，并書面反饋原告。浙江省環(huán)保局對(duì)溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的環(huán)保違法行為進(jìn)行查處是其法定職責(zé)，但是浙江省環(huán)保局至今未作出處理決定，其行為已經(jīng)構(gòu)成不履行法定職責(zé)，故提出行政復(fù)議申請(qǐng)。2005年9月16日被告作出被訴決定，對(duì)原告復(fù)議申請(qǐng)不予受理。2006年6月1 日，法院作出判決，撤銷被告中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)總局作出的環(huán)法[2005] 7號(hào)不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)決定；責(zé)令被告中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)總局于本判決生效后6 0日內(nèi)對(duì)原告孔祥仁等8 2人提出的復(fù)議申請(qǐng)重新作出決定。 [29]本文認(rèn)為，對(duì)于這類行政復(fù)議不予受理的行政案件，我們不能因?yàn)樗婕暗叫旁L，就想當(dāng)然地把它們排除在行政訴訟的受案范圍之外。分析這類行政案件的可訴性，關(guān)鍵在于把握它所涉及的權(quán)益是否屬于行政訴訟法所保護(hù)的范圍。
（三）信訪與復(fù)議的競(jìng)合
信訪人不是法律專家，所以，他可能會(huì)以信訪的形式向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。這種情況在實(shí)務(wù)中并非少見。如據(jù)“浙江省信訪局副局長王宏介紹說，2010年，浙江省信訪案件總量為398312件(次)，其中涉及行政爭(zhēng)議的信訪案件約占1/3左右，即13萬件左右。而來自浙江省法制辦和浙江省高級(jí)人民法院的數(shù)據(jù)表明，2010年，浙江省全省行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理行政復(fù)議申請(qǐng)共4126件，全省法院共收一審行政案件4166件——即使排除重復(fù)信訪、信訪按人次計(jì)算等因素，也可以看出：大部分行政爭(zhēng)議并沒有通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑得到解決，而是流向了信訪�！� [30]《信訪條例》第14條第2款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，當(dāng)信訪的投訴請(qǐng)求與復(fù)議等行政救濟(jì)程序發(fā)生競(jìng)合時(shí)，優(yōu)先適用復(fù)議等行政救濟(jì)程序。在這里，信訪是復(fù)議等行政救濟(jì)程序的補(bǔ)充。 [31]所以，行政機(jī)關(guān)在收到信訪后，需要如法官一樣行使法律的“闡明權(quán)”，以引導(dǎo)信訪人正確利用行政救濟(jì)程序。
在傳統(tǒng)上，信訪如帝制時(shí)代的“京控”那樣，具有權(quán)利救濟(jì)的功能。我們必須承認(rèn)，雖然行政訴訟、行政復(fù)議等救濟(jì)制度是“科學(xué)”的，符合法治原理的，但它們也是有局限性的，如行政爭(zhēng)議過了法定期限之后，當(dāng)事人就無法利用這兩種救濟(jì)程序保護(hù)自己的合法權(quán)益。而在實(shí)質(zhì)正義傳統(tǒng)的支配下，以信訪來補(bǔ)充這個(gè)缺陷，還是比較符合我國民眾的普遍訴求的。只要在行政救濟(jì)制度運(yùn)作過程中，我們能夠處理好信訪、復(fù)議、訴訟之間的關(guān)系，信訪在解決行政爭(zhēng)議方面還是能夠發(fā)揮它應(yīng)有的補(bǔ)充性功能的。
五、結(jié)語
當(dāng)下，我們不得不承認(rèn)，信訪是中國法治進(jìn)程中一處難以抹去的“傷痛”。信訪人“通過頑強(qiáng)的甚至是不計(jì)后果的努力去爭(zhēng)取有利于解決自己問題的‘長官意志’”， [32]有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)很生氣，后果就很嚴(yán)重了。據(jù)“中國社會(huì)科學(xué)院有關(guān)課題組2007年初對(duì)560名進(jìn)京上訪群眾的問卷調(diào)查表明，有71.05%的人認(rèn)為地方各級(jí)政府對(duì)上訪人的打擊迫害更為嚴(yán)重,63.9%的人表示曾因上訪被關(guān)押或拘留,18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。” [33]今天，當(dāng)我們討論信訪處理行為是否具有可復(fù)議性時(shí)，必須關(guān)注到存在著上述這樣的一個(gè)客觀事實(shí)。
本文的全部努力在于闡明這樣的一個(gè)道理：信訪在解決糾紛功能方面是有限的，所以我們不應(yīng)該在信訪程序中人為地淤塞信訪人轉(zhuǎn)向其他行政救濟(jì)的通道；適度地?cái)U(kuò)大信訪人不服信訪處理行為的法律救濟(jì)類型與途徑，是“國家尊重和保障人權(quán)”題中應(yīng)有之義�！盀榇ㄕ撸瑳Q之使導(dǎo)”，否則“川壅而潰，傷人必多”。治水如此，處理國家的社會(huì)穩(wěn)定問題亦是如此。但實(shí)際情況往往是，一旦“穩(wěn)定壓倒一切”超過了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的發(fā)展渴求時(shí)，任何對(duì)現(xiàn)行制度作一點(diǎn)改進(jìn)的嘗試都可能會(huì)被視為“異端”，而維持現(xiàn)狀則成為體制內(nèi)所有人的共同使命。若果真如此，那么我們所處的肯定不是一個(gè)穩(wěn)定而發(fā)展的正常社會(huì)。
注釋:
[1] 參見刁杰成編著：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第33頁以下。
[2] 參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，《法學(xué)研究》2004年第3期。
[3] 最高人民法院《〈關(guān)于不服縣級(jí)以上人民政府信訪行政管理部門、負(fù)責(zé)受理信訪事項(xiàng)的行政管理機(jī)關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請(qǐng)示〉的答復(fù)意見》（[2005]行立他字第4號(hào)）。
[4] 汪慶華博士在實(shí)證調(diào)查研究表明，所有在方的法院對(duì)因信訪處理收容和信訪處理提起的行政訴訟或者不予受理，或者駁回起訴。參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會(huì)學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社2011年版，第1頁。
[5] 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《行政復(fù)議決定書》（銀監(jiān)行復(fù)決字[2011]1號(hào)）；浙江省杭州市上城區(qū)人民法院《行政判決書》（[2011]杭上法行初字第17號(hào)）。
[6] 參見最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（法發(fā)[2010]51號(hào) ）第7條。
[7] 《最高人民法院公報(bào)》2007年第10期。
[8] 參見《信訪條例》第32條。
[9] 于安：《制定我國〈行政復(fù)議法〉的幾個(gè)重要問題》，《法學(xué)》1999年第8期。
[10] 于安：《制定我國〈行政復(fù)議法〉的幾個(gè)重要問題》，《法學(xué)》1999年第8期。這一觀點(diǎn)也獲得了其他學(xué)者的認(rèn)同：“行政復(fù)議與行政訴訟作為兩大行政救濟(jì)制度，其關(guān)系相當(dāng)密切，但行政復(fù)議相對(duì)于行政訴訟并不僅是處于附屬地位，其亦有自身獨(dú)立存在的價(jià)值和意義。” 黎軍：《行政復(fù)議與行政訴訟之關(guān)系辨析》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第325頁。
[11] 參見《行政復(fù)議法》第7條。
[12] 參見張春生主編：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁以下。
[13] 楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉的說明》（1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議）。
[14] 張春生主編：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第53頁。
[15] 江西省贛州市中級(jí)人民法院《行政判決書》（[2005]贛中行終字第19號(hào)）。
[16] 如《憲法》第50條規(guī)定：“中華人民共和國保護(hù)華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護(hù)歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益。”
[17] 權(quán)利和利益之間究竟有何不同，學(xué)理上是有爭(zhēng)議的�！稇椃ā返�50條區(qū)別了“權(quán)利”和“利益”，但它需要作解釋之后才能厘清。
[18] 《行政訴訟法》第11條第1款第8項(xiàng)規(guī)定，行政相對(duì)人“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”具體行政行為，可以提起行政訴訟。
[19] 這樣的類型化也可以得到如下支持：《信訪條例》第14條第2款規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。” 2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“對(duì)可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知信訪人、舉報(bào)人申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決�！�
[20] 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《行政復(fù)議決定書》（銀監(jiān)行復(fù)決字[2011]1號(hào)）。
[21] 青鋒主編：《京津滬渝行政復(fù)議案例介紹與專家評(píng)析》，上海人民出版社2004年版，第137頁以下。
[22] 《信訪條例》第34條規(guī)定：“信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)�！�
[23] 《信訪條例》第35條規(guī)定：“信訪人對(duì)復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求復(fù)核。收到復(fù)核請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見。…… 信訪人對(duì)復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理�！�
[24] 郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議典型案例選編》（第1輯），中國法制出版社2010年版，第45頁。
[25] 浙江省公安廳《行政復(fù)議決定書》（浙公復(fù)決字[2007]2號(hào)）。
[26] 如北京市高級(jí)人民法院也是持肯定意見的。參見《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于行政審判適用法律問題的解答》（京高法發(fā)[2006]212號(hào)）。但是，在實(shí)務(wù)中也有復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為這種情形不屬于行政復(fù)議的受安案范圍。如在劉國強(qiáng)不服泰安市人民政府信訪復(fù)核請(qǐng)求不予答復(fù)案中，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為：“根據(jù)《信訪條例》第35條第1款有關(guān)“收到復(fù)核請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見”的規(guī)定，泰安市人民政府對(duì)劉國強(qiáng)的信訪復(fù)核請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)間內(nèi)作出復(fù)核意見。對(duì)于申請(qǐng)人的有關(guān)“要求被申請(qǐng)人依法成立信訪復(fù)核機(jī)構(gòu)并履行信訪復(fù)核職責(zé)”的行政復(fù)議請(qǐng)求，不屬于我機(jī)關(guān)受案范圍，我機(jī)關(guān)不予審查�！� 山東省人民政府《行政復(fù)議決定書》（魯政復(fù)決字[2008]77號(hào)）。
[27] 浙江省湖州市中級(jí)人民法院《行政判決書》（[2009]浙湖行初字第4號(hào)）。
[28] 在王書成、金文琴、徐玉妹訴常州市天寧區(qū)人民政府行政復(fù)議決定一案中，法院并沒有要求信訪人必須走完三級(jí)信訪程序才能提起行政訴訟。法院認(rèn)為，“根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定，常州市天寧區(qū)茶山鄉(xiāng)人民政府應(yīng)對(duì)上訴人于2000年8月至2001年11月期間向其反映的5個(gè)問題予以答復(fù)。上訴人就該鄉(xiāng)政府不予答復(fù)的行為向常州市天寧區(qū)人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，常州市天寧區(qū)人民政府依法受理后，在查明有關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定責(zé)令常州市茶山鄉(xiāng)人民政府在收到復(fù)議決定之日起5日內(nèi)向申請(qǐng)人王書成，金文琴、徐玉妹的來信作出答復(fù)。該行政復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持�！� 江蘇省高級(jí)人民法院《行政判決書》（[2002]蘇行終字第095號(hào)）。
[29] 北京市第一中級(jí)人民法院《行政判決書》（[2006] 一中行初字第374號(hào)）。
[30] 《政協(xié)社法委：加強(qiáng)行政復(fù)議與信訪、行政訴訟的銜接》，《人民政協(xié)報(bào)》2011年4月27日。
[31] 如青海省人民政府辦公廳發(fā)布的《行政復(fù)議與信訪工作聯(lián)系規(guī)則》（2006）第4條規(guī)定：“信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)收到的信訪事項(xiàng)進(jìn)行審查，認(rèn)為信訪事項(xiàng)可以通過行政復(fù)議途徑解決的，向信訪人提出通過行政復(fù)議解決的建議；認(rèn)為信訪事項(xiàng)是應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議途徑解決的，應(yīng)告知信訪人依法向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議。” 浙江省臺(tái)州市人民政府《關(guān)于加強(qiáng)信訪和行政復(fù)議工作銜接的通知》（2010）第2條規(guī)定：“市信訪局對(duì)涉及行政爭(zhēng)議的信訪事項(xiàng)，應(yīng)進(jìn)行如下審查：（1）是否屬于行政復(fù)議的受理范圍；（2）信訪人與所涉及的具體行政行為有無利害關(guān)系；（3）是否超過法定的申請(qǐng)行政復(fù)議期限。市信訪局經(jīng)審查，認(rèn)為所涉及的行政爭(zhēng)議符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件的，應(yīng)在2日內(nèi)將案件的基本情況通報(bào)給市政府法制辦�！�
總共3頁 [1] 2 [3]
上一頁 下一頁
