[ 江山 ]——(2012-4-16) / 已閱14016次
關(guān)鍵詞: 石油行業(yè)反壟斷法適用/管制行業(yè)/行政壟斷/放松管制/反壟斷
內(nèi)容提要: 中國(guó)《反壟斷法》實(shí)施之后，面臨對(duì)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣(mài)的行業(yè)”適用的問(wèn)題。以石油行業(yè)為例，通過(guò)反“行政壟斷”來(lái)推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷不應(yīng)是主導(dǎo)的指向，應(yīng)當(dāng)廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認(rèn)識(shí)石油行業(yè)管制體制的形成的前提下，確立政府管制與反壟斷法規(guī)制之間的協(xié)調(diào)原則，從結(jié)構(gòu)和行為兩個(gè)方面有效推進(jìn)石油行業(yè)的反壟斷適用。
引言
早在《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）制定過(guò)程之中，實(shí)施監(jiān)管的行業(yè)（銀行、電力、電信等）和依法（或依政策）成立的、在法律上或事實(shí)上具有獨(dú)占地位的（石油、煙草等）關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)的反壟斷問(wèn)題就是學(xué)界討論的焦點(diǎn)之一[1]�！斗磯艛喾ā奉C布實(shí)施之后，金融業(yè)的集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)業(yè)已出臺(tái)，而有關(guān)電信企業(yè)實(shí)施涉嫌壟斷行為的案件則已受到法院的審查，管制行業(yè)的反壟斷適用漸次展開(kāi)。與此同時(shí)，隨著油價(jià)的不斷波動(dòng)和石油需求的持續(xù)增長(zhǎng)，提高能源效率和能源部門(mén)服務(wù)質(zhì)量的需要日益明晰，各界要求對(duì)石油行業(yè)進(jìn)行改革的呼聲也越來(lái)越大，非公企業(yè)更是希望通過(guò)《反壟斷法》的實(shí)施來(lái)打破石油行業(yè)的壟斷。《反壟斷法》在何種程度上能夠承載這些期待，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法原意來(lái)考察，更應(yīng)該解析法條、深入行業(yè)，分析文本背后交錯(cuò)的制度安排，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的效用發(fā)揮實(shí)現(xiàn)石油行業(yè)的健康發(fā)展。
一、石油行業(yè)的管制與競(jìng)爭(zhēng)：一個(gè)回顧中國(guó)石油行業(yè)的發(fā)展與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和治
理模式的變遷相伴隨，但總體上要滯后于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，石油行業(yè)逐步經(jīng)歷了一個(gè)從集權(quán)管理到產(chǎn)業(yè)化分工，再到集團(tuán)化重組的過(guò)程。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視域下，石油行業(yè)的管制與競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)制度的引入情況可將其劃分為“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期和“市場(chǎng)化改革”時(shí)期。
（一）石油行業(yè)的“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期
石油行業(yè)的“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”時(shí)期，依產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程可細(xì)分為兩個(gè)階段。第一，1949年－1982年：集權(quán)管理階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，不僅石油企業(yè)的獨(dú)立法人地位沒(méi)有確立，而且石油的勘探、開(kāi)發(fā)、煉化和運(yùn)輸在不同時(shí)期分屬不同政府部門(mén)管理，而在銷(xiāo)售環(huán)節(jié)則采取“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”的政策。在行業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，沒(méi)有真正意義上的企業(yè)行為，而只有國(guó)家進(jìn)行石油勘探開(kāi)發(fā)總動(dòng)員的準(zhǔn)軍事行為[2]。在改革開(kāi)放初期，石油工業(yè)部集中統(tǒng)一管理下的獨(dú)家壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)未能改變。在石油價(jià)格體制上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直到改革開(kāi)放初期，石油生產(chǎn)和價(jià)格都由中央計(jì)劃決定，但價(jià)格較改革開(kāi)放前有所提高，以彌補(bǔ)企業(yè)的虧損。1981年之后，國(guó)家指令產(chǎn)量之內(nèi)的產(chǎn)品執(zhí)行計(jì)劃內(nèi)價(jià)格，超出計(jì)劃內(nèi)產(chǎn)量的產(chǎn)品執(zhí)行計(jì)劃外價(jià)格，石油價(jià)格進(jìn)入雙軌制階段。第二，1982年－1998年：產(chǎn)業(yè)化分工階段。改革開(kāi)放初期以后，石油行業(yè)開(kāi)始進(jìn)入了改革的議程，三大石油公司陸續(xù)成立，從此石油行業(yè)形成了上游下游分割，海陸分治的管理體制，“三分四統(tǒng)”格局下的寡占型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)逐步形成。而石油部、能源部的相繼裁撤，也使得國(guó)家的石油管制機(jī)構(gòu)繼續(xù)延續(xù)了政企不分的狀態(tài)。在石油價(jià)格體制上，80年代初期開(kāi)始的雙軌制價(jià)格一直延續(xù)到90年代中期。1994年5月，國(guó)務(wù)院終止產(chǎn)量承包制，取消雙軌制，合并原油的計(jì)劃價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格，由國(guó)家根據(jù)不同油田的具體情況將原油價(jià)格分為二類(lèi)五檔價(jià)格。此階段，名義上為市場(chǎng)定價(jià)，但政府仍然保留著很大的控制力。
在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面，中國(guó)先后制定實(shí)施了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》，《國(guó)務(wù)院關(guān)于認(rèn)真解決商品搭售問(wèn)題的通知》，《價(jià)格管理?xiàng)l例》，《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》和《關(guān)于打破地區(qū)間市場(chǎng)封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》、《制止謀取暴利的暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》等一系列法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，著力解決當(dāng)時(shí)存在的地區(qū)封鎖、壟斷價(jià)格、企業(yè)兼并中的限制競(jìng)爭(zhēng)行為、以低于成本的價(jià)格銷(xiāo)售商品、搭售、串通投標(biāo)行為、以及公用事業(yè)和管制行業(yè)企業(yè)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為、濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)等一系列突出問(wèn)題。在該時(shí)期，由于計(jì)劃體制的強(qiáng)大慣性，石油行業(yè)本身也正處于從集權(quán)管理向產(chǎn)業(yè)化分工過(guò)渡的階段，競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的法律法規(guī)和暫行規(guī)定雖有了涉及該行業(yè)的零星規(guī)定，但或者是未能適用于石油行業(yè)，或者是在實(shí)施層面收效甚微。（注：以“廣東省工商系統(tǒng)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件總量分類(lèi)統(tǒng)計(jì)表”（1993－2003年）體現(xiàn)的數(shù)據(jù)為例，在17類(lèi)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中：“公用企業(yè)或其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)”類(lèi)案件占案件總量比例的1．65%。（參見(jiàn)：彭海斌．公平競(jìng)爭(zhēng)制度選擇[M]．北京：商務(wù)印書(shū)館，2006．315－317．））
（二）石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”時(shí)期
石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”時(shí)期對(duì)應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集團(tuán)化重組階段。進(jìn)入重組時(shí)期之后，石油產(chǎn)業(yè)的管制格局更為明晰。1998年國(guó)務(wù)院重新組建三大石油公司，在地域上分為陸上的北方、南方和海上，實(shí)行國(guó)家壟斷、地域分割。同時(shí)，國(guó)務(wù)院將化學(xué)工業(yè)部、石油天然氣總公司、石油化工總公司的政府職能合并，組建國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局（2001年撤銷(xiāo)），歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理[2]（P64）。1999年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8部門(mén)《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見(jiàn)》（“38號(hào)文”），2001年國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等五部門(mén)又聯(lián)合公布了《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場(chǎng)秩序的意見(jiàn)》（“72號(hào)文”），賦予三大石油公司對(duì)煉制、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的壟斷權(quán)。2006年，商務(wù)部頒布了《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》，規(guī)范石油市場(chǎng)的開(kāi)放。2008年國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部關(guān)于民營(yíng)成品油企業(yè)經(jīng)營(yíng)有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改經(jīng)貿(mào)〔2008〕602號(hào)）[3]，進(jìn)一步明確了民營(yíng)成品油企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)則、用油價(jià)格和國(guó)有石油公司的供油規(guī)則等。在石油定價(jià)機(jī)制上，1998年，原油和成品油價(jià)格開(kāi)始參考新加坡價(jià)格定價(jià)，2001年改為參考亞、歐、北美三個(gè)主要市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)決定。
在競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則方面，中國(guó)先后制定實(shí)施了《關(guān)于禁止串通招標(biāo)投標(biāo)行為的暫行規(guī)定》、《關(guān)于制止低價(jià)傾銷(xiāo)行為的規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》、《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》、《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》（后修改為《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》）、《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》、《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)價(jià)格行為的通知》，以及《制止價(jià)格壟斷行為暫行規(guī)定》等一系列法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，著力解決當(dāng)時(shí)存在的以低于成本的價(jià)格傾銷(xiāo)商品、不正當(dāng)價(jià)格行為、零售商濫用優(yōu)勢(shì)地位從事不公平交易行為、串通招投標(biāo)、地區(qū)封鎖等一系列問(wèn)題，建立了外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的反壟斷審查制度。在該階段，由于計(jì)劃體制隨著集團(tuán)化重組引入競(jìng)爭(zhēng)的進(jìn)程而消解，取而代之的管制體制進(jìn)入歷史舞臺(tái)。然而，此時(shí)的管制體制并沒(méi)有體系化的競(jìng)爭(zhēng)體制與之相配套，相關(guān)法規(guī)中關(guān)于價(jià)格反壟斷和經(jīng)營(yíng)者集中的規(guī)定都沒(méi)有在石油行業(yè)有效實(shí)施。
對(duì)資源型行業(yè)實(shí)施管制還是交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，是各國(guó)政府都面臨的選擇。在中國(guó)，初始的制度形態(tài)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的集權(quán)管理，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)效率提升，石油行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行了一系列的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在“前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期”，石油行業(yè)逐步完成了政企分開(kāi)，并逐步確立了石油企業(yè)的主體地位；在“市場(chǎng)化改革”時(shí)期，石油行業(yè)則完成了企業(yè)的集團(tuán)化重組，并逐步確立了管制的構(gòu)架。與此相平行，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則也在逐步出臺(tái)，中國(guó)政府在權(quán)衡管制與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)安全與效率的影響的基礎(chǔ)上，有步驟地在石油行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)。然而，《反壟斷法》出臺(tái)之前的一系列松散的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)范均未能針對(duì)石油行業(yè)有效實(shí)施，該法的出臺(tái)則為后續(xù)的制度變遷提供了基礎(chǔ)。
二、反壟斷法在石油行業(yè)適用的誤區(qū)與應(yīng)然選擇
2007年，《反壟斷法》出臺(tái)，法律實(shí)施面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是：該法在石油行業(yè)可否適用?如果適用，其適用模式為何?在深層結(jié)構(gòu)上，這涉及到兩個(gè)交錯(cuò)的問(wèn)題：第一，反壟斷法對(duì)于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直兼具行政職能的國(guó)有企業(yè)的適用是否涉及濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題；第二，是否可以厘清競(jìng)爭(zhēng)體制與管制體制之間的關(guān)系為反壟斷法的適用劃定空間。對(duì)此，我們需要從反壟斷法一般原理入手，結(jié)合中國(guó)的特定語(yǔ)境來(lái)進(jìn)行考察。
（一）適用誤區(qū)：“行政壟斷”的反壟斷法規(guī)制
石油行業(yè)具有自然壟斷的特征，而且在當(dāng)前中國(guó)具有寡占特征的石油行業(yè)中，三大石油公司皆為由國(guó)資委主管的國(guó)有企業(yè)。據(jù)此，不少論者提出推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷應(yīng)從反“行政壟斷”入手解決。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)既是行業(yè)的龍頭企業(yè)，又是行業(yè)的管理者，還有政府部門(mén)作后盾，是典型的“半官半商”性質(zhì)的行政壟斷企業(yè)；國(guó)有企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)按價(jià)值規(guī)律形成的，而是它們或者其主管部門(mén)利用手中所掌握的行政權(quán)力和所壟斷的資源所決定的，消費(fèi)者只能被動(dòng)接受；國(guó)有企業(yè)享有種種民營(yíng)企業(yè)無(wú)法問(wèn)津的特權(quán)和優(yōu)勢(shì)，民營(yíng)企業(yè)不能與其公平競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)有企業(yè)可利用手中的行政權(quán)力和所壟斷的資源，限制民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，甚至把民營(yíng)企業(yè)逐出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。這些都說(shuō)明，國(guó)有企業(yè)具有明顯的行政壟斷性質(zhì)[4]。具體到石油行業(yè)而言，有學(xué)者認(rèn)為，“38號(hào)文”及其后續(xù)文件為重組后的中石油和中石化的壟斷提供了行政保證[5]。
我們認(rèn)為，問(wèn)題的焦點(diǎn)在于廓清石油行業(yè)的反壟斷法適用與“行政壟斷”的反壟斷規(guī)制之間的關(guān)系�！斗磯艛喾ā分胁](méi)有“行政壟斷”的概念，規(guī)制的相應(yīng)對(duì)象是“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的行為。那么，在反壟斷法的意義上，石油行業(yè)的“壟斷問(wèn)題”是否能夠通過(guò)“濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”行為的反壟斷規(guī)制解決呢?根據(jù)《反壟斷法》第8條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)�！币簿褪钦f(shuō)，依據(jù)《反壟斷法》規(guī)制“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，符合法定要求的主體為：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。具體到石油行業(yè)的現(xiàn)狀分析，可以進(jìn)入“市場(chǎng)化改革”時(shí)期起始階段公布的“38號(hào)文”為例進(jìn)行分析�！�38號(hào)文”規(guī)定，具體負(fù)責(zé)全國(guó)清理整頓工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查驗(yàn)收的工作，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委牽頭會(huì)同其它九部委組成全國(guó)清理整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行[6]；與此同時(shí)還規(guī)定，石油集團(tuán)、石化集團(tuán)要積極配合國(guó)家有關(guān)部門(mén)和地方政府開(kāi)展工作，并切實(shí)搞好對(duì)所屬小煉油廠和成品油流通企業(yè)的清理整頓。從“38號(hào)文”的規(guī)定展開(kāi)分析，可以得出的結(jié)論是：由于石油集團(tuán)和石化集團(tuán)既不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)職能的組織，不論其在集團(tuán)化重組之前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中扮演了何種集行政管理與企業(yè)經(jīng)營(yíng)于一體的角色，在進(jìn)入“市場(chǎng)化改革”時(shí)期之后，作為從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的法人，應(yīng)將其作為反壟斷法意義上的經(jīng)營(yíng)者來(lái)看待，因此《反壟斷法》中關(guān)于“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)則不應(yīng)予以適用。進(jìn)一步說(shuō)，主體上適格，從而可以適用“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的反壟斷法規(guī)制的，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等發(fā)文的八部委。也就是說(shuō)，如果將石油行業(yè)的反壟斷法適用立足于“行政壟斷”的反壟斷法規(guī)制，則應(yīng)以認(rèn)定“38號(hào)文”違法為起點(diǎn)。但是，第一，“38號(hào)文”系由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等8個(gè)部門(mén)通知。1998年，國(guó)務(wù)院決定將化學(xué)工業(yè)部、中石油和中石化的政府職能合并，組建國(guó)家石油化學(xué)工業(yè)局，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理，因此該文的發(fā)布者系有權(quán)石油行政管理機(jī)構(gòu)。第二，“38號(hào)文”旨在“深化石油石化行業(yè)改革，合理利用原油資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，調(diào)整煉油工業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的市場(chǎng)流通秩序”[6]，據(jù)此，我們認(rèn)為，“38號(hào)文”實(shí)際上是有權(quán)行政管理機(jī)關(guān)所發(fā)布的針對(duì)石油流通領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定，在石油行業(yè)的“市場(chǎng)化改革”時(shí)期，“我國(guó)的石油行業(yè)體制的市場(chǎng)格局的特殊性表現(xiàn)在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體問(wèn)題、價(jià)格管制的問(wèn)題、甚至地域劃分上的特殊性等等都是政府決策的事項(xiàng)，石油行業(yè)在我國(guó)是國(guó)家管制的行業(yè)�！盵7]當(dāng)然，如果主管石油行業(yè)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施了排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，也應(yīng)受到《反壟斷法》的規(guī)制，但這不能否定石油行業(yè)的管制行業(yè)性質(zhì)。
易言之，石油行業(yè)并不豁免適用《反壟斷法》項(xiàng)下有關(guān)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的規(guī)定，處于轉(zhuǎn)型階段的石油行業(yè)或存在反壟斷意義上的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定“向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”，但通過(guò)反“行政壟斷”來(lái)推動(dòng)石油行業(yè)的反壟斷規(guī)制不是合意的指向。我們應(yīng)該以發(fā)展的眼光來(lái)看待石油行業(yè)的演進(jìn)，廓清“行政壟斷”與依法管制之間的界限，在正確認(rèn)識(shí)石油行業(yè)管制體制的形成這一前提下，有效推進(jìn)石油行業(yè)的反壟斷法適用。
（二）應(yīng)然選擇：管制行業(yè)《反壟斷法》的適用
反壟斷法在石油行業(yè)適用的應(yīng)有選擇，應(yīng)在管制行業(yè)反壟斷法的適用框架下展開(kāi)，這主要涉及政府管制和反壟斷規(guī)制之間的關(guān)系問(wèn)題。就此，H·霍文坎普指出，傳統(tǒng)方法是將管制看作是一個(gè)封閉的盒子，某個(gè)市場(chǎng)要么是在該盒子之內(nèi)，要么是在該盒子之外。一個(gè)市場(chǎng)要么是“受管制的”，要么就是“不受管制的”。如果是“受管制的”，則反托拉斯通常是不受歡迎的，或至少是嚴(yán)重受限制的。在該范式中，反托拉斯法院通常要確定該管制體制是不是“普遍性的”。如果是普遍的，則該體制內(nèi)的所有活動(dòng)都被推定豁免于反托拉斯審查。但是，放松管制運(yùn)動(dòng)改變了我們關(guān)于管制的性質(zhì)和范圍的觀念。在新的范式下，問(wèn)題的關(guān)鍵是，某一行為是由政府管制機(jī)構(gòu)所促成——可能是經(jīng)過(guò)相當(dāng)全面的事實(shí)審查之后批準(zhǔn)的，還是由基本上不受監(jiān)管的私人行為造成的。如果是后者，則應(yīng)將其視為“市場(chǎng)”行為，應(yīng)適用反托拉斯法。如果該私人行為既非政府管制機(jī)構(gòu)“強(qiáng)制”的，也不是它“批準(zhǔn)的”，要想主張反托拉斯豁免的話，其理由就弱得多了。在這種情況下，法院一般會(huì)拒絕適用豁免，除非適用反托拉斯法將使導(dǎo)致所涉管制法律與聯(lián)邦反托拉斯政策之間產(chǎn)生“明顯的矛盾”[8]。在中國(guó)，《反壟斷法》第7條規(guī)定：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣(mài)的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步�！痹摋l第2款規(guī)定，“前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣(mài)地位損害消費(fèi)者利益�！痹诖嘶A(chǔ)上，合理分析《反壟斷法》第7條的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，可以為反壟斷法在包括石油行業(yè)內(nèi)的管制行業(yè)的實(shí)施找到法律依據(jù)。
第一，管制體制明確覆蓋的領(lǐng)域構(gòu)成反壟斷法管轄的邊界。反壟斷法生存的基礎(chǔ)是自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，只有適用于競(jìng)爭(zhēng)體制下的行業(yè)和領(lǐng)域，反壟斷法真正的效用才能發(fā)揮出來(lái)；對(duì)于部分管制的行業(yè)，它所發(fā)揮的作用肯定會(huì)減少；對(duì)于政府全面管制的領(lǐng)域，反壟斷法介入就缺乏充分的基礎(chǔ)。從一般意義上講，管制并不意味著對(duì)反壟斷的完全排除。目前，各國(guó)逐漸形成的一個(gè)共識(shí)是，在實(shí)現(xiàn)管制的目的前提下應(yīng)最大限度地適用反壟斷法，最大限度地避免產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)損害，把對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害降低到最小程度。（注：比如，如果設(shè)置行業(yè)準(zhǔn)入和事后監(jiān)督兩種方式都能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，那么應(yīng)當(dāng)采取事后監(jiān)督的方式，盡可能減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害。）不僅如此，即使基于效率安全等原因?qū)嵤┕苤�，只要相關(guān)企業(yè)都是依法成立的合法經(jīng)營(yíng)主體，且沒(méi)有觸犯本法中所列的那些條款，就不是《反壟斷法》所需要反對(duì)的“壟斷”。在中國(guó)，《反壟斷法》第7條第1款實(shí)際上規(guī)定了管制體制下反壟斷法管轄的邊界。就此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)指出，“根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的要求，對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)，如電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、供水、供氣、供熱管網(wǎng)、長(zhǎng)距離輸油輸氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施不宜重復(fù)建設(shè)和多家經(jīng)營(yíng)，具有自然壟斷性質(zhì)，一些依法實(shí)行專營(yíng)專賣(mài)的行業(yè)如煙草業(yè)、鹽業(yè)等，一般由國(guó)家設(shè)立或者控制的企業(yè)經(jīng)營(yíng)。上述企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，受?chē)?guó)家的保護(hù)�！盵9]（P34）第二，反壟斷法明確覆蓋的領(lǐng)域構(gòu)成管制管轄的邊界�！斗磯艛喾ā返�7條第2款實(shí)際上規(guī)定了管制體制下反壟斷法管轄的邊界。雖然對(duì)于在法律或事實(shí)上具有獨(dú)占或寡占地位的企業(yè)，反壟斷法并不挑戰(zhàn)其依據(jù)特別法（或政策）而享有的獨(dú)占或寡占地位，及其派生的對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制、對(duì)商品或服務(wù)價(jià)格的制定等行為，但不能認(rèn)為這些行業(yè)整體被《反壟斷法》適用除外，相反這些類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在其行為上一體化適用反壟斷法的標(biāo)準(zhǔn)：獨(dú)占或寡占企業(yè)不得實(shí)施壟斷協(xié)議，不得濫用市場(chǎng)支配地位排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，也不得違反反壟斷法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中。就此，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)明確規(guī)定，要規(guī)范特定經(jīng)營(yíng)者的行為，要求此類(lèi)經(jīng)營(yíng)者必須依法經(jīng)營(yíng)[9]（P34）。
綜上，從《反壟斷法》第7條的規(guī)定及其立法背景來(lái)看，反壟斷法對(duì)于自身與管制行業(yè)的關(guān)系已經(jīng)有了較為清晰的定位，反壟斷法管轄與管制管轄之間在一定意義上互為邊界。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，國(guó)家目前對(duì)石油、電力、鐵路、通信等領(lǐng)域?qū)嵭胁煌潭鹊男姓苤�，�?shí)際上是傳統(tǒng)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的一個(gè)產(chǎn)物[10]。在這種轉(zhuǎn)型的過(guò)程之中，特別是“十六大”以來(lái)，隨著壟斷行業(yè)改革的加快推進(jìn)，管制的邊界逐步遷移，在管制褪去的灰色地帶，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)及時(shí)引入。在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步分析石油行業(yè)反壟斷法適用與行業(yè)管制之間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)。
三、石油行業(yè)管制、放松管制與反壟斷法適用
《反壟斷法》在管制行業(yè)中存在適用的空間，具體到石油行業(yè)而言，我們可以對(duì)“市場(chǎng)化改革”時(shí)期的管制與競(jìng)爭(zhēng)狀況做出進(jìn)一步分析，在此基礎(chǔ)上探討反壟斷法規(guī)制對(duì)石油行業(yè)發(fā)展的影響。
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