[ 韓曉龍 ]——(2012-4-18) / 已閱23339次
內(nèi)容摘要：信訪制度是我國一項特殊的權(quán)利救濟(jì)制度，一直發(fā)揮著法治參與、權(quán)利救濟(jì)、糾紛化解的功能。信訪制度有著豐富的法文化內(nèi)涵，作為特殊的救濟(jì)方式曾發(fā)揮過獨特的歷史作用，在一定程度上對于緩和社會矛盾，保障社會穩(wěn)定起到了積極的作用。隨著我國社會改革的不斷推進(jìn)，在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌時期引起的各種社會不公和腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致利益階層持續(xù)分化，各種社會深層矛盾漸次暴露，弱勢群體維護(hù)自身權(quán)益的意識進(jìn)一步提高。然而，由于我國相關(guān)社會救濟(jì)制度的不完善，大量群眾轉(zhuǎn)而上訪，導(dǎo)致信訪制度的功能逐漸發(fā)生異化，再加上信訪制度體制內(nèi)弊端的凸現(xiàn)，因而是信訪制度的運行出現(xiàn)了重重困難。本文擬從信訪制度的現(xiàn)狀分析入手，從法律角度探討信訪制度面臨的問題，以期能夠?qū)ふ业阶叱鲂旁L制度困境的對策。
導(dǎo)論
（一）本文研究的意義
信訪制度是我國公民法治參與的重要渠道，是實現(xiàn)和保障人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式，是公民權(quán)利救濟(jì)的重要方式，對暢通群眾訴求表達(dá)、收集社情民意，化解矛盾糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有不可替代的積極作用，因而研究信訪制度具有重要的理論價值與實踐意義。
在理論價值方面主要體現(xiàn)在三個方面：一是有利于貫徹“程序正義”的法治理念，對信訪制度的研究能夠進(jìn)一步健全信訪法律體系，實現(xiàn)信訪的程序化、法制化，有利于建構(gòu)一個符合程序正義理念的信訪體系；二是有利于使信訪制度更好地?fù)?dān)負(fù)起傾聽民意、保障民權(quán)、集中民智的決策咨詢職能；三是使現(xiàn)行信訪制度的進(jìn)一步體現(xiàn)出與現(xiàn)代法制相協(xié)調(diào)的一面，融入中國式法治現(xiàn)代化的運行機(jī)制中去。
其實際意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是能夠進(jìn)一步暢通信訪渠道，使公民、法人及其他組織充分行使自己的信訪權(quán)利；二是有助于維護(hù)正常的信訪秩序，使信訪人的信訪活動依法有序進(jìn)行，不影響國家機(jī)關(guān)正常的工作秩序和他人利益；三是有利于進(jìn)一步強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)和信訪責(zé)任單位的責(zé)任，使其更好地站在第一線，協(xié)助政府處理大量的信訪問題；四是能夠使信訪制度更好地發(fā)揮糾紛化解功能、權(quán)利救濟(jì)功能和民主監(jiān)督功能。
然而隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速與社會轉(zhuǎn)型的加快，諸多社會矛盾逐步激化和顯現(xiàn)，信訪量居高不下，集體上訪、越級上訪、非正常上訪甚至群體性事件和突發(fā)性事件頻繁發(fā)生。2004年以來，信訪工作機(jī)構(gòu)受理的信訪案件數(shù)量越來越多，信訪任務(wù)越來越重，信訪要求越來越高，信訪形勢異常嚴(yán)峻�，F(xiàn)行信訪制度從最初的收集聽取民情民意演變成準(zhǔn)司法行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)，其制度設(shè)計缺乏精密性和復(fù)雜性，信訪工作機(jī)構(gòu)職能定位與其實際承擔(dān)的工作任務(wù)缺少統(tǒng)一性。在此種形勢下，現(xiàn)行信訪制度的存在價值和意義受到了前所未有的懷疑，信訪制度的研究引起了廣泛關(guān)注。因此進(jìn)一步研究改革我國現(xiàn)行的信訪制度，妥善處理信訪問題，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，維護(hù)良好的信訪秩序，促進(jìn)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，既是人民群眾所需所盼，也是信訪工作的努力方向。
（二）信訪制度的研究現(xiàn)狀
新中國成立之后，隨著信訪制度的正式確立和完善，有關(guān)信訪制度的學(xué)術(shù)研究成果就不斷涌現(xiàn)，尤其是改革開放以來，伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和依法治國理念的不斷深入，新形勢下的信訪制度面臨著諸多問題，因此相關(guān)的研究也更加普遍展開。在國內(nèi)，學(xué)界對信訪制度改革與完善的意見主要有兩種：強(qiáng)化信訪制度；弱化甚至廢除信訪制度。
1.強(qiáng)化信訪制度
主張強(qiáng)化信訪制度的學(xué)者，主要認(rèn)為，我國是一個行政主導(dǎo)的國家，在以后的很長時間內(nèi)，我國的司法獨立難以真正的獨立，需要信訪制度統(tǒng)來發(fā)映群眾的真實意愿和更好的了解社會存在的問題，并且應(yīng)該賦予信訪機(jī)構(gòu)實在的權(quán)力，樹立其權(quán)威性，讓其真正發(fā)揮它應(yīng)該發(fā)揮的功能。其主張重新構(gòu)建信訪制度體系，建立信訪制度的格局，并通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)機(jī)制。其核心觀點是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查權(quán)、督辦權(quán)及建議罷免權(quán)。
例如，北大教授姜明安就持強(qiáng)化說，其認(rèn)為信訪有其以柔克剛的優(yōu)勢，它能以適當(dāng)?shù)娜酥涡灾贫染徍头ㄖ卧谝欢ㄇ樾蜗碌倪^分僵硬和過分剛性，信訪制度與現(xiàn)行司法制度并行不悖。舊的信訪制度帶有制定時的時代色彩和人治烙印，但人治并非是完全壞的東西。法治總不可避免地會有漏洞和缺陷，適當(dāng)?shù)娜酥尉拖裼暮馄椒ㄒ粯�，適用得當(dāng)，可以緩和法治過分僵硬。
2.弱化甚至廢除信訪制度
主張弱化信訪制度的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該重新確定信訪制度的功能目標(biāo)，把公民的權(quán)利救濟(jì)從信訪制度中分離出來，只是公民表達(dá)意愿的方式，不再是司法和行政救濟(jì)的補充，以維護(hù)司法救濟(jì)的權(quán)威性。撤銷信訪機(jī)構(gòu)，把信訪歸類到各級的人大，監(jiān)督政府和法院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。社科院研究員于建嶸是持弱化論的學(xué)者。
持廢除信訪制度的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)從政治現(xiàn)代化的大局高度來看待信訪制度的存廢問題。雖然信訪制度是公民權(quán)利救濟(jì)的一種手段，但是忽略了我國的國家制度的整體建設(shè)，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，實際上是直接跟憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)代替立法權(quán)和司法權(quán)的現(xiàn)象。在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中和具體的實踐里都存在這些都有悖于建設(shè)法治國家的大方向，信訪制度應(yīng)該廢除。學(xué)者張耀杰則進(jìn)一步指出，在如示憲法和法律框架之外所設(shè)計的疊床架屋且等級森嚴(yán)的信訪機(jī)構(gòu)，是一種制度陷阱。因此《信訪條例》可以廢除。
3.本文的觀點
本文認(rèn)為，在我國現(xiàn)階段，法治建設(shè)還很不完善，雖然信訪制度的確存在著許多問題，但是還沒有一種制度能夠取代它的功能，因此，信訪制度有其存在的價值。第一，從與行政復(fù)議、行政訴訟相比較來看，2005年《信訪條例》設(shè)定了三級信訪制，即接訪行政機(jī)關(guān)的處理、上一級行政機(jī)關(guān)的復(fù)查、復(fù)查機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)的復(fù)核。條例設(shè)定的三級信訪的辦理期限均為30日，這與行政復(fù)議60日的復(fù)議期限、行政訴訟的三個月的審理期限相比，明顯較短。第二，較之行政訴訟和行政復(fù)議而言，信訪的形式便捷。信訪除可以走訪的方式進(jìn)行外，完全可以書信、電子郵件、傳真、電話等形式為之，亦即信訪人可以在足不出戶且不影響生產(chǎn)和工作的情況下表達(dá)訴求，回復(fù)受損的利益，較之行政復(fù)議和行政訴訟的程序大為簡便。第三，信訪過程同樣可以讓信訪人明法明理，理解相關(guān)行政行為的法律和政策依據(jù)，使當(dāng)事人在息訪的同時轉(zhuǎn)而支持相關(guān)行政行為的實施。同時，在信訪過程中也可以發(fā)現(xiàn)和取得行政機(jī)關(guān)非法行政的證據(jù)或線索，為進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟奠定證據(jù)基礎(chǔ)。第四，信訪制度沒有時效的限定，對于行政復(fù)議和行政訴訟囿于時效限制而不能解決的長期積壓的行政糾紛是一個十分有益的補充。但是，我們應(yīng)該看到，信訪制度是作為一種過渡性制度和補充性制度而存在的。我們既不能過分強(qiáng)化信訪救濟(jì)這種非司法救濟(jì)手段，也不能完全否定信訪制度在現(xiàn)階段的作用。要本著既要有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，又要建立良好信訪秩序、確保社會穩(wěn)定的原則，繼續(xù)將信訪置于適當(dāng)位置，從完善國家整個解決糾紛機(jī)制的高度來改革、改進(jìn)信訪，通過漸進(jìn)的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權(quán)威，并建立一種新的社會秩序，使信訪逐步納入國家的正常法治軌道。本文認(rèn)為克服信訪制度目前所面臨的困難，應(yīng)堅持信訪制度改革，使其不斷完善，融入到整個國家制度體系中去，逐步實現(xiàn)以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化信訪制度。
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本文的研究思路如下：從研究信訪制度的目的與意義出發(fā)，繼而闡述信訪制度的概念界定與研究現(xiàn)狀，然后從現(xiàn)狀分析入手，引入典型案例分析探討信訪制度面臨的問題，以期能夠?qū)ふ业阶叱鲂旁L制度困境的對策。文章旨在運用實證分析法，通過引入案例分析我國信訪制度實踐中出現(xiàn)的困境并得出相關(guān)完善的具體措施。
一、信訪制度的概念界定及其實踐現(xiàn)狀
（一）信訪制度的概念界定
“信訪”為來信來訪的簡稱，它是在建國前后，中央到地方的各級機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等辦理群眾來信、接待群眾來訪的過程中逐漸漸形成的。目前，學(xué)者們就信訪的涵義有多種不同的論述，其中比較具有代表性的論述主要有以下幾類：
從最為廣泛的意義上來講，信訪概念是指：“來信來訪的簡稱。它是指社會成員通過書信、電話、電報、訪問等形式，向社會組織、管理者反映個人或集體意愿的一種社會政治交流活動�！� 在這個意義上，信訪的對象是多種的，各類國家機(jī)關(guān)只不過是其中的一個部分。
廣義信訪說認(rèn)為，“信訪即人民來信來訪的簡稱。是指人民群眾通過寫信或要求見面接談，向各級黨和國家機(jī)關(guān)或企業(yè)事業(yè)單位提出建議、意見、要求和批評的活動�！� 相似的觀點如：“廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪，向各級黨政部門、人大、司法機(jī)關(guān)等單位提出要求、意見、批評、建議、愿望和申訴，以此來參政議政或維護(hù)自己的合法權(quán)利�！� 此觀點將信訪的對象局限于國家機(jī)關(guān)。
狹義信訪說認(rèn)為，“信訪是指公民采用書信、電話、走訪等形式，就該部門及其工作人員侵犯自己合法權(quán)利以及其他違法違紀(jì)行為，向各級行政機(jī)關(guān)、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動�！� 這種觀點將信訪的對象進(jìn)一步限制，界定為行政機(jī)關(guān)。
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