[ 陳小君 ]——(2012-6-21) / 已閱25020次
2.司法權(quán)對農(nóng)民集體分配自治權(quán)的干預(yù)
司法權(quán)對農(nóng)民集體享有的土地補償款分配自治權(quán)的干預(yù)，主要體現(xiàn)在:一是對哪些人有權(quán)參與分配的決定權(quán)的干預(yù);二是對是平均分配還是按所盡義務(wù)或者貢獻分配的決定權(quán)的干預(yù)。
首先，大多數(shù)法院在土地補償款分配糾紛案件中，審查、確認外嫁女及其落戶子女等特殊人員的集體成員資格，并直接判決給付其固定數(shù)額的土地補償款，不僅是對農(nóng)民集體自治決議效力的形式審查，而且也是對自治決議內(nèi)容的直接否定。例如，河南省信陽市中級人民法院(2011)信中法民終字第8號民事判決書便以“卷井洼組的土地補償款分配方案第七條‘凡出嫁姑娘，自資金到位之日，一律不得參與分配’的內(nèi)容，因違反相關(guān)法律規(guī)定，該條款為無效條款”為由，維持了判令給付原告土地補償款的一審判決。湖南省寧鄉(xiāng)縣人民法院(2011)寧民初字第1649號、第1450號、第1451號、第1653號4個民事判決書均以“村民小組代表同意并簽字的分配方案，未包括對獨生子女家庭應(yīng)增加一人份額，與法律、法規(guī)規(guī)定相違背”為由，直接判令給付原告土地補償款47316元。
其次，絕大多法院都直接否定了不等額分配的村民民主決議，責(zé)令按相同數(shù)額支付補償款。例如，郴州市蘇仙區(qū)人民法院(2011)蘇民初字第243號民事判決書針對被告以原告系“已結(jié)婚婦女及子女”為由，只分配給原告朱玲麗土地征收補償款8萬元，未分配給原告張子曦任何款項，而基于其他村民每人分得11.5萬元的事實，直接判令再支付原告朱玲麗土地征收補償款3.5萬元，支付原告張子曦土地征收補償款11.5萬元。新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)法院(2011)紅民一初字第111號民事裁判書針對“被告以所盡村民義務(wù)不同，只為原告分配40%土地補償款”的事實，直接判令再支付剩余60%。此外，常德市中級人民法院在(2011)常民三終字第82號民事判決書中認為:土地被征收所獲得的土地補償費屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共同所有，集體經(jīng)濟組織決定用于分配的土地所有權(quán)的補償部分和基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益部分，因作為一種自然資源的對價，其價值量與集體經(jīng)濟組織成員的個人勞動或者貢獻沒有關(guān)系。
3.農(nóng)民集體分配自治權(quán)的異化
在立法權(quán)與司法權(quán)的雙重介入和干預(yù)下，農(nóng)民集體享有的土地補償款的分配自治權(quán)受限的事實，可以說明農(nóng)民集體的分配自治權(quán)在一定程度上已經(jīng)向執(zhí)行權(quán)異化:一方面農(nóng)民集體以民主議定的形式主動地執(zhí)行“農(nóng)民集體所有的土地補償款在集體成員間平均分配”的立法規(guī)則;另一方面集體成員民主議定的人均分配數(shù)額，又被動地成為人民法院判決支持個別被侵害者應(yīng)分配數(shù)額的參考依據(jù)。在未將土地補償款全部分配的情形下，直接支持原告的具體分配數(shù)額不僅可以增強判決的確定力，而且還可以間接督導(dǎo)民主議定的分配方案不要輕易剝奪他人的分配收益權(quán)。當(dāng)然，在集體土地補償款全部用于分配的場合中，可以效仿常德市鼎城區(qū)人民法院(2011)常鼎民初字第624號民事判決書只判令“增加一人份額”。
(三)土地補償款分配糾紛司法救濟的立法完善
1.重構(gòu)土地補償款分配糾紛的司法管轄權(quán)
對農(nóng)民集體享有的土地補償款分配自治權(quán)已經(jīng)部分異化的事實，應(yīng)當(dāng)理性分析，正確對待。首先，自治權(quán)的異化有其合理性，理由為:(1)集體土地屬于農(nóng)民集體所有，而“成員集體所有是一種公有，它和共有在法律上有極大差別�！盵33]這一屬性為立法權(quán)和司法權(quán)的介入與適當(dāng)干預(yù)提供了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。(2)“多數(shù)人的暴政”、“集體行動的困境”等理論，則為立法權(quán)和司法權(quán)的介入提供了理論根據(jù)。(3)與土地補償款分配糾紛有關(guān)的上訪現(xiàn)象、惡性事件等又為立法權(quán)和司法權(quán)的介入提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。其次，當(dāng)務(wù)之急不是矯正自治權(quán)的異化，而是順勢利導(dǎo)，重構(gòu)土地補償款分配糾紛的司法管轄權(quán)，具體意見是:(1)凡農(nóng)民集體已經(jīng)形成土地補償款分配決議后提起分配請求的，人民法院均應(yīng)當(dāng)予以受理。(2)若集體成員民主決議程序違法，人民法院應(yīng)當(dāng)撤銷土地補償款的分配決議，并責(zé)令集體經(jīng)濟組織重新召開民主會議形成土地補償款分配決議。(3)集體成員民主決議的分配方案盡管程序合法，但是因排除個別特殊人員分配受益權(quán)引發(fā)訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)審查被排除者是否具有本集體成員資格，一旦認定其享有成員資格，應(yīng)當(dāng)直接判令支持其分享補償款的具體數(shù)額。如果第一種處理方式恪守了農(nóng)民集體自治權(quán)的話，那么第二種處理方式則兼顧了農(nóng)民集體自治權(quán)和執(zhí)行權(quán)，第三種處理方式直接體現(xiàn)了自治權(quán)向執(zhí)行權(quán)的理性異化。
2.明確集體成員資格的司法審查權(quán)
根據(jù)集體經(jīng)濟組織的自治權(quán)理論，在認定成員資格上，集體成員大會或代表會議有當(dāng)然審查權(quán)。同時，還應(yīng)當(dāng)明確集體成員資格的司法審查權(quán)，理由是:首先，從理論上看，成員資格屬于一種民事身份權(quán)，不僅與財產(chǎn)權(quán)密切聯(lián)系，而且也是直接決定集體成員能否享受集體經(jīng)濟利益的關(guān)鍵。其次，審查集體成員資格已形成了普遍的司法實踐。前述相關(guān)案例已經(jīng)表明，所有支持被侵害者土地補償款分配請求權(quán)的法院，都是以審查并確認集體成員資格為前提的。
3.完善集體成員資格的認定依據(jù)
集體成員資格的認定依據(jù)不明確、不統(tǒng)一，是集體成員民主決議的分配方案侵害特殊群體合法財產(chǎn)權(quán)以及土地補償款分配糾紛日益增多的一個主要因素。因此，基于成員權(quán)的平等性，應(yīng)當(dāng)制定全國統(tǒng)一的集體成員資格認定依據(jù)。首先，鑒于集體成員資格的認定涉及基本民事權(quán)利，在集體經(jīng)濟組織法尚未出臺、且《土地管理法》不宜規(guī)定集體成員資格認定依據(jù)的情況下，可以考慮由《土地管理法(修正案)》授權(quán)國務(wù)院在《集體土地征收征用條例》中予以規(guī)定。其次，可以借鑒《吉林分配意見》和《福建高院解答》等規(guī)范性文件采取概括加列舉的規(guī)定方式，既保證適用的靈活性又強化可操作性。概括式規(guī)定成員資格的認定原則或主要考慮因素、資格取得或者喪失的一般情形等;列舉式規(guī)定外嫁女，“入贅”婿，離婚、喪偶婦女，外出學(xué)習(xí)、服兵役、兩勞服刑人員，外出經(jīng)商、務(wù)工人員，新出生人口，空掛戶，回鄉(xiāng)退養(yǎng)人員等特殊群體成員資格的認定。
注釋:
[1]史際春、李青山:《論經(jīng)濟法的理念》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2003年第2期。
[2]“抑公”所要解決的是與公權(quán)力的對抗問題，而“揚私”在于農(nóng)民個體意志的民主體現(xiàn)、權(quán)利的自我主張。參見陳小君:《走在鄉(xiāng)間的小路上(代前言)———漫談我國農(nóng)村土地法律制度之“四面墻”》，載陳小君等著:《后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)地法制運行實證研究》，中國政法大學(xué)出版社2009年版，第Ⅴ頁。
[3]劉勇:《物權(quán)法草案第49條應(yīng)當(dāng)取消———評物權(quán)法草案關(guān)于公益征收與征用制度的規(guī)定》，載《政治與法律》2006年第4期。
[4]鄒愛華、符啟林:《論土地征收的性質(zhì)》，載《法學(xué)雜志》2010年第5期。
[5]截至2007年底，全國征地用途中僅有20%土地是為綠化等公共利益的，80%的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)用地。參見趙蕾、陳宵:《土地法律修改將提速，保障農(nóng)民權(quán)益是重心》，載《南方周末》2008年10月16日，第A4版。
[6]陳小君等著:《農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究———中國十省調(diào)研報告書》，法律出版社2010年版，第247頁。
[7]“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組:《農(nóng)村土地法律制度運行的現(xiàn)實考察———對我國十個省調(diào)查的總報告》，載《法商研究》2010年第1期。
[8]陳明:《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護》，湖北人民出版社2006年版，第147頁。
[9]王衛(wèi)國主編:《21世紀(jì)中國民法之展望———海峽兩岸民法研討會論文集》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第365頁。
[10]譚術(shù)魁:《中國頻繁爆發(fā)征地沖突的原因分析》，載《中國土地科學(xué)》2008年第6期。
[11]米萬英:《澳門征收制度的特色》，載《法學(xué)》2007年第8期。
[12]李蕊:《從美國司法判例看我國土地征收制度的完善》，載《廣西社會科學(xué)》2005年第12期。
[13]潘嘉瑋:《城市化進程中土地征收法律問題研究》，人民出版社2009年版，第201頁。
[14]賀榮:《物權(quán)法與行政訴訟實務(wù)問題研究》，中國法制出版社2008年版，第174頁。
[15]王名揚:《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第374－396頁。
[16]王春梅:《俄羅斯土地征收制度與私權(quán)保護》，載《俄羅斯中亞東歐研究》2007年第5期。
[17]陳小君:《農(nóng)地法律制度在后農(nóng)業(yè)稅時代的挑戰(zhàn)與回應(yīng)》，載《月旦民商法雜志》2007年第3期。
[18]前引[6]，陳小君等著書，第250頁。
[19]石佑啟:《私有財產(chǎn)權(quán)公法保護研究———憲法與行政法的視角》，北京大學(xué)出版社2007年版，第165－167頁。
[20]陳小君:《農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析———學(xué)習(xí)〈關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定〉后的思考》，載《法商研究》2009年第1期。
[21]王克強、王洪衛(wèi)、劉紅梅:《土地經(jīng)濟學(xué)》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2005年版，第288頁。
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