[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱18047次
其一，沒有原告。這種情況是指，只有環(huán)境公益受損，人身和財產(chǎn)私益未遭受環(huán)境侵害。申言之，雖然發(fā)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對環(huán)境公益造成了損害，但并無具體的環(huán)境受害者（沒有或尚未發(fā)生人身和財產(chǎn)損失），如只是造成國家所有的河流、海洋的天然漁業(yè)資源、環(huán)境容量資源、野生動物資源受到污染損害等。此時由于沒有私人受害者，當然也就無人起訴，因而也就無法啟動司法程序來維護環(huán)境公益。
其二，原告不適格。這種情況是指，環(huán)境公益受損，有人欲為之而訴，但因其私益未受損而不適格。申言之，有人試圖為保護環(huán)境公益而起訴，但起訴的原告因與本案無直接的利害關(guān)系（沒有或尚沒有具體的人身和財產(chǎn)損失）而不適格，因而也不能啟動司法程序維護環(huán)境公益。典型案例如北大師生訴吉林石化水污染事故案。[20]
其三，原告放棄訴權(quán)。這種情況是指，環(huán)境公益和個體私益均受損，但有權(quán)的私益主體未能起訴。雖然發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞不僅損害了環(huán)境公益，而且還造成了個體人身健康和財產(chǎn)安全方面的損害，但受害者由于受各種因素的影響（如缺乏勇氣害怕報復(fù)、缺乏資金等）而放棄訴權(quán)。此種情形下，同樣也無法啟動司法程序來維護環(huán)境公益。
其四，原告未就環(huán)境公益提出訴訟請求。這種情況是指，環(huán)境公益和個體私益均受損，但私益主體僅就私益部分提出訴訟請求。申言之，環(huán)境侵害同時對環(huán)境公益（如飲用水水源受污染）和個體私益造成了損害（如魚蝦被污染致死），但由于某些原因，環(huán)境受害者只就其受到的健康和財產(chǎn)損害提出訴訟請求，未提出“預(yù)防和救濟對環(huán)境本身的損害”方面的公益訴求，致使環(huán)境公益陷入不能保護的境地。[21]
其五，原告難以通過訴訟有效維護環(huán)境公益。這種情況是指，環(huán)境公益和個體私益均受損，私益主體同時提出了維護環(huán)境公益的訴訟請求。例如，在福建省屏南縣1721位農(nóng)民訴榕屏化工有限公司環(huán)境侵權(quán)案中，原告除了請求13,534,640元的人身和財產(chǎn)損害賠償外，還訴請法院責令被告停止污染侵害并清除有關(guān)工業(yè)廢渣。[22]換言之，人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)具有一定的環(huán)境保護功能，然而，局限性十分顯著：(1)保護的附帶性和間接性。以人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)進行侵權(quán)救濟，只能附帶要求被告在一定程度上恢復(fù)和治理受損的環(huán)境，如要求停止污染、恢復(fù)環(huán)境等，以防止對人身和財產(chǎn)造成繼續(xù)的環(huán)境損害。然而，對于已經(jīng)造成的因環(huán)境質(zhì)量降低、自然資源受損、生態(tài)功能下降所帶來的巨大損失，卻無法要求填補。這主要是由于，在法理上看，對受損環(huán)境利益進行填補并不屬于人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)救濟的范疇。以前述的2004年四川沱江水污染事故為例，川化集團僅用了1100多萬元作為漁業(yè)賠償，對于巨大的生態(tài)損失，卻無法運用司法訴訟進行補救。(2)保護的滯后性。由于環(huán)境侵害具有累積性和擴散性，當發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實的人身和財產(chǎn)損害后再啟動司法程序時，環(huán)境公益的受損早已發(fā)生。[23]因此，即使原告提出了維護環(huán)境公益的訴訟請求也只能是亡羊補牢，不能實現(xiàn)預(yù)防性保護。此外，由于以人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的侵權(quán)救濟只有較短的訴訟時效（一般為2年），很容易出現(xiàn)環(huán)境污染對財產(chǎn)和人身損害尚未發(fā)生而訴訟時效已過以致無法啟動司法程序保護環(huán)境公益的尷尬。
另外，根據(jù)我國《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織也不能對致使環(huán)境公益受損但尚未發(fā)生實際的人身和財產(chǎn)損害的具體行政行為提起行政訴訟。可見，現(xiàn)行行政訴訟制度同樣也不利于對環(huán)境公益的保護。
三、環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)與環(huán)保機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟：補強環(huán)境公益的法律保障
由于現(xiàn)行法律制度均不能對環(huán)境公益實現(xiàn)有效的保護，根據(jù)法律發(fā)展和制度生成的一般規(guī)律，此時，舊制度的革新和新制度的創(chuàng)設(shè)便成為必要。站在環(huán)境法同民法、行政法和訴訟法等傳統(tǒng)部門法進行溝通和協(xié)調(diào)的高度，我們需要站在環(huán)境法的立場，超越民法、行政法和訴訟法等的現(xiàn)有框架，創(chuàng)設(shè)新型的制度，并對傳統(tǒng)法律部門進行所謂的“生態(tài)化變革”。[24]
（一）新型權(quán)利的生成：環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)
環(huán)境權(quán)的概念是20世紀60年代人類面對環(huán)境危機開展環(huán)境保護運動的產(chǎn)物。20世紀70年代初，美國學(xué)者薩克斯教授提出了“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”，并以此為基礎(chǔ)，從民主主義的立場首次提出了“環(huán)境權(quán)”的理論。[25]在日本的東京公害國際會議和“日本律師聯(lián)合會第13回人權(quán)擁護大會”上，也有學(xué)者和律師提出環(huán)境權(quán)的概念。[26]此后，許多中外學(xué)者在前人研究的基礎(chǔ)上對環(huán)境權(quán)理論進行了不斷的改造和發(fā)展。例如，日本淡路剛久等學(xué)者把環(huán)境權(quán)改造成為環(huán)境防御權(quán)、[27]環(huán)境社會權(quán)、[28]環(huán)境參與權(quán)，[29]我國臺灣學(xué)者葉俊榮提出要建立公眾參與環(huán)境決策的環(huán)境參與權(quán)模式。[30]蔡守秋、呂忠梅等大陸學(xué)者也對環(huán)境權(quán)理論作出了諸多有益的貢獻。[31]然而，總的說來，環(huán)境權(quán)的研究并未取得突破性進展。
筆者以為，所謂環(huán)境權(quán)，是指一定區(qū)域環(huán)境的公民、法人和其他組織對環(huán)境所享有的保障其正常生產(chǎn)、生活所需的安全性環(huán)境條件，以及滿足其環(huán)境舒適或環(huán)境審美等需求的權(quán)利。簡言之，即公民等主體享有良好環(huán)境的權(quán)利：(1)從權(quán)利構(gòu)成上看，環(huán)境權(quán)核心的主體為公民；客體為非經(jīng)濟性環(huán)境利益，[32]即環(huán)境的服務(wù)功能；內(nèi)容為對良好環(huán)境的享有權(quán)，而不包括排污權(quán)（實質(zhì)為環(huán)境容量利用權(quán)）、自然資源權(quán)（如采伐權(quán)、捕撈權(quán)等）以及環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)。要注意的是，環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)為確保環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的程序性權(quán)利。切忌把環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)混同于環(huán)境權(quán)的構(gòu)成。(2)從形態(tài)類型上看，包括一般環(huán)境權(quán)和具體環(huán)境權(quán)，后者如清潔空氣權(quán)、清潔水體權(quán)、安寧權(quán)、采光權(quán)、通風權(quán)、景觀權(quán)、生態(tài)安全權(quán)等。(3)從表征上看，環(huán)境權(quán)具有明顯的公共性。由于環(huán)境具有區(qū)域性、不可分割性（整體性）、開放性、流動性（如大氣運動）使然。當然，不同類型的環(huán)境權(quán)，其公共性會有所不同，如采光權(quán)、通風權(quán)、安寧權(quán)的公共性較弱私益性較強（可稱為私益性環(huán)境權(quán)），而清潔水體權(quán)、清潔空氣權(quán)、景觀權(quán)則具有較強的公共性（可稱為公益性環(huán)境權(quán)）。(4)從屬性上看，環(huán)境權(quán)屬于靜態(tài)的“享有權(quán)”（在這點上同人格權(quán)的屬性頗為相似）而非動態(tài)的“行為權(quán)”，即以享有良好品質(zhì)的環(huán)境為核心權(quán)能，而不追求通過交易等自由行為而獲取收益。(5)從限度性上看，環(huán)境權(quán)只能對一定品質(zhì)狀態(tài)的環(huán)境利益享有支配權(quán)，而不能無限擴大其權(quán)利的邊界，通常可用環(huán)境質(zhì)量標準對其進行限定。[33]
環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)，能彌補現(xiàn)行法律制度的不足，較好地解決環(huán)境公益的保障問題。究其原因，最根本的是，環(huán)境權(quán)以環(huán)境為對象，直接以環(huán)境利益為客體，變?nèi)烁駲?quán)和財產(chǎn)權(quán)對環(huán)境公益的間接保護為直接保護，從而能有力地實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護。
首先，能提前維權(quán)介入的時機，提高對環(huán)境公益保護的時效性。環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)，能解決在尚未實際發(fā)生人身和財產(chǎn)損害時對環(huán)境侵害的預(yù)防和控制問題，并能為保障人身和財產(chǎn)權(quán)益多提供一道法律防線（如下圖2）。這是因為，環(huán)境權(quán)理論主張，在對人身和財產(chǎn)產(chǎn)生蓋然性環(huán)境侵害之前的階段，只要環(huán)境品質(zhì)遭受現(xiàn)實或潛在的損害以致可能低于環(huán)境質(zhì)量標準，就承認公民對環(huán)境污染、破壞行為的侵害排除請求權(quán)（如請求環(huán)境致害者排除環(huán)境危害、消除環(huán)境妨礙等）、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)以及對行政機關(guān)的執(zhí)法請求權(quán)（如請求履行職責或變更行政決定等），從而大大前移對于防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律防線，實現(xiàn)對環(huán)境公益及時、高效的保護。在這一點上，環(huán)境權(quán)與物權(quán)、人格權(quán)在環(huán)境侵權(quán)救濟理論構(gòu)成上具有顯著的不同。因為，按照以人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)救濟構(gòu)成理論，在發(fā)生環(huán)境侵害的場合，只有環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)使人的人身、財產(chǎn)受損或高度可能受損時，才可采取救濟措施，例如提起侵權(quán)訴訟。如此一來，既不利于保護環(huán)境本身，也會因救濟時機過于遲延，而貽誤對人身和財產(chǎn)權(quán)益的保護。
其次，能提高對環(huán)境公益保護的徹底性和全面性。環(huán)境權(quán)直接以環(huán)境利益為客體，當環(huán)境利益受到環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害時，可以根據(jù)環(huán)境權(quán)提起直接旨在預(yù)防和救濟對環(huán)境本身的損害的訴訟，如請求恢復(fù)環(huán)境原狀、進行環(huán)境損害賠償（對生態(tài)損害的賠償）等。在北大師生訴吉林石化公司侵犯環(huán)境權(quán)案中，原告就基于環(huán)境權(quán)而提出要求被告賠償100億元人民幣用于治理松花江流域污染和恢復(fù)生態(tài)平衡的訴訟請求。
必須說明的是，鑒于環(huán)境的公共性，使得以環(huán)境權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)的侵權(quán)救濟的勝訴結(jié)果能惠及相關(guān)不確定的眾多環(huán)境權(quán)人，從而賦予了救濟以公益的屬性。因此，公益性環(huán)境權(quán)（如清潔空氣權(quán)、清潔水體權(quán)等）訴訟，在本質(zhì)上就屬于環(huán)境公益訴訟（包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟）。
（二）環(huán)境民事訴訟制度的革新：賦予環(huán)保機關(guān)等主體的原告資格
環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)確實能有效解決現(xiàn)行現(xiàn)有法律制度對于環(huán)境公益保護不力的問題，但另一方面，環(huán)境權(quán)在維護環(huán)境公益方面也具有難以克服的局限性：
其一，某些環(huán)境上不能成立環(huán)境權(quán)。根據(jù)法理，利益被權(quán)利化的前提之一是利益的直接性，即只有與主體有直接關(guān)聯(lián)的利益方能被權(quán)利化。換言之，對處于利益鏈條較遠的利益，一般不能采取權(quán)利化的路徑，只宜采取法益的形式予以保護。例如，民法上對于純粹經(jīng)濟上利益的保護，一般不采取權(quán)利化的路徑。也就是說，并非所有的環(huán)境公益（指生態(tài)性環(huán)境公益）都能被權(quán)利化為環(huán)境權(quán)。對于遠離人群的生態(tài)環(huán)境（如遠海、原始森林等）而言，即使發(fā)生污染或破壞，也只是造成某些生態(tài)功能的受損，如導(dǎo)致水土流失、草原退化、森林破壞、海洋污染、溫室效應(yīng)[34]等，一般并不會直接侵害環(huán)境權(quán)，僅僅可能對其構(gòu)成后續(xù)的危險而已。因為發(fā)生生態(tài)損害后，既可能因生態(tài)聯(lián)鎖反應(yīng)而逐步損及環(huán)境權(quán)（污染物質(zhì)遷移，最終污染生活環(huán)境）；也可能由于生態(tài)環(huán)境的自調(diào)作用而自行恢復(fù)，例如，遠洋小型漏油事故雖然當時造成了生態(tài)破壞，但由于海水具有較強的自凈能力，在一定的污染程度內(nèi)，能夠自行恢復(fù)而不致?lián)p及沿岸居民的生活環(huán)境，侵害其環(huán)境權(quán)。因此，由于不能在不存在直接環(huán)境利益的生態(tài)環(huán)境上成立環(huán)境權(quán)，當發(fā)生生態(tài)損害時，便不能直接運用環(huán)境權(quán)而維護環(huán)境公益了。
其二，受制于環(huán)境權(quán)主體維護環(huán)境公益的能力和意愿。當環(huán)境權(quán)主體不知（如缺乏權(quán)利意識）、不敢（有畏懼心理，害怕報復(fù)）、不愿（環(huán)境的公共性導(dǎo)致其產(chǎn)生“搭便車”的心理）、不會（欠缺起訴能力）主張和行使訴權(quán)甚至放棄訴權(quán)時，司法訴訟程序無法啟動或難以勝訴。換言之，環(huán)境公益能否通過司法程序得到保護，很大程度上取決于環(huán)境權(quán)主體的能力和意愿。
為克服環(huán)境權(quán)的這兩種功能性缺陷，有效維護環(huán)境公益，法律上務(wù)必設(shè)置相應(yīng)的補救措施：
第一，對于遠離人群的生態(tài)環(huán)境“保護失靈”的彌補措施。如前所述，生態(tài)環(huán)境中的自然資源除有經(jīng)濟價值之外，兼有調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境等生態(tài)服務(wù)功能。因此，只要保護了自然資源的經(jīng)濟性環(huán)境公益，便能在一定程度上實現(xiàn)對生態(tài)性環(huán)境公益的保護。于是，我們可運用自然資源所有權(quán)對缺失環(huán)境權(quán)主體而不能啟動司法救濟程序的情形進行補救。具體而言，可把自然資源的某些生態(tài)服務(wù)功能[35]視為自然資源的孳息，通過自然資源所有權(quán)主體對自然資源及其孳息的權(quán)利，保護生態(tài)環(huán)境，從而實現(xiàn)對生活環(huán)境的預(yù)防性保護。在我國，《憲法》和《物權(quán)法》等法律規(guī)定，森林、海洋、野生動植物等自然資源均屬于國家和集體所有，國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)（具體則由各級政府及其職能部門代為行使）。因此，當自然資源及其生態(tài)服務(wù)功能受到現(xiàn)實或潛在的環(huán)境損害時，各級政府及其林業(yè)、漁業(yè)、海洋、水利、國土等職能部門，有權(quán)以自然資源國家和集體所有權(quán)人代表人的身份而提起民事訴訟。從理論上講，環(huán)境主管部門則可以環(huán)境容量資源所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，以環(huán)境容量國家所有權(quán)人的代表人身份而提起相應(yīng)的環(huán)境民事訴訟。
要注意的是，由于自然資源屬于國家和集體所有，因此，以自然資源國家和集體所有權(quán)人的代表人身份而提起的旨在保護自然資源（屬于經(jīng)濟性環(huán)境公益）及其生態(tài)功能（屬于生態(tài)性環(huán)境公益）的民事訴訟，在屬性上當然屬于環(huán)境民事公益訴訟。例如，在2002年的“塔斯曼海輪”海洋油污染案中，天津市海洋局（作為環(huán)保機關(guān)）、天津市漁政漁港監(jiān)督管理處就提起了請求賠償海洋環(huán)境容量損失3,600萬元、海洋漁業(yè)資源損失938.09萬元的環(huán)境民事公益訴訟。[36]
第二，對于環(huán)境權(quán)主體起訴意愿和訴訟能力不足的補救措施。為了確保環(huán)境公益得到有效保護，根據(jù)以公共信托理論為基礎(chǔ)發(fā)展而來的訴訟信托原則，[37]公民可將一部分訴權(quán)托付給國家，由國家代為起訴。然而，國家作為抽象主體，不可能自己親自出庭起訴、應(yīng)訴，于是法律又將其訴權(quán)分配給具體的國家機關(guān)，由其代表國家提起訴訟。[38]在美國，代行此種訴權(quán)的機關(guān)主要為國家司法部門（檢察總長）。當然，在缺乏政府訴訟（檢察官未起訴）的情況下，依據(jù)“私人總檢察官”理論建立起來的公民訴訟制度，[39]“任何人”（包括公民、社會組織和有關(guān)國家機關(guān)）均可直接向法院提起訴訟，督促有關(guān)企業(yè)遵守環(huán)保規(guī)定，敦促有關(guān)部門履行法定職責，從而實施法律，保護環(huán)境公益。[40]事實上，“環(huán)境權(quán)論”和“公共信托論”構(gòu)成了美國環(huán)境公民訴訟核心的理論基礎(chǔ)。同理，在我國，也可借鑒美國環(huán)境公民訴訟的經(jīng)驗，以環(huán)境權(quán)和訴訟信托為權(quán)利依據(jù)和理論基礎(chǔ)，把訴權(quán)信托給代表環(huán)境公益的環(huán)保組織、環(huán)保機關(guān)和代表公共利益的檢察機關(guān)等主體，[41]讓他們作為原告，提起針對環(huán)境致害者、勝訴結(jié)果直接惠及整個公共環(huán)境區(qū)域環(huán)境權(quán)主體的訴訟，從而實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護和救濟。由于這種訴訟并非為了自身利益而是為了眾多環(huán)境權(quán)人的環(huán)境利益而提起，因此，由環(huán)保組織、環(huán)保機關(guān)和檢察機關(guān)提起的環(huán)境民事訴訟，在本質(zhì)上當然屬于環(huán)境民事公益訴訟。
綜上所述，所謂環(huán)境民事公益訴訟，是指以環(huán)境權(quán)、訴訟信托和自然資源國家（集體）所有權(quán)為依據(jù)，由公民、環(huán)保組織、環(huán)保機關(guān)（政府及其有關(guān)職能部門，尤其是環(huán)境保護主管部門）和檢察機關(guān)等主體作為原告，以環(huán)境民事致害者為被告，提起旨在預(yù)防和救濟對環(huán)境與自然資源本身的損害的訴訟。具體包括：(1)公民基于環(huán)境權(quán)（指公益性環(huán)境權(quán)）而提起的環(huán)境民事公益訴訟；(2)自然資源管理機關(guān)（包括各級政府及其職能部門，如海洋、漁業(yè)、林業(yè)以及環(huán)保等主管部門等）基于自然資源國家和集體所有權(quán)而提起的環(huán)境民事公益訴訟；(3)環(huán)保組織、環(huán)境保護主管部門和檢察機關(guān)等基于環(huán)境權(quán)和訴訟信托而提起的環(huán)境民事公益訴訟。[42]當然，行政主體只有在依法履行環(huán)保職責仍不能充分保護環(huán)境公益，方可提起環(huán)境民事公益訴訟。在環(huán)境權(quán)尚未被現(xiàn)行立法確認的情形下，自然資源國家所有權(quán)便構(gòu)成了環(huán)保機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟核心的理論基礎(chǔ)。
四、結(jié)語
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