[ 劉建昆 ]——(2012-2-2) / 已閱7914次
城管試試“案后執(zhí)法”如何？
近日，一張南京市玄武區(qū)鎖金村城管“圍觀”執(zhí)法的照片被傳至網(wǎng)絡(luò)。且不論網(wǎng)民對(duì)當(dāng)時(shí)執(zhí)法場(chǎng)景的誤讀——即城管的勸導(dǎo)當(dāng)成了所謂的‘眼神執(zhí)法”，但就城管執(zhí)法的時(shí)段而言，我覺(jué)得當(dāng)今的城管隊(duì)伍執(zhí)法中普遍最欠缺的，不是快速反應(yīng)，而是穩(wěn)扎穩(wěn)打的案后執(zhí)法基礎(chǔ)練習(xí)。這里所謂案后執(zhí)法，是相對(duì)于即時(shí)強(qiáng)制和當(dāng)場(chǎng)處罰而言的，在違法行為結(jié)束之后，依法進(jìn)行的行政處理。
但凡對(duì)城管行業(yè)有一些了解的人，所見(jiàn)到的，無(wú)非是城管在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)追的攤販雞飛狗跳，在拆違現(xiàn)場(chǎng)拆的塵土飛揚(yáng)。各地城管，無(wú)論是穿黑制服還是藍(lán)制服，在執(zhí)法理念上的一個(gè)很大誤區(qū)，就是一味求快，陣線不斷地前移、前移、再前移。攤販一出現(xiàn)，馬上就要趕走，違章建筑一動(dòng)工，就立馬執(zhí)行拆除，實(shí)際上呢，缺疏于調(diào)查、取證，制作法律文書(shū)、做出行政處罰等更成了“不可能的任務(wù)”。
城管作為城市公物警察權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，其職能是實(shí)在太多，并非單純的驅(qū)逐攤販、拆除違章建筑；凡是與市政公物有關(guān)的行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)，都在其管轄范圍之內(nèi)，各地的地方法規(guī)往往有更為詳細(xì)的規(guī)定。而行政執(zhí)法，有很多行政行為需要完成，常見(jiàn)的，有日常對(duì)公物的巡邏巡視行為，各種行政檢查行為，各類(lèi)行政處罰行為，甚至一部分有關(guān)公物的行政許可行為等等。
原則上，一切行政行為，都必須建立在法律規(guī)定之上。我國(guó)中央層面的公物法律法規(guī)不完善，這決定了地方法規(guī)即使有所補(bǔ)充，也絕不會(huì)是高水平的。但是，那更多是立法部門(mén)應(yīng)該解決的問(wèn)題；對(duì)于執(zhí)法部門(mén)自身，無(wú)論法律有多么不完善，也必須將執(zhí)法行為建立在嚴(yán)格執(zhí)行行政程序、嚴(yán)謹(jǐn)制作行政法律文書(shū)之上。簡(jiǎn)言之，城管必須學(xué)會(huì)由帶著拳頭執(zhí)法，變成帶著文具執(zhí)法。
就我所見(jiàn)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，帶來(lái)的一個(gè)最大的弊端，即使并非各地在制服乃至所謂體制上的分歧，而是在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有了主管部門(mén)所帶來(lái)的行政執(zhí)法沒(méi)有了統(tǒng)一的執(zhí)法程序，沒(méi)有了統(tǒng)一的法律文書(shū)，沒(méi)有了統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)培訓(xùn)。城管這一弊端，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以得到緩解。例如在拆除違法建筑方面，很多一線的執(zhí)法人員不會(huì)看規(guī)劃圖，不會(huì)實(shí)地測(cè)量，更不會(huì)取得言詞證據(jù)，建立案卷，而是面對(duì)違章建筑，“一二三——嗨！”推倒了了事，把一項(xiàng)技術(shù)工作變成了體力工作。再比如占道經(jīng)營(yíng)的攤販及其物資，或者勸走，趕走，或者以扣押取締為名，把東西搬走，而不是耐心的調(diào)查違法行為人是誰(shuí)，也不會(huì)通過(guò)拍照、錄音錄像、筆錄等方式取證，事后裁決處罰，甚至連當(dāng)場(chǎng)處罰的文書(shū)都不會(huì)開(kāi)具。
值得指出的還有行政強(qiáng)制。誠(chéng)然，作為行政機(jī)關(guān)的各類(lèi)執(zhí)法局及其少量公務(wù)員，是完全具有行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)的。但是對(duì)于目前仍然作為受委托執(zhí)法的“執(zhí)法大隊(duì)”及其參公或事業(yè)編制的工作人員而言，《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制不得委托的規(guī)定幾乎剝奪了其行政強(qiáng)制權(quán)。可以說(shuō)，在徹底轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓䦂?zhí)法類(lèi)公務(wù)員之前，其行政強(qiáng)制行為是不合法的，城管工作人員完全可以拒絕進(jìn)行行政強(qiáng)制有關(guān)工作。
城管需要立法機(jī)關(guān)完善公物立法，城管需要相對(duì)集中執(zhí)法體制的轉(zhuǎn)變，城管工作人員也需要公務(wù)員身份的確認(rèn)，這些都對(duì)。目前而言，各級(jí)城管行政機(jī)關(guān)最應(yīng)當(dāng)給予城管工作人員的，不是工作上的強(qiáng)大壓力，而與每一個(gè)城管工作人員最切身相關(guān)的——科學(xué)的職業(yè)培訓(xùn)和合法的執(zhí)法訓(xùn)練，為整個(gè)城管隊(duì)伍的未來(lái)埋下一點(diǎn)希望的種子。然而，同在南京的同一時(shí)間，聽(tīng)說(shuō)棲霞區(qū)城管局仍在搞半軍事化訓(xùn)練“提高隊(duì)員素質(zhì)”，隊(duì)列訓(xùn)練、1.5至5公里長(zhǎng)跑、射擊赫然在列，案卷制作卻是最后一位的，培訓(xùn)效果如何，不得而知。
二○一二年二月二日
